現(xiàn)代行政法的控權(quán)理念已在行政各領(lǐng)域反思。新安法中一改過(guò)去管理法常態(tài)，將行政機(jī)關(guān)的形式、職能、責(zé)任明確，使用確定的詞語(yǔ)和表述讓安全生產(chǎn)管理的相對(duì)方明確安全生產(chǎn)法的性質(zhì)及其價(jià)值取向。這種價(jià)值可以說(shuō)是方法論的個(gè)體主義的充分展現(xiàn)。在一個(gè)新興的“重”法的面前，我們需要認(rèn)真對(duì)待每一條法律制度及它所表達(dá)的價(jià)值，新安法與煤炭法在安全生產(chǎn)秩序的目的上是一致的。新安法所展現(xiàn)的這種價(jià)值選擇，需要我們對(duì)煤炭法法條的價(jià)值和研究方法進(jìn)行推進(jìn)。

設(shè)想我們的社會(huì)由眾多地位和處境不同，但都是由本性相似的個(gè)人組成，一部分人為了滿足生活的某種需要組成并形成了煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的圈子，這個(gè)圈子是政府監(jiān)管并授予一定規(guī)定權(quán)利。那么在這個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的范圍內(nèi)的煤炭生產(chǎn)和安全監(jiān)管權(quán)利，煤炭法應(yīng)當(dāng)采取何種形式——是強(qiáng)制規(guī)范或是規(guī)范加保障？權(quán)力應(yīng)該如何配置——是控權(quán)或是其他？現(xiàn)有的煤炭法在法條和解釋上都偏重于描述，并未體現(xiàn)其法律的價(jià)值。公共選擇理論下的方法論的個(gè)體主義也許能給煤炭法提供新的研究思路，并實(shí)現(xiàn)與新安法在價(jià)值上的銜接。

（一）公共選擇理論與方法論的個(gè)體主義

公共選擇理論形成于20世紀(jì)40年代末至60年代初。威克塞爾早在1896年的《公平賦稅的一個(gè)新原則》一文中就完整地提出了公共選擇的三個(gè)構(gòu)成要素:方法上的個(gè)人主義、經(jīng)濟(jì)人假設(shè)和作為交易的政治。[3]公共選擇中的主要目標(biāo)就是了解“真實(shí)世界”中的政府和國(guó)家“是”如何運(yùn)行的，以及對(duì)政府決策和行動(dòng)規(guī)則“應(yīng)當(dāng)”何為的規(guī)范性基礎(chǔ)進(jìn)行評(píng)價(jià)與重建。

方法論上的個(gè)體主義認(rèn)為，對(duì)一切社會(huì)現(xiàn)象和對(duì)這些社會(huì)現(xiàn)象的分析都應(yīng)當(dāng)建立在個(gè)體及個(gè)體行為的基礎(chǔ)上。[4]因?yàn)閭€(gè)人的存在及其行動(dòng)的目的性是一切社會(huì)行為的前提和基礎(chǔ)。個(gè)人獨(dú)立的思考、決策和行動(dòng)影響甚至是決定社會(huì)。與公共選擇對(duì)應(yīng)的個(gè)人主義正是涵蓋了這些內(nèi)容：“一切行為都是人的行為，在個(gè)體成員的行為被排除在外后，就不會(huì)有社會(huì)團(tuán)體的存在和現(xiàn)實(shí)性?！弊鳛榉治龇椒ǖ膫€(gè)人主義則意味著，所有的推理和分析，最終都以個(gè)人作為決策者時(shí)所面臨的為考慮，無(wú)論個(gè)人此時(shí)是處于統(tǒng)治者還是被統(tǒng)治者。當(dāng)然，方法論上的個(gè)人主義和自由主義與極權(quán)主義是有區(qū)別的。方法論上的個(gè)人主義是敦促政府和組織在決策時(shí)直接促進(jìn)公共利益并最終落腳于個(gè)人利益。那種將所有問(wèn)題歸結(jié)為個(gè)人面臨各種選擇時(shí)作出的選擇的邏輯與公共選擇中的個(gè)人主義是不同的，甚至在價(jià)值選擇上是相悖的。

與方法上的個(gè)人主義同時(shí)并存的是“國(guó)家干預(yù)主義”，這也是我們行政法發(fā)展中并不陌生的一個(gè)詞。在國(guó)家干預(yù)主義之下，國(guó)家和政府以何種行為或以何種法律的模式來(lái)管理和規(guī)范行政秩序都是建立在脫離個(gè)人存在形態(tài)價(jià)值基礎(chǔ)上的。

公共選擇理論認(rèn)為，每一個(gè)參與社會(huì)活動(dòng)的個(gè)體都是“經(jīng)濟(jì)人”:在既定的法律和制度約束下的自利的、理性的和效用最大化的追逐者。這種經(jīng)濟(jì)既包括是對(duì)自身利益的關(guān)注和追求，也包括他們能根據(jù)有關(guān)環(huán)境、自身處境和利益需要作出什么是最有利的判斷，并能夠進(jìn)行其成本和效益進(jìn)行加減計(jì)算，再最終取得最好的結(jié)果；在現(xiàn)有的法律和制度安排下，經(jīng)濟(jì)人在追求自我價(jià)值、自我利益的同時(shí)無(wú)意識(shí)地自動(dòng)增加社會(huì)公共利益。

法律權(quán)利義務(wù)的確定就是個(gè)人參與法律或決策的一種旨在尋求增進(jìn)相互利益時(shí)所進(jìn)行的正和博弈。制度和法律存在的必要性不用強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)有制度和法律視是影響個(gè)人選擇及其結(jié)果的一種外生變量，即“在制度約束下的選擇”，而不是“對(duì)制度的選擇”。法律中雙方的地位和權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)并不是自愿和平等的，并不能真正像經(jīng)濟(jì)中那樣，因此為了更好的激勵(lì)經(jīng)濟(jì)人，法律和決策中要增加并體現(xiàn)更多的帶有激勵(lì)因素的內(nèi)容，讓人看明白法律的目的是以推進(jìn)個(gè)人的價(jià)值為目標(biāo)。當(dāng)然，這些目標(biāo)中也是我們常說(shuō)的效率、公平、正義。

（二）煤炭法對(duì)方法論個(gè)體主義的的考量

??? 安全生產(chǎn)法的幾大安全控制體系的構(gòu)建模式被認(rèn)為是法律人和公共利益的理性選擇。若以方法論上的個(gè)體主義為研究前提，對(duì)煤炭法中的法律關(guān)系進(jìn)行梳理，包括規(guī)劃、建設(shè)、生產(chǎn)、安全、經(jīng)營(yíng)，這些均是指令性和規(guī)范性的內(nèi)容，包括安全生產(chǎn)的部分也是只有管理關(guān)系，沒(méi)有互動(dòng)。當(dāng)然，煤炭作為能源國(guó)家在規(guī)劃建設(shè)經(jīng)營(yíng)中的主導(dǎo)性必然性，但是生產(chǎn)、安全和經(jīng)營(yíng)方面完全應(yīng)可以體現(xiàn)出和相對(duì)人之間的互動(dòng)。尤其是煤炭作為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品，煤炭行業(yè)作業(yè)經(jīng)濟(jì)行業(yè)，怎么可能忽視每一個(gè)參與煤炭活動(dòng)的“經(jīng)濟(jì)個(gè)人”:在既定的法律和制度約束下的自利的、理性的和效用最大化的追逐者。這種經(jīng)濟(jì)既包括是對(duì)自身利益的關(guān)注和追求；也包括他們能根據(jù)有關(guān)環(huán)境、自身處境和利益需要作出什么最有利的判斷，并能夠?qū)ζ涑杀竞托б孢M(jìn)行加減計(jì)算，在最終取得最好的結(jié)果；在現(xiàn)有的法律和制度安排下，經(jīng)濟(jì)人在追求自我價(jià)值、自我利益的同時(shí)無(wú)意識(shí)地自動(dòng)增加社會(huì)公共利益。對(duì)被監(jiān)管的煤炭安全生產(chǎn)主體在參與安全生產(chǎn)過(guò)程中的行為和互動(dòng)過(guò)程完整地詮釋并規(guī)范，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，只有當(dāng)每一個(gè)參與煤炭安全生產(chǎn)的相對(duì)方（組織或個(gè)人）真正從心底判斷做出什么是“好的”，什么是“壞的”，現(xiàn)有的安全生產(chǎn)的監(jiān)管對(duì)象和服務(wù)主體成為法律的最終的決策者和最高的評(píng)判者，我們的煤炭法、安全生產(chǎn)的法律才具有最大的價(jià)值。因?yàn)椤罢睕](méi)有生命，政府自身絕不能思考、選擇和行動(dòng)。即便在這個(gè)過(guò)程中，政府、官員以及所謂的法律人形成的集體或機(jī)構(gòu)作出的決策也不能替代或者忽視任何獨(dú)立于個(gè)人的價(jià)值、目標(biāo)和行為。尤其是不能將公共利益和個(gè)人價(jià)值對(duì)立和分離。因?yàn)檫@種集合體所謂的選擇行為，僅僅是在公共利益和公共選擇下的的程序和機(jī)制。

現(xiàn)有的煤炭法中，“個(gè)體”并沒(méi)有多少位置，他們?cè)诜l中只是機(jī)械地表述為“煤礦企業(yè)”，而法條產(chǎn)生的法律效果只是服從甚至有可能只是敬畏和害怕處罰。在現(xiàn)有的法條中，最多的且顯得強(qiáng)大、更有“意義”的僅僅是禁止、規(guī)范、處罰。當(dāng)然，我們不能否定煤炭法律是“公意”和“公共利益”的體現(xiàn)，政府與法律的制定者的決策目標(biāo)是使所有個(gè)人或者至少是大多數(shù)個(gè)人的“社會(huì)效用”或“社會(huì)利益“最大化。但這些都不能讓人直接認(rèn)可他們制定的法律或決策是阻止人間的疾苦并伸出的仁慈之手。要拒絕一種法律導(dǎo)向即：政府、監(jiān)管部門就是公共利益的代表，公共秩序的維護(hù)者，他們?yōu)榱司S護(hù)煤炭生產(chǎn)的行政秩序成為了家長(zhǎng)，他們的監(jiān)管行為、許可行為、處罰行為、評(píng)估行為等一切行為都是“仁慈”地表現(xiàn)，并在此基礎(chǔ)上確定更加嚴(yán)格的防控安全體系，并通過(guò)努力構(gòu)建的各種管理法以尋求解決所有煤炭生產(chǎn)和煤炭安全生產(chǎn)問(wèn)題的辦法。

在談及這種煤炭法條體現(xiàn)出的行政理念和管理模式時(shí)，不得不考慮到是何種社會(huì)狀況和基礎(chǔ)和導(dǎo)致這一立法理論和實(shí)踐的產(chǎn)生。弗吉尼亞學(xué)派所代表了公共選擇理論讓我們意識(shí)到，煤炭的管理領(lǐng)域同國(guó)家的其他領(lǐng)域一樣，其中的利益集團(tuán)、尋租者、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)都有博弈，而政治市場(chǎng)和秩序很少處于良性運(yùn)作的狀態(tài)。國(guó)家會(huì)在這種秩序處于不平衡的狀態(tài)下，放任或促使政府和處于一段高速運(yùn)轉(zhuǎn)，一個(gè)在組織、預(yù)算和權(quán)力上日益膨脹時(shí)代。直到出現(xiàn)所謂的“政府失靈”的現(xiàn)象。

我們反思，應(yīng)當(dāng)如何改變現(xiàn)有煤炭行政管理秩序及其法律體系的單面性，我們的方法論的個(gè)人主義中的個(gè)人趨向的價(jià)值和真正的訴求是什么？為什么在管制立法中權(quán)利義務(wù)的分配規(guī)范問(wèn)題在煤炭法法條中沒(méi)有體現(xiàn)？這種只有規(guī)范、只有禁止和強(qiáng)制的法律是否能真的解決煤炭法律問(wèn)題并避免因權(quán)力集中和擴(kuò)大導(dǎo)致的權(quán)力尋租問(wèn)題？

在政府權(quán)力趨向讓位與市場(chǎng)，服務(wù)、管理并重的行政法理念下，在安全生產(chǎn)重構(gòu)的控制和合作、協(xié)同模式下，煤炭法必須摒棄原有的“公共利益——個(gè)人利益的”思路，在煤炭生產(chǎn)、煤炭經(jīng)營(yíng)、煤炭安全領(lǐng)域的法律邏輯和設(shè)計(jì)機(jī)制上看到“個(gè)人——契約——國(guó)家規(guī)范”結(jié)構(gòu)，以期同安全生產(chǎn)法的價(jià)值理念和研究方法相契合。

基于這種模式，我們將公共選擇中的“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”推廣到煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、安全領(lǐng)域?，F(xiàn)有的煤炭法中被管理的相對(duì)人作為經(jīng)濟(jì)人有其自身的價(jià)值追求：作為企業(yè)對(duì)利潤(rùn)和資源開發(fā)的追求；作為個(gè)體對(duì)自我生命的維持和保護(hù)的追求；對(duì)工作環(huán)境的選擇和對(duì)自己生命健康等利益的基本判斷，在生命、健康和最終損害之間有基本的取舍和判斷；在現(xiàn)有制度下，企業(yè)和個(gè)體既是被管理的相對(duì)人，也是煤炭領(lǐng)域中生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、安全秩序的實(shí)踐者，他們對(duì)生命珍惜，對(duì)環(huán)境保護(hù)，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)管理秩序的抵抗和妥協(xié)，最終達(dá)到維護(hù)和增進(jìn)煤炭秩序的最優(yōu)。事實(shí)上，對(duì)這種經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)是可以成立的，安全生產(chǎn)法、煤炭法中的行政相對(duì)人、相對(duì)方也應(yīng)當(dāng)是這樣的。最終，煤礦等生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)中的個(gè)人并不是因?yàn)楹ε轮贫鹊膽土P或者完全基于對(duì)政府權(quán)威的畏懼，而是出于對(duì)自己利益的的考慮。當(dāng)然，實(shí)踐中出現(xiàn)一些不利他，也未必利己的事情也不能完全避免。這也是政府和法律存在的必要性，但是并不能推論煤炭管理中的對(duì)方就是惡魔，這只是他們是在政治或經(jīng)濟(jì)中的博弈。

非常確定的是，每一個(gè)參與煤炭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體在進(jìn)入角色的目的并不是為了違反煤炭的管理秩序。他們希望的是生存，參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)只是生存的手段并以此獲得更多的保障。經(jīng)營(yíng)中、生產(chǎn)中的違規(guī)行為和每一起安全生產(chǎn)事故的產(chǎn)生也不是他們成為角色的初衷。煤炭企業(yè)創(chuàng)立的初衷并不是受到處罰。所以，在現(xiàn)有失衡的現(xiàn)實(shí)中，煤炭安全生產(chǎn)和煤炭秩序管理方應(yīng)重新審視對(duì)方的地位。在我們的煤炭法中的管理者的地位是明確的，作為相對(duì)人的權(quán)利是模糊的；職能是相對(duì)明確的，但是相對(duì)于相對(duì)人的責(zé)任是模糊的。若忽略了相對(duì)方經(jīng)濟(jì)人的本質(zhì)，會(huì)使這部法律的價(jià)值無(wú)法很好體現(xiàn)。因此，在這場(chǎng)以法律維護(hù)秩序的博弈中，我們必須對(duì)規(guī)則有所改進(jìn)。不能讓具體的法律規(guī)則表現(xiàn)為僅僅以促進(jìn)“公共利益”為己任的、道德上的優(yōu)越者。而是通過(guò)權(quán)利義務(wù)的確定，使雙方確立一種旨在獲得相互利益的合作方法。當(dāng)然，在暴利面前，經(jīng)濟(jì)人利益訴求是會(huì)膨脹并越界的，煤炭法和安全生產(chǎn)法中的權(quán)利義務(wù)主體雙方會(huì)有長(zhǎng)期利益博弈過(guò)程。、

總之，就是要建立一種以人及人的行為理論為中心的煤炭法，摒棄傳統(tǒng)行政法以“政府——公民”和“公共利益——個(gè)人利益”關(guān)系對(duì)立。放大相對(duì)方的訴求，放大相對(duì)方的權(quán)利，是煤炭法研究中需要做出的思路上的改變。在嚴(yán)峻的安全生產(chǎn)形勢(shì)和環(huán)境下，安全生產(chǎn)法的修訂所體現(xiàn)的亮點(diǎn)是不可忽視的，所表現(xiàn)的法律的價(jià)值也是值得肯定的。重典、重罰的安全生產(chǎn)法仍堅(jiān)持了以人為中心，以人為本的理念，煤炭法在此形勢(shì)下必須重新審視，積極應(yīng)對(duì)。

?