現(xiàn)代行政法的控權(quán)理念已在行政各領(lǐng)域反思。新安法中一改過去管理法常態(tài)，將行政機(jī)關(guān)的形式、職能、責(zé)任明確，使用確定的詞語和表述讓安全生產(chǎn)管理的相對方明確安全生產(chǎn)法的性質(zhì)及其價值取向。這種價值可以說是方法論的個體主義的充分展現(xiàn)。在一個新興的“重”法的面前，我們需要認(rèn)真對待每一條法律制度及它所表達(dá)的價值，新安法與煤炭法在安全生產(chǎn)秩序的目的上是一致的。新安法所展現(xiàn)的這種價值選擇，需要我們對煤炭法法條的價值和研究方法進(jìn)行推進(jìn)。

設(shè)想我們的社會由眾多地位和處境不同，但都是由本性相似的個人組成，一部分人為了滿足生活的某種需要組成并形成了煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營的圈子，這個圈子是政府監(jiān)管并授予一定規(guī)定權(quán)利。那么在這個生產(chǎn)經(jīng)營的范圍內(nèi)的煤炭生產(chǎn)和安全監(jiān)管權(quán)利，煤炭法應(yīng)當(dāng)采取何種形式——是強(qiáng)制規(guī)范或是規(guī)范加保障？權(quán)力應(yīng)該如何配置——是控權(quán)或是其他？現(xiàn)有的煤炭法在法條和解釋上都偏重于描述，并未體現(xiàn)其法律的價值。公共選擇理論下的方法論的個體主義也許能給煤炭法提供新的研究思路，并實現(xiàn)與新安法在價值上的銜接。

（一）公共選擇理論與方法論的個體主義

公共選擇理論形成于20世紀(jì)40年代末至60年代初。威克塞爾早在1896年的《公平賦稅的一個新原則》一文中就完整地提出了公共選擇的三個構(gòu)成要素:方法上的個人主義、經(jīng)濟(jì)人假設(shè)和作為交易的政治。[3]公共選擇中的主要目標(biāo)就是了解“真實世界”中的政府和國家“是”如何運行的，以及對政府決策和行動規(guī)則“應(yīng)當(dāng)”何為的規(guī)范性基礎(chǔ)進(jìn)行評價與重建。

方法論上的個體主義認(rèn)為，對一切社會現(xiàn)象和對這些社會現(xiàn)象的分析都應(yīng)當(dāng)建立在個體及個體行為的基礎(chǔ)上。[4]因為個人的存在及其行動的目的性是一切社會行為的前提和基礎(chǔ)。個人獨立的思考、決策和行動影響甚至是決定社會。與公共選擇對應(yīng)的個人主義正是涵蓋了這些內(nèi)容：“一切行為都是人的行為，在個體成員的行為被排除在外后，就不會有社會團(tuán)體的存在和現(xiàn)實性?！弊鳛榉治龇椒ǖ膫€人主義則意味著，所有的推理和分析，最終都以個人作為決策者時所面臨的為考慮，無論個人此時是處于統(tǒng)治者還是被統(tǒng)治者。當(dāng)然，方法論上的個人主義和自由主義與極權(quán)主義是有區(qū)別的。方法論上的個人主義是敦促政府和組織在決策時直接促進(jìn)公共利益并最終落腳于個人利益。那種將所有問題歸結(jié)為個人面臨各種選擇時作出的選擇的邏輯與公共選擇中的個人主義是不同的，甚至在價值選擇上是相悖的。

與方法上的個人主義同時并存的是“國家干預(yù)主義”，這也是我們行政法發(fā)展中并不陌生的一個詞。在國家干預(yù)主義之下，國家和政府以何種行為或以何種法律的模式來管理和規(guī)范行政秩序都是建立在脫離個人存在形態(tài)價值基礎(chǔ)上的。

公共選擇理論認(rèn)為，每一個參與社會活動的個體都是“經(jīng)濟(jì)人”:在既定的法律和制度約束下的自利的、理性的和效用最大化的追逐者。這種經(jīng)濟(jì)既包括是對自身利益的關(guān)注和追求，也包括他們能根據(jù)有關(guān)環(huán)境、自身處境和利益需要作出什么是最有利的判斷，并能夠進(jìn)行其成本和效益進(jìn)行加減計算，再最終取得最好的結(jié)果；在現(xiàn)有的法律和制度安排下，經(jīng)濟(jì)人在追求自我價值、自我利益的同時無意識地自動增加社會公共利益。

法律權(quán)利義務(wù)的確定就是個人參與法律或決策的一種旨在尋求增進(jìn)相互利益時所進(jìn)行的正和博弈。制度和法律存在的必要性不用強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)有制度和法律視是影響個人選擇及其結(jié)果的一種外生變量，即“在制度約束下的選擇”，而不是“對制度的選擇”。法律中雙方的地位和權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)并不是自愿和平等的，并不能真正像經(jīng)濟(jì)中那樣，因此為了更好的激勵經(jīng)濟(jì)人，法律和決策中要增加并體現(xiàn)更多的帶有激勵因素的內(nèi)容，讓人看明白法律的目的是以推進(jìn)個人的價值為目標(biāo)。當(dāng)然，這些目標(biāo)中也是我們常說的效率、公平、正義。

（二）煤炭法對方法論個體主義的的考量

??? 安全生產(chǎn)法的幾大安全控制體系的構(gòu)建模式被認(rèn)為是法律人和公共利益的理性選擇。若以方法論上的個體主義為研究前提，對煤炭法中的法律關(guān)系進(jìn)行梳理，包括規(guī)劃、建設(shè)、生產(chǎn)、安全、經(jīng)營，這些均是指令性和規(guī)范性的內(nèi)容，包括安全生產(chǎn)的部分也是只有管理關(guān)系，沒有互動。當(dāng)然，煤炭作為能源國家在規(guī)劃建設(shè)經(jīng)營中的主導(dǎo)性必然性，但是生產(chǎn)、安全和經(jīng)營方面完全應(yīng)可以體現(xiàn)出和相對人之間的互動。尤其是煤炭作為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品，煤炭行業(yè)作業(yè)經(jīng)濟(jì)行業(yè)，怎么可能忽視每一個參與煤炭活動的“經(jīng)濟(jì)個人”:在既定的法律和制度約束下的自利的、理性的和效用最大化的追逐者。這種經(jīng)濟(jì)既包括是對自身利益的關(guān)注和追求；也包括他們能根據(jù)有關(guān)環(huán)境、自身處境和利益需要作出什么最有利的判斷，并能夠?qū)ζ涑杀竞托б孢M(jìn)行加減計算，在最終取得最好的結(jié)果；在現(xiàn)有的法律和制度安排下，經(jīng)濟(jì)人在追求自我價值、自我利益的同時無意識地自動增加社會公共利益。對被監(jiān)管的煤炭安全生產(chǎn)主體在參與安全生產(chǎn)過程中的行為和互動過程完整地詮釋并規(guī)范，我們就會發(fā)現(xiàn)，只有當(dāng)每一個參與煤炭安全生產(chǎn)的相對方（組織或個人）真正從心底判斷做出什么是“好的”，什么是“壞的”，現(xiàn)有的安全生產(chǎn)的監(jiān)管對象和服務(wù)主體成為法律的最終的決策者和最高的評判者，我們的煤炭法、安全生產(chǎn)的法律才具有最大的價值。因為“政府”沒有生命，政府自身絕不能思考、選擇和行動。即便在這個過程中，政府、官員以及所謂的法律人形成的集體或機(jī)構(gòu)作出的決策也不能替代或者忽視任何獨立于個人的價值、目標(biāo)和行為。尤其是不能將公共利益和個人價值對立和分離。因為這種集合體所謂的選擇行為，僅僅是在公共利益和公共選擇下的的程序和機(jī)制。

現(xiàn)有的煤炭法中，“個體”并沒有多少位置，他們在法條中只是機(jī)械地表述為“煤礦企業(yè)”，而法條產(chǎn)生的法律效果只是服從甚至有可能只是敬畏和害怕處罰。在現(xiàn)有的法條中，最多的且顯得強(qiáng)大、更有“意義”的僅僅是禁止、規(guī)范、處罰。當(dāng)然，我們不能否定煤炭法律是“公意”和“公共利益”的體現(xiàn)，政府與法律的制定者的決策目標(biāo)是使所有個人或者至少是大多數(shù)個人的“社會效用”或“社會利益“最大化。但這些都不能讓人直接認(rèn)可他們制定的法律或決策是阻止人間的疾苦并伸出的仁慈之手。要拒絕一種法律導(dǎo)向即：政府、監(jiān)管部門就是公共利益的代表，公共秩序的維護(hù)者，他們?yōu)榱司S護(hù)煤炭生產(chǎn)的行政秩序成為了家長，他們的監(jiān)管行為、許可行為、處罰行為、評估行為等一切行為都是“仁慈”地表現(xiàn)，并在此基礎(chǔ)上確定更加嚴(yán)格的防控安全體系，并通過努力構(gòu)建的各種管理法以尋求解決所有煤炭生產(chǎn)和煤炭安全生產(chǎn)問題的辦法。

在談及這種煤炭法條體現(xiàn)出的行政理念和管理模式時，不得不考慮到是何種社會狀況和基礎(chǔ)和導(dǎo)致這一立法理論和實踐的產(chǎn)生。弗吉尼亞學(xué)派所代表了公共選擇理論讓我們意識到，煤炭的管理領(lǐng)域同國家的其他領(lǐng)域一樣，其中的利益集團(tuán)、尋租者、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)都有博弈，而政治市場和秩序很少處于良性運作的狀態(tài)。國家會在這種秩序處于不平衡的狀態(tài)下，放任或促使政府和處于一段高速運轉(zhuǎn)，一個在組織、預(yù)算和權(quán)力上日益膨脹時代。直到出現(xiàn)所謂的“政府失靈”的現(xiàn)象。

我們反思，應(yīng)當(dāng)如何改變現(xiàn)有煤炭行政管理秩序及其法律體系的單面性，我們的方法論的個人主義中的個人趨向的價值和真正的訴求是什么？為什么在管制立法中權(quán)利義務(wù)的分配規(guī)范問題在煤炭法法條中沒有體現(xiàn)？這種只有規(guī)范、只有禁止和強(qiáng)制的法律是否能真的解決煤炭法律問題并避免因權(quán)力集中和擴(kuò)大導(dǎo)致的權(quán)力尋租問題？

在政府權(quán)力趨向讓位與市場，服務(wù)、管理并重的行政法理念下，在安全生產(chǎn)重構(gòu)的控制和合作、協(xié)同模式下，煤炭法必須摒棄原有的“公共利益——個人利益的”思路，在煤炭生產(chǎn)、煤炭經(jīng)營、煤炭安全領(lǐng)域的法律邏輯和設(shè)計機(jī)制上看到“個人——契約——國家規(guī)范”結(jié)構(gòu)，以期同安全生產(chǎn)法的價值理念和研究方法相契合。

基于這種模式，我們將公共選擇中的“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”推廣到煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營、安全領(lǐng)域?，F(xiàn)有的煤炭法中被管理的相對人作為經(jīng)濟(jì)人有其自身的價值追求：作為企業(yè)對利潤和資源開發(fā)的追求；作為個體對自我生命的維持和保護(hù)的追求；對工作環(huán)境的選擇和對自己生命健康等利益的基本判斷，在生命、健康和最終損害之間有基本的取舍和判斷；在現(xiàn)有制度下，企業(yè)和個體既是被管理的相對人，也是煤炭領(lǐng)域中生產(chǎn)、經(jīng)營、安全秩序的實踐者，他們對生命珍惜，對環(huán)境保護(hù)，同時對現(xiàn)有產(chǎn)管理秩序的抵抗和妥協(xié)，最終達(dá)到維護(hù)和增進(jìn)煤炭秩序的最優(yōu)。事實上，對這種經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)是可以成立的，安全生產(chǎn)法、煤炭法中的行政相對人、相對方也應(yīng)當(dāng)是這樣的。最終，煤礦等生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)中的個人并不是因為害怕制度的懲罰或者完全基于對政府權(quán)威的畏懼，而是出于對自己利益的的考慮。當(dāng)然，實踐中出現(xiàn)一些不利他，也未必利己的事情也不能完全避免。這也是政府和法律存在的必要性，但是并不能推論煤炭管理中的對方就是惡魔，這只是他們是在政治或經(jīng)濟(jì)中的博弈。

非常確定的是，每一個參與煤炭生產(chǎn)經(jīng)營的主體在進(jìn)入角色的目的并不是為了違反煤炭的管理秩序。他們希望的是生存，參與生產(chǎn)經(jīng)營只是生存的手段并以此獲得更多的保障。經(jīng)營中、生產(chǎn)中的違規(guī)行為和每一起安全生產(chǎn)事故的產(chǎn)生也不是他們成為角色的初衷。煤炭企業(yè)創(chuàng)立的初衷并不是受到處罰。所以，在現(xiàn)有失衡的現(xiàn)實中，煤炭安全生產(chǎn)和煤炭秩序管理方應(yīng)重新審視對方的地位。在我們的煤炭法中的管理者的地位是明確的，作為相對人的權(quán)利是模糊的；職能是相對明確的，但是相對于相對人的責(zé)任是模糊的。若忽略了相對方經(jīng)濟(jì)人的本質(zhì)，會使這部法律的價值無法很好體現(xiàn)。因此，在這場以法律維護(hù)秩序的博弈中，我們必須對規(guī)則有所改進(jìn)。不能讓具體的法律規(guī)則表現(xiàn)為僅僅以促進(jìn)“公共利益”為己任的、道德上的優(yōu)越者。而是通過權(quán)利義務(wù)的確定，使雙方確立一種旨在獲得相互利益的合作方法。當(dāng)然，在暴利面前，經(jīng)濟(jì)人利益訴求是會膨脹并越界的，煤炭法和安全生產(chǎn)法中的權(quán)利義務(wù)主體雙方會有長期利益博弈過程。、

總之，就是要建立一種以人及人的行為理論為中心的煤炭法，摒棄傳統(tǒng)行政法以“政府——公民”和“公共利益——個人利益”關(guān)系對立。放大相對方的訴求，放大相對方的權(quán)利，是煤炭法研究中需要做出的思路上的改變。在嚴(yán)峻的安全生產(chǎn)形勢和環(huán)境下，安全生產(chǎn)法的修訂所體現(xiàn)的亮點是不可忽視的，所表現(xiàn)的法律的價值也是值得肯定的。重典、重罰的安全生產(chǎn)法仍堅持了以人為中心，以人為本的理念，煤炭法在此形勢下必須重新審視，積極應(yīng)對。

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