? 食品安全是一個重要的公共衛(wèi)生問題。2000年第53屆世界衛(wèi)生組織大會將食品安全確定為全球公共衛(wèi)生優(yōu)先領(lǐng)域。
????????? 進(jìn)入21世紀(jì)后，許多國家在建立健全本國食品安全體系方面做了大量工作,發(fā)達(dá)國家更是一馬當(dāng)先，走在前面。
????????? 2004年，我國對食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行重大改革，對從農(nóng)田到餐桌的食品安全實(shí)行“分段監(jiān)管”,建立起多部門監(jiān)管的體制
????????? 然而，2007年，我國食品安全管理遇到重大挑戰(zhàn)，中美食品安全問題、中歐食品安全問題、中國與周邊國家食品安全問題頻頻出現(xiàn)，引起了國際社會的廣泛關(guān)注。
????????? 這些問題的出現(xiàn)，其成因很多，但與各國食品安全監(jiān)管體制不無關(guān)系。為了探索這個問題，筆者收集了國內(nèi)外食品安全監(jiān)管體制的文獻(xiàn)資料，進(jìn)行了認(rèn)真分析。
??????? 一、國外食品安全監(jiān)管體制的狀況
??????? （一）加拿大食品安全監(jiān)管體制
??????? 為了提高效率，減少部門職能重疊，降低聯(lián)邦開支，加拿大于1996年進(jìn)行了食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重組，將加拿大衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和海洋部門的食品安全監(jiān)管職能合并，成立加拿大食品監(jiān)督署，于1997年4月開始工作。
??????? 加拿大食品監(jiān)督署的職責(zé)有：進(jìn)/出口食品的監(jiān)督，實(shí)驗(yàn)室和診斷支撐，危機(jī)管理和產(chǎn)品召回，以及出口認(rèn)證。CFIA直接向加拿大農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品部部長報告工作。
??????? 加拿大食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)重組后，取得了3個方面的成效：
??????? ①節(jié)省財(cái)政預(yù)算支出，1997~1998年財(cái)政年度的支出減少了10%；
??????? ②減少機(jī)構(gòu)監(jiān)管的重疊，避免了不同部門開展同樣監(jiān)督檢查的現(xiàn)象；
??????? ③明確職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)作，減少監(jiān)管的“盲區(qū)”。
??????? 加拿大衛(wèi)生部負(fù)責(zé)公共政策和標(biāo)準(zhǔn)的制定，包括研究、風(fēng)險評估，以及制定食品中允許物質(zhì)的限量標(biāo)準(zhǔn)。
??????? （二）美國食品安全監(jiān)管體制
??????? 美國的食品安全監(jiān)管體制由聯(lián)邦政府、州和地方政府部門組成。在聯(lián)邦政府層面上，有12個部門涉及食品安全監(jiān)管，即：美國農(nóng)業(yè)部食品安全監(jiān)督局；美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)市場局；美國農(nóng)業(yè)部動植物監(jiān)督局；美國農(nóng)業(yè)部糧食、包裝、儲存管理局；美國人類衛(wèi)生服務(wù)部食品藥品管理局（FDA）；美國人類衛(wèi)生服務(wù)部疾病預(yù)防控制中心；美國國家海洋漁業(yè)商貿(mào)局；美國財(cái)政關(guān)稅局；美國財(cái)政部煙、酒、火炮局；美國環(huán)保署；美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會；美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)研究所。然而，美國聯(lián)邦政府主要的食品安全監(jiān)管部門是美國農(nóng)業(yè)部的FSIS和美國人類衛(wèi)生服務(wù)部的FDA。
??????? 美國農(nóng)業(yè)部的FSIS負(fù)責(zé)肉、禽及蛋制品的食品安全監(jiān)管，美國人類衛(wèi)生服務(wù)部的FDA負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)部監(jiān)管之外的食品的安全監(jiān)管。據(jù)此，F(xiàn)SIS和FDA被稱作美國的兩大食品安全系統(tǒng)。由此可見，美國實(shí)行的是多個部門參與的食品安全監(jiān)管體制，這種體制在職責(zé)和工作范圍上似乎界定得很清楚，但實(shí)際上仍存在缺陷：
??????? ①食品安全監(jiān)管職能重疊。例如，在蛋產(chǎn)品的管理上，F(xiàn)SIS負(fù)責(zé)蛋制品加工的監(jiān)管，F(xiàn)DA負(fù)責(zé)對蛋產(chǎn)品運(yùn)輸、零售以及餐飲服務(wù)的監(jiān)管。同時，F(xiàn)SIS和FDA還共同監(jiān)管殼蛋的加工、殼蛋運(yùn)輸、蛋的批發(fā)。
??????? ②重復(fù)監(jiān)督檢查。例如，對同一個生產(chǎn)三明治的企業(yè)，對暴露肉餡的監(jiān)督檢查由FSIS實(shí)施，而對非暴露肉餡三明治的監(jiān)督檢查則由FDA實(shí)施。又例如，美國國家海洋氣候管理局每年要對2500個國內(nèi)外的海產(chǎn)品公司進(jìn)行檢查，又與FDA實(shí)行的監(jiān)督檢查重復(fù)。
??????? ③食品監(jiān)管的權(quán)限不一致。例如，F(xiàn)SIS對企業(yè)未實(shí)施召回的食品可采取措施臨時扣留該產(chǎn)品20天，而FDA則沒有此項(xiàng)權(quán)力，只能申請法院批準(zhǔn)。
??????? 鑒于上述問題，美國從20世紀(jì)90年代后期就開始關(guān)注歐盟和加拿大食品安全監(jiān)管體制，并著手美國食品安全體制改革的研究。美國政府責(zé)任辦公室于2004年建議國會考慮：
??????? ①制定綜合性的、統(tǒng)一的、以風(fēng)險分析為基礎(chǔ)的食品安全法律;
??????? ②建立單一的、獨(dú)立的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
??????? （三）英國食品安全監(jiān)管體制
??????? 1999年，經(jīng)議會通過，英國女王頒布法律，成立獨(dú)立的食品標(biāo)準(zhǔn)局，成立食品安全局的法律于2000年4月1日正式生效。
??????? 在食品安全體系改革之前，英國的食品安全職能由幾個中央政府部門分擔(dān)，如農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、食品部，衛(wèi)生部，以及地方政府。1999年，為解決公眾關(guān)注的食品安全問題（如瘋牛病等），議會通過了《食品標(biāo)準(zhǔn)法》，建立獨(dú)立的食品標(biāo)準(zhǔn)局，作為國家食品安全的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。FSA負(fù)有食品安全監(jiān)管的職責(zé)，但沒有促進(jìn)農(nóng)業(yè)或食品發(fā)展的責(zé)任。
??????? 獨(dú)立委員會由主席、副主席和12名成員組成，代表公眾利益對食品標(biāo)準(zhǔn)局進(jìn)行管理。委員會主席決定食品政策，公開召集政策問題的討論。
??????? （四）德國食品安全監(jiān)管體制
??????? 2002年，德國議會批準(zhǔn)建立聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)和食品安全辦公室與聯(lián)邦危險性評估研究所。這兩個新機(jī)構(gòu)都隸屬于消費(fèi)者保護(hù)、食品及農(nóng)業(yè)部。
??????? 聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)和食品安全辦公室，是一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)食品安全危險性管理，并承擔(dān)德國與歐盟委員會的聯(lián)系點(diǎn)的工作，包括：
??????? ①作為一個協(xié)調(diào)者，督促食品和獸醫(yī)辦公室執(zhí)行歐盟食品安全法律；
??????? ②在德國履行消費(fèi)者健康保護(hù)和食品安全的歐洲快速預(yù)警系統(tǒng)的職責(zé)。此外，這個機(jī)構(gòu)的職責(zé)還包括在聯(lián)邦層面協(xié)調(diào)食品安全監(jiān)督和制定一般管理規(guī)定，指導(dǎo)聯(lián)邦州一級實(shí)施國家食品安全法律。聯(lián)邦州政府繼續(xù)承擔(dān)履行執(zhí)行食品安全法律和對地方政府開展的食品檢查進(jìn)行監(jiān)督的職能。聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)和食品安全辦公室約有350名職員。
??????? 聯(lián)邦危險性評估研究所，其職能包括，在所有涉及消費(fèi)者健康保護(hù)和食品安全方面（除動物疾病外），為聯(lián)邦政府制定法律和政策提供公正的、科學(xué)的意見和支持。聯(lián)邦危險性評估研究所進(jìn)行危險性評估，并將評估結(jié)果告知公眾。聯(lián)邦危險性評估研究所僅開展危險性評估，不參與政策制定，使危險性評估遠(yuǎn)離可能的政治干涉，以增強(qiáng)公眾對危險性評估的信心。聯(lián)邦危險性評估研究所約有540名職員。
??????? 在食品安全體系改革之前，德國食品安全的研究、危險性評估和信息交流的職能由聯(lián)邦衛(wèi)生部，聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部承擔(dān)；執(zhí)行聯(lián)邦法律和對地方食品檢查的監(jiān)督職能由16個聯(lián)邦州政府履行；市政當(dāng)局和其他地方政府履行食品監(jiān)督檢查職能。
??????? （五）丹麥?zhǔn)称钒踩O(jiān)管體制
??????? 在食品安全體系建立之前，丹麥?zhǔn)称钒踩w系由農(nóng)業(yè)部、漁業(yè)部，以及許多市的多個部門多層次的機(jī)構(gòu)組成，負(fù)責(zé)食品安全的監(jiān)督檢查。衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部和漁業(yè)部負(fù)責(zé)食品標(biāo)準(zhǔn)的制定。為了在多個方面提高食品安全執(zhí)法的效力，把執(zhí)法資源放在高危險的食品安全問題，減少食品安全執(zhí)法職能重疊或重復(fù)的問題，1997年丹麥政府對多部門的食品監(jiān)管活動進(jìn)行整合，統(tǒng)一歸口丹麥獸醫(yī)和食品管理局(DVFA)，隸屬于食品、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)局，約2000個雇員，其中1820名相當(dāng)于全職。DVFA負(fù)責(zé)對“從農(nóng)場到餐桌”的所有食品安全進(jìn)行監(jiān)管。2004年8月，作為政府機(jī)構(gòu)改革的一部分，丹麥獸醫(yī)和食品管理局又被調(diào)整到新成立的家庭和消費(fèi)者事務(wù)部。
??????? （六）愛爾蘭食品安全監(jiān)管體制
??????? 1998年，愛爾蘭政府制定了法律，建立了愛爾蘭食品安全局。1999年7月食品安全局擔(dān)負(fù)起所有食品安全監(jiān)管的職責(zé)。
??????? 在食品安全體系改革前，愛爾蘭食品安全監(jiān)管有近50個政府機(jī)構(gòu)參與，包括6個政府部門、33個地方機(jī)構(gòu)和8個地區(qū)健康委員會，但沒有一個中央政府機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)這些機(jī)構(gòu)或組織的活動。農(nóng)業(yè)和食品部，一方面檢查農(nóng)場、屠宰場和肉類加工廠執(zhí)行食品安全法規(guī)的情況，另一方面負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。地方政府和地區(qū)機(jī)構(gòu)（如健康委員會）有其他方面的食品安全職責(zé)，諸如在超市中檢查肉類產(chǎn)品、非動物源性食品的加工和生產(chǎn)，以及零售和餐飲業(yè)。另外，多重機(jī)構(gòu)承擔(dān)執(zhí)行食品安全法律的任務(wù)，在整條食物供應(yīng)鏈中，卻沒有一個中心責(zé)任體系（Central Accountability System）去保證食品安全法律正確實(shí)施、協(xié)調(diào)食品安全職能和活動。在20世紀(jì)90年代一些食品恐慌事件發(fā)生后，1996年愛爾蘭政府為了保證食品產(chǎn)品的安全和質(zhì)量，對本國的食品安全體系進(jìn)行了評估，并成立了一個各部門間的委員會，向愛爾蘭議會建議如何使多個食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。1997年初，這個委員會建議成立愛爾蘭食品安全局。根據(jù)這個建議，執(zhí)行食品安全法律的職責(zé)仍保留在現(xiàn)有的部門，食品安全局將對這些部門進(jìn)行檢查，對制定和保留標(biāo)準(zhǔn)發(fā)表意見以及推行良好的工作規(guī)范。在1997年中期選舉后，新政府認(rèn)為食品安全局應(yīng)直接承擔(dān)所有的食品安全職能，包括執(zhí)行食品安全法律。于是，1998年愛爾蘭食品安全局依據(jù)《愛爾蘭食品安全局法》正式成立，1999年1月開始運(yùn)行。愛爾蘭食品安全局是一個獨(dú)立的、以科學(xué)性為基礎(chǔ)的機(jī)構(gòu)，它負(fù)責(zé)向衛(wèi)生和兒童部報告。政府之所以將愛爾蘭食品安全局置于衛(wèi)生和兒童部之下，而不是農(nóng)業(yè)和食品部，這是因?yàn)樾l(wèi)生和兒童部的工作重點(diǎn)是保護(hù)消費(fèi)者的健康，而農(nóng)業(yè)和食品部的工作重點(diǎn)是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易的發(fā)展和提高。
??????? 衛(wèi)生和兒童部任命10人委員會管理愛爾蘭食品安全局，由一名首席執(zhí)行官負(fù)責(zé)日常事務(wù)。此外，該機(jī)構(gòu)還有一個15人的科學(xué)委員會，為幫助和咨詢委員會。
??????? 愛爾蘭食品安全局有危險性評估、危險性管理和危險性信息交流的職責(zé)，包括根據(jù)科學(xué)建議制定標(biāo)準(zhǔn)，與負(fù)有食品安全檢查和執(zhí)行職責(zé)的機(jī)構(gòu)協(xié)商危險性管理的決策，與公眾、食品企業(yè)和公共衛(wèi)生專家進(jìn)行危險性信息交流。愛爾蘭食品安全局是歐盟食品安全快速預(yù)警系統(tǒng)的國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)。
??????? （七）荷蘭食品安全監(jiān)管體制
??????? 為減少多個食品安全機(jī)構(gòu)的重復(fù)、搞好協(xié)調(diào),以及公眾對動物飼料中二噁英、瘋牛病和其他動物疾病引起的食品安全問題的關(guān)注，荷蘭政府于2002年決定重組其食品安全體系，將衛(wèi)生部的一個食品安全監(jiān)督辦公室和農(nóng)業(yè)部的一個食品安全監(jiān)督辦公室合并到一起，成立食品和消費(fèi)產(chǎn)品安全局。食品和消費(fèi)產(chǎn)品安全局的核心職責(zé)包括三個方面:
??????? ①危險性評估和研究，即鑒別和分析食品和消費(fèi)產(chǎn)品安全的潛在威脅；
??????? ②執(zhí)法，即保證肉類、食品和消費(fèi)產(chǎn)品（可能包括非食物成分）符合法律的規(guī)定；③危險性信息交流，即根據(jù)準(zhǔn)確的、可信的數(shù)據(jù)，提供關(guān)于危險和降低危險的信息。該局執(zhí)法的職責(zé)包括食品、動物健康和動物福利的檢查。
??????? 在食品安全體系改革之前,荷蘭有兩個食品安全檢查辦公室，即健康保護(hù)和獸醫(yī)公共衛(wèi)生的監(jiān)督辦公室和家畜、肉類的國家監(jiān)督辦公室，分別設(shè)在公共衛(wèi)生、福利和體育部與農(nóng)業(yè)、環(huán)境和食品質(zhì)量部。由于食品安全職責(zé)分設(shè)在兩個不同的部，導(dǎo)致了荷蘭的食品安全體系的重疊。例如，兩個部都負(fù)責(zé)對屠宰場進(jìn)行檢查。2001年，荷蘭嘗試通過建立荷蘭食品局，即一個科學(xué)家組成的機(jī)構(gòu)，監(jiān)控兩個檢查辦公室的工作。然而，到2002年荷蘭議會和消費(fèi)者組織希望得到更多的食品安全監(jiān)督的保證，而不是食品局提供的協(xié)調(diào)服務(wù)。因而，2002年7月，荷蘭改變了決定，將荷蘭食品局改為食品和消費(fèi)產(chǎn)品安全局，并將兩個食品安全檢查辦公室設(shè)置在該局內(nèi)。最初，食品和消費(fèi)產(chǎn)品安全局是隸屬于公共衛(wèi)生、福利和體育部，但是，2003年它被劃歸到農(nóng)業(yè)、環(huán)境和食品質(zhì)量部。
??????? （八）新西蘭食品安全監(jiān)管體制
??????? 為了協(xié)調(diào)和統(tǒng)一食品安全監(jiān)管工作，提高新西蘭食品安全體系的效力，尤其是為了解決好農(nóng)業(yè)、林業(yè)部在出口食品安全項(xiàng)目和衛(wèi)生部在國內(nèi)食品安全項(xiàng)目實(shí)施方法之間的矛盾，新西蘭食品安全局成立于2002年7月。該局擁有新西蘭國內(nèi)食品安全、食品進(jìn)出口和食品相關(guān)產(chǎn)品的監(jiān)管權(quán)，其管理職責(zé)覆蓋國內(nèi)市場食品銷售、動物產(chǎn)品的初加工以及由政府出具的相關(guān)出口證明、農(nóng)產(chǎn)品的出口、食品進(jìn)口、農(nóng)業(yè)投入品（如農(nóng)藥和化肥）以及獸藥的管理及制定行政管理規(guī)定。
??????? 在食品安全體系改革之前，新西蘭農(nóng)業(yè)林業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、肉類和乳制品加工產(chǎn)品、出口食品、農(nóng)業(yè)投入品和獸藥的登記；衛(wèi)生部負(fù)責(zé)處理與人健康相關(guān)的問題，以及確保國內(nèi)市場食品的安全，包括進(jìn)口食品。為了解決兩個部門在食品安全項(xiàng)目方面的矛盾,新西蘭政府將兩個部的食品安全責(zé)任合并，成立了新西蘭食品安全局。
??????? （九）日本食品安全監(jiān)管體制
??????? 根據(jù)日本《食品安全基本法》、《食品衛(wèi)生法》、《日本農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)法（JAS）》，日本食品安全的監(jiān)管部門主要有日本食品安全委員會、厚生勞動省和農(nóng)林水產(chǎn)省。
??????? 食品安全委員會成立于2003年7月,是主要承擔(dān)食品安全風(fēng)險評估和協(xié)調(diào)職能的直屬內(nèi)閣的機(jī)構(gòu)。委員會下轄“專門委員會”,其職責(zé)有：負(fù)責(zé)對食品添加劑、農(nóng)藥、動物用醫(yī)藥品、器具及容器包裝、化學(xué)物質(zhì)、污染物質(zhì)等的風(fēng)險評估；負(fù)責(zé)對微生物、病毒、霉菌及自然毒素等的風(fēng)險評估；負(fù)責(zé)對轉(zhuǎn)基因食品、新開發(fā)食品等的風(fēng)險評估。此外,委員會還設(shè)立“事務(wù)局”負(fù)責(zé)日常工作,其雇員多數(shù)來自農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省等部門。
??????? 厚生勞動省將原醫(yī)藥局改組為醫(yī)藥食品局,下設(shè)食品安全部，其職責(zé)有：負(fù)責(zé)食品在加工和流通環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全監(jiān)管;制定食品中農(nóng)藥、獸藥最高殘留限量標(biāo)準(zhǔn)和加工食品衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn);對進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品和食品的安全檢查;核準(zhǔn)食品加工企業(yè)的經(jīng)營許可;食物中毒事件的調(diào)查處理以及發(fā)布食品安全信息等。
??????? 農(nóng)林水產(chǎn)省下設(shè)消費(fèi)安全局，其職責(zé)有：負(fù)責(zé)國內(nèi)生鮮農(nóng)產(chǎn)品及其粗加工產(chǎn)品在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全管理;對農(nóng)藥、獸藥、化肥、飼料等農(nóng)業(yè)投入品在生產(chǎn)、銷售與使用環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管;實(shí)施進(jìn)口動植物檢疫;開展國產(chǎn)和進(jìn)口糧食的質(zhì)量安全性檢查;實(shí)施國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)、認(rèn)證和標(biāo)識的監(jiān)管;推廣“危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)”(HACCP)方法在農(nóng)產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)中的應(yīng)用;負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)中批發(fā)市場、屠宰場的設(shè)施建設(shè);負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息的搜集、溝通等。
??????? 農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省在職能上既有分工,又有合作,各有側(cè)重。農(nóng)林水產(chǎn)省主要負(fù)責(zé)生鮮農(nóng)產(chǎn)品及其粗加工產(chǎn)品的安全性,側(cè)重在這些農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和加工階段;厚生勞動省負(fù)責(zé)其他食品及進(jìn)口食品的安全性,側(cè)重在這些食品的進(jìn)口和流通階段。農(nóng)藥、獸藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)則由兩個部門共同制定。
??????? 以上從國家層面，對發(fā)達(dá)國家的食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行分析介紹，綜合歸納起來，大致可以分為三類：
??????? ①單一部門的食品安全監(jiān)管體制，如加拿大、英國、德國等；
??????? ②兩個部門的食品安全管理體制，如日本農(nóng)林水產(chǎn)品的安全管理（農(nóng)藥、化肥、飼料、動物等）、防止土壤污染等，由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)，而生產(chǎn)、流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)以及進(jìn)口食品的安全管理，則由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)。
??????? ③多部門的食品安全監(jiān)管體制，例如美國農(nóng)業(yè)部對肉、禽、蛋產(chǎn)品生產(chǎn)、養(yǎng)殖、加工、運(yùn)輸、銷售環(huán)節(jié)“一條邊”的食品安全監(jiān)管。