在我國當(dāng)前新的歷史階段，新《安全生產(chǎn)法》實施之際，面對安全生產(chǎn)的新情況、新特點和新問題，我們有必要認(rèn)清形勢，正視問題，堅持正確導(dǎo)向，采取有力措施，努力破除影響安全發(fā)展的體制性、根本性和突出性問題，不斷增強(qiáng)安全工作的針對性和實效性，不斷在改革中開創(chuàng)安全生產(chǎn)工作新局面。筆者就新形勢下加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作，談點個人思考和從源頭上預(yù)防的措施。
    認(rèn)清形勢，直面安全監(jiān)管面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)
    思考之一：面臨的機(jī)遇是什么？
    黨的十八大報告提出：“強(qiáng)化公共安全體系和企業(yè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)建設(shè)，遏制重特大安全事故。”黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“深化安全生產(chǎn)管理體制改革，建立隱患排查治理體系和安全預(yù)防控制體系”和“加強(qiáng)安全生產(chǎn)基層執(zhí)法力量”等，明確了對安全監(jiān)管工作的根本要求，也為安全監(jiān)管工作指明了方向。目標(biāo)明確，任務(wù)清楚，給安全生產(chǎn)監(jiān)管提供了發(fā)展的機(jī)遇。
    思考之二：存在的困惑是什么？
當(dāng)前，在安全生產(chǎn)監(jiān)管上存在的困惑大致可歸納為三點：
    首先是安全生產(chǎn)控制指標(biāo)和降幅問題。多年來，安全生產(chǎn)控制指標(biāo)體系已成為各級政府做好安全生產(chǎn)工作的重要抓手和對干部考核的重要依據(jù)，對促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)起到了極其重要的促進(jìn)作用。但是，目前各級政府層層下達(dá)控制指標(biāo)，是以死亡人數(shù)絕對數(shù)的“零增長”或 “負(fù)增長”作為目標(biāo)值，導(dǎo)致越到基層越無法分解?？紤]到我國正處在工業(yè)化發(fā)展期，影響安全生產(chǎn)的深層次矛盾還沒有根本解決，因此，在指標(biāo)設(shè)置上，以控制較大以上事故起數(shù)及死亡人數(shù)為重點，還是以死亡人數(shù)絕對數(shù)考核，要以發(fā)展的眼光和實事求是的精神，研究建立更加科學(xué)合理的控制指標(biāo)體系。
    其次是安全監(jiān)管隊伍建設(shè)和責(zé)任問題。企業(yè)一旦發(fā)生較大及以上的事故，相關(guān)安全監(jiān)管人員將面臨黨紀(jì)、政紀(jì)的責(zé)任追究，甚至刑事責(zé)任。在實際監(jiān)管中，地方政府和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）雖然都設(shè)立了安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但是面對當(dāng)前我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的特殊發(fā)展階段，一些地方政府偏重追求GDP，大量中小企業(yè)安全基礎(chǔ)薄弱，發(fā)生事故的概率很大，然而安監(jiān)部門普遍存在著人員不穩(wěn)、力量薄弱、能力不強(qiáng)、經(jīng)費不足、職責(zé)不清等問題，如果把安全生產(chǎn)的重任都壓在基層安監(jiān)人員肩上，既不公平也不利于推進(jìn)安全生產(chǎn)。
    再次是安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建和誠信機(jī)制問題。當(dāng)前，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建是“政府熱，企業(yè)冷”。政府方面，各級各部門以考核為抓手，層層下達(dá)指標(biāo)；企業(yè)方面，一些企業(yè)因種種原因不愿創(chuàng)建或被動創(chuàng)建，即使創(chuàng)建了，運行效果甚差。在安全生產(chǎn)誠信機(jī)制建設(shè)上，高層建設(shè)滯后，影響發(fā)揮對安全生產(chǎn)工作應(yīng)有作用。
    思考之三：安全管理的瓶頸是什么？
    安全監(jiān)管體制不順暢。由于安全生產(chǎn)立法沒有統(tǒng)一的頂層設(shè)計和規(guī)劃，沒有確立《安全生產(chǎn)法》在安全生產(chǎn)中的“憲法”地位。如《安全生產(chǎn)法》、《消防法》和《特種設(shè)備安全法》都是全國人大常委會制訂的具有同等法律效力；同一制訂層次的《消防法》、《特種設(shè)備安全法》等的制訂不以《安全生產(chǎn)法》為依據(jù)，導(dǎo)致法律、法規(guī)之間存在沖突。比如《生產(chǎn)安全事故報告調(diào)查處理條例》與《特種設(shè)備安全法》，對生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理的權(quán)限、層級、牽頭部門完全不一致。法律上的沖突與矛盾，造成了目前安全監(jiān)管體制不順。
    企業(yè)主體責(zé)任落實不到位。特別是中小企業(yè)在追求效益最大化中，安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實得不夠，企業(yè)安全保障條件欠缺、安全基礎(chǔ)工作不扎實、管理不到位。
政府安全生產(chǎn)監(jiān)管能力不強(qiáng)。 現(xiàn)行安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，是綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合、國家監(jiān)察與地方監(jiān)管相結(jié)合、政府監(jiān)督與其他監(jiān)督相結(jié)合的格局。這種體制，看似縱向到底，橫向到邊，沒有盲點、沒有漏洞，但由于沒有界定各方具體監(jiān)管范圍和制定聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，在實際操作中，往往認(rèn)為對方在管，事實誰也沒管，而造成漏管、失管。如多年來對油氣管道的監(jiān)管，就存在漏管、失管。另外，政府對體制機(jī)制創(chuàng)新滯后。
    依法治安，注重源頭推進(jìn)規(guī)范安全生產(chǎn)秩序
    面對機(jī)遇和挑戰(zhàn)，筆者認(rèn)為，必須圍繞十八屆三中全會《決定》確立的目標(biāo)要求和部署，趁勢而上，在修法、建制、明責(zé)等方面，切實從“第一”位著手，不斷改革和創(chuàng)新安全監(jiān)管體制機(jī)制，用法制思維規(guī)范安全生產(chǎn)秩序，常態(tài)治安，從源頭上預(yù)防和解決安全生產(chǎn)問題。
把貫徹落實《安全生產(chǎn)法》作為“第一要務(wù)”。
    要樹立起《安全生產(chǎn)法》是安全生產(chǎn)領(lǐng)域根本大法的法制原則，要科學(xué)立法，從根本上落實新安法為主線的安全生產(chǎn)法治，健全完善安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系，加快制定修訂與《安全生產(chǎn)法》配套的法律、法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，確保以法律法規(guī)來規(guī)范政府、企業(yè)和從業(yè)人員的安全生產(chǎn)行為，按職責(zé)、按程序辦事。
把建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任體系作為“第一保障”。
    要強(qiáng)化“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”的責(zé)任體系，按《安全生產(chǎn)法》要求，依法分解落實各級政府部門的監(jiān)管責(zé)任，明確各級政府部門安全生產(chǎn)職責(zé)，編織、完善政府安全生產(chǎn)“監(jiān)管網(wǎng)”，嚴(yán)格按照法律法規(guī)賦予的職責(zé)開展工作，各負(fù)其責(zé)，有效推進(jìn)綜合監(jiān)管，形成合力，逐步形成安全生產(chǎn)長效機(jī)制。
把落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任作為“第一標(biāo)準(zhǔn)”。
    要把落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任作為當(dāng)前安全生產(chǎn)工作的核心任務(wù)和重點工作。嚴(yán)格按照新安法對企業(yè)安全生產(chǎn)基本要求，力促企業(yè)主要負(fù)責(zé)人履職、安全投入、教育培訓(xùn)、基礎(chǔ)管理、應(yīng)急救援“五個到位”，確保企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實到位。盡快建立全國安全生產(chǎn)誠信機(jī)制，接受社會監(jiān)督，推進(jìn)企業(yè)自覺落實主體責(zé)任。
把建立完善安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化與誠信機(jī)制作為“第一載體”。
    建立以企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化為核心的安全生產(chǎn)誠信機(jī)制，要防止和扭轉(zhuǎn)目前在安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)行中重創(chuàng)建，輕運行的打折扣現(xiàn)象，通過企業(yè)自評、專家評審、社會監(jiān)督、表彰獎勵等一系列監(jiān)督制約措施，鞏固企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的創(chuàng)建，建立全國的企業(yè)誠信數(shù)據(jù)庫和落實誠信企業(yè)優(yōu)惠 政策，使企業(yè)把堅守誠信作為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和發(fā)展的必需要件。
把嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法作為“第一行動”。
    法律如果不遵守、不執(zhí)行，有如一張“廢紙”，等于沒有法律。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門嚴(yán)格執(zhí)法是落實《安全生產(chǎn)法》有效的手段之一。準(zhǔn)確把握《安全生產(chǎn)法》的生命至上，規(guī)范嚴(yán)格管理的立法精神，對各類安全生產(chǎn)違法行為“零容忍”，依法加大對生產(chǎn)安全事故的查處追責(zé)力度，從嚴(yán)責(zé)任追究。通過嚴(yán)格執(zhí)法，樹立安全生產(chǎn)法律的權(quán)威。
把加強(qiáng)隊伍建設(shè)作為提高監(jiān)管能力的“第一使命”。
    各級組織要關(guān)心安監(jiān)干部成長，要以國家或省級層面建立和落實基層安監(jiān)干部津貼制度，激勵長期工作在一線的基層安監(jiān)干部的工作積極性，穩(wěn)定基層安監(jiān)隊伍，并有意識、有傾向地培養(yǎng)和提拔優(yōu)秀的基層安監(jiān)干部。同時，在事故查處和責(zé)任追究過程中，對安監(jiān)干部責(zé)任追究要實事求是。
要建立工作規(guī)范制度作為衡量成績“第一尺度”。
    各地的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不平衡，安全生產(chǎn)的實際現(xiàn)狀差別很大，要打破以事故指標(biāo)作為工作評價的首要標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)的安全生產(chǎn)工作考核制度。國家或省級層面應(yīng)盡快明確基層安監(jiān)機(jī)構(gòu)基本工作規(guī)范，地方應(yīng)制訂具體的基層安監(jiān)工作標(biāo)準(zhǔn)，切實規(guī)范基層安監(jiān)工作。
    總之，要使安全生產(chǎn)工作在改革中開創(chuàng)新局面，必須全面、系統(tǒng)、綜合的尋求安全發(fā)展之道，以預(yù)防治本為目的，以依法治安為根本，以體制機(jī)制為保障，以從嚴(yán)執(zhí)法為原則，以改革創(chuàng)新為前提，以提升素質(zhì)能力為支撐等多措并舉，才能使安全生產(chǎn)監(jiān)管工作步入安全發(fā)展的新常態(tài)。
    （作者系杭州市富陽區(qū)安監(jiān)局副局長）

2015-08-28

2015-08-29