摘要：韓國的安全生產(chǎn)法是廣義的安全生產(chǎn)法，它不僅包括預防生產(chǎn)安全事故法，還包括勞動者的職業(yè)健康?！懂a(chǎn)業(yè)安全保健法》是韓國安全生產(chǎn)法的基本法，該法由韓國國會制定，其實施細則為以總統(tǒng)令的方式制定的《產(chǎn)業(yè)安全保健法施行令》，其部門規(guī)章為由勞動部制定的《產(chǎn)業(yè)安全保健法施行規(guī)則》和《關于產(chǎn)業(yè)安全保健基準的規(guī)則》。韓國在法治體系以及政府責任以及罰則等方面的規(guī)定對我國具有一定的啟示和借鑒意義。

關鍵詞：安全生產(chǎn)法、產(chǎn)業(yè)安全保健法、韓國法

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?? 一、韓國安全生產(chǎn)現(xiàn)狀及其法制概況

韓國安全生產(chǎn)政府主管機構(gòu)為雇傭勞動部（Ministry of Employment and Labor，簡稱“勞動部”），另外韓國通過立法，1987年12月專門設立了韓國產(chǎn)業(yè)安全保健工團（The Korea Occupational Safety and Health Agency，簡稱“安全工團”），該機構(gòu)是韓國政府為綜合系統(tǒng)地實施安全生產(chǎn)功能的事業(yè)性機構(gòu)。根據(jù)安全工團的統(tǒng)計，近年韓國安全生產(chǎn)事故的數(shù)據(jù)如下（韓國安全生產(chǎn)事故現(xiàn)狀表）：

相比主要發(fā)達國家10萬人就業(yè)人員事故死亡率（簡稱“10萬人事故死亡率”一般在38‰以內(nèi)（例如，2012年日本為2.0、德國為1.7；美國為3.5），韓國的生產(chǎn)安全現(xiàn)狀不容樂觀。因此，2015年3月6日安全工團發(fā)表了“2019年進入10萬人事故死亡率3‰時代”為目標的戰(zhàn)略藍圖并提出了12大戰(zhàn)略課題：（1）安全生產(chǎn)脆弱領域事故預防的體系化；（2）從業(yè)人員健康的保護與提高以及作業(yè)環(huán)境的改善；（3）事故預防系統(tǒng)的先進化；（4）自律安全保健管理能力的培養(yǎng)；（5）高危群作業(yè)場預防活動法律基礎的強化；（6）作業(yè)場安全設施改善支援的擴大；（7）全民安全文化的先進化；（8）優(yōu)質(zhì)安全保健教育的普及；（9）構(gòu)建安全保健合作體制的強化；（10）有效的政策支援及研究開發(fā)；（11）績效經(jīng)營體制的構(gòu)筑；（12）從業(yè)人員專業(yè)能力的強化以及組織文化的活性化。[1]

由于各國統(tǒng)計計算方式、產(chǎn)業(yè)分布、安全事故的認定范圍各異，所以簡單比較各國的10萬人事故死亡率并不科學嚴謹，但是大體上該指標能夠反映一國的安全生產(chǎn)水平，從這一點來看，韓國相比德國、日本等安全生進國家，其水平還有一定差距。而且據(jù)韓國勞動部預測，[2]由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及雇傭環(huán)境的變化等，隨著外國勞工、高齡、女性等生產(chǎn)事故脆弱階層從業(yè)人員的增加以及大企業(yè)對小規(guī)模工程的發(fā)包等誘發(fā)安全生產(chǎn)事故的原因仍然持續(xù)增加。但是，如下10萬人事故死亡率（年/%）的趨勢顯示：[3]

除2011年比上一年度小幅（1.3%）增加以外，10萬人事故死亡率在從2006年2014年持續(xù)下降，如果韓國安全工團發(fā)表的12大戰(zhàn)略課題切實得到實施，以及韓國勞動部采取對生產(chǎn)事故多發(fā)領域的有效預防措施、各預防機構(gòu)之間的合作治理、預防技術(shù)的進一步提高以及生產(chǎn)事故預防法制的完善，“2019年進入10萬人事故死亡率3‰時代”為目標的戰(zhàn)略藍圖并非不可能實現(xiàn)。

韓國的安全生產(chǎn)法是廣義的安全生產(chǎn)法，它不僅包括預防生產(chǎn)安全事故法，還包括勞動者的職業(yè)健康。《產(chǎn)業(yè)安全保健法》（1981年12月31日制定，1982年7月1日實施,2013年6月12日最新部分修訂[4]）是韓國安全生產(chǎn)法的基本法，該法由韓國國會制定，其實施細則為以總統(tǒng)令的方式制定的《產(chǎn)業(yè)安全保健法施行令》，其部門規(guī)章為由勞動部制定的《產(chǎn)業(yè)安全保健法施行規(guī)則》和《關于產(chǎn)業(yè)安全保健基準的規(guī)則》。關于保護從業(yè)人員的職業(yè)健康方面，韓國還單獨制定了粉塵作業(yè)有關的特定的職業(yè)病防治法，即《關于預防塵肺與保護塵肺從業(yè)人員等的法律》及其施行令、施行規(guī)則。另外，與我國不同，韓國設立新的機構(gòu)，須立法規(guī)定其“三定方案”（職責、內(nèi)設機構(gòu)、人員編制），所以前面提到的韓國產(chǎn)業(yè)安全公團有關的法規(guī)有《韓國產(chǎn)業(yè)安全保健公團法》及其《韓國產(chǎn)安全保健公團法施行令》。

二、法制體系及其借鑒意義

《產(chǎn)業(yè)安全保健法》作為保障安全生產(chǎn)與職業(yè)健康的基本法律，該法包括第1章總則、第2章安全保健管理體系、第3章安全保健管理規(guī)定、第4章有害危險預防措施、第5章從業(yè)人員的保健管理、第6章監(jiān)督與命令、第7章安全生產(chǎn)指導師及職業(yè)健康指導師、第8章補則（安全生產(chǎn)事故預防設施、安全生產(chǎn)名譽監(jiān)督官、預防事故的資金保障、安全事故預防活動的促進、保密條款、聽證會及處理基準、備案、權(quán)限等的授權(quán)與委托、收費條款）、第9章罰則共72個條文以及附則（施行日、部分條款的適用時間及過渡措施等）條款。由于《產(chǎn)業(yè)安全保健法》是保障安全生產(chǎn)與職業(yè)健康的基本法，因此具體事項無法在一部法律事無巨細地規(guī)定。據(jù)筆者統(tǒng)計，該法共75處提及有些具體事項由總統(tǒng)令（即施行令）具體規(guī)定，145處提及有些具體事項由勞動部令（即施行規(guī)則）具體規(guī)定。韓國國會制定《產(chǎn)業(yè)安全保健法》之后，具體內(nèi)容授權(quán)總統(tǒng)制定施行令來規(guī)定，而操作規(guī)程則授權(quán)勞動部制定施行規(guī)則來規(guī)定。這樣，通過“法律-施行令-施行規(guī)則”的一體化立法體系，“一對一、層層授權(quán)、層層細化”。無論是安全生產(chǎn)責任主體還是主管部門易于掌握法規(guī)內(nèi)容，易于實現(xiàn)立法宗旨。而且由于下位法的規(guī)定內(nèi)容是由上位法明確限定其范圍，所以下位法歷經(jīng)數(shù)次修改，也很難超越上位法的立法宗旨。

反觀我國，關于安全生產(chǎn)的部門規(guī)章，國家安全監(jiān)管總局令已有70 多部，[6]盡管針對一部人大法律或（和）國務院行政法規(guī)，應對的實施規(guī)章多部是我國中央各部委的普遍現(xiàn)象。但是，這種做法容易誘發(fā)一些問題，例如部門規(guī)章的規(guī)定超越其依據(jù)的法律的立法目的或授權(quán)、部門規(guī)章之間重復規(guī)定或交叉條款相互沖突、部令眾多使企業(yè)無所適從等問題。另外，人大常委制定的法律與國務院制定的實施條例也存在上述問題，比如，國務院起草的《安全生產(chǎn)法實施條例》（2015年5月15日討論稿）的第1條立法目的就增加了“保障人民群眾的...健康權(quán)益”，而《安全生產(chǎn)法》立法目的未提及“健康權(quán)益”。《安全生產(chǎn)法》第一條第二句、第三句“防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全”沿用了原先的規(guī)定。就保護法益而言，未能將預防和控制職業(yè)危害，保護勞動者職業(yè)健康納入立法目的，致使勞動者職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)繼續(xù)處于殘缺的狀態(tài)。[7]在《安全生產(chǎn)法》為修改立法目的的前提之下，其實施條列任意擴大立法目的外延不符合我國的憲法規(guī)定和《立法法》，而且，“健康權(quán)益”的權(quán)利主體為“人民群眾”，而該主體是否包括勞動者也值得進一步探討。既然此次新法“修改”的原則是保持現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》的框架不變，在內(nèi)容上進行補充、完善，部分條款保持適度超前，能滿足今后十年左右安全生產(chǎn)工作的需要。[8]那么，當今勞動者的健康權(quán)益仍然應當由勞動主管部門負責。還有，實施條例討論稿第“第二章生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障”第十四條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位應當具備安全生產(chǎn)法及有關法律、行政法規(guī)和國家標準或者行業(yè)標準規(guī)定的安全生產(chǎn)條件；不具備安全生產(chǎn)條件的，不得從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。”這幾乎照抄了《安全生產(chǎn)法》第十七條的規(guī)定，這種重復規(guī)定完全沒有必要。