居安思危，治不忘亂。在經濟全球化和政治多極化的國際形勢下，我國正在全面建設小康社會。在紛繁復雜的環(huán)境中，發(fā)展的機遇可能平地而生，而災禍也可能從天而降。傳統(tǒng)的安全威脅因素和非傳統(tǒng)的安全威脅因素相互交織，使我們面臨諸多的嚴峻挑戰(zhàn)。隨著我國現(xiàn)代化建設步伐的加快，國家發(fā)展所面臨的風險和危機出現(xiàn)的可能性也在不斷增加。因此，加強公共危機管理，對于國家成功避免和駕馭各種風險和危機，保障國家安全、促進經濟社會的健康發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、公共危機管理及其特征
人類社會的發(fā)展始終與各種各樣的危機伴生共存，危機對人類正常生活的干擾和沖擊是巨大的。危機引發(fā)的現(xiàn)實危險會中止和平進程，瓦解正常的社會關系，破壞正常的生活秩序。危機迫使相關系統(tǒng)必須在有限的時間內做出反應和抉擇，采取有效的控制或調節(jié)行動，以維持系統(tǒng)的生存。危機是一種導致社會偏離正常軌道的危急的非均衡狀態(tài)。危機導致社會偏離正常軌道，對社會的公共安全和穩(wěn)定造成重大影響，政府有責任、有義務建立健全危機管理體系，并通過研究危機、危機預警和救治危機，恢復社會的均衡狀態(tài)。對危機管理的界定，認為危機是一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)和爆發(fā)會嚴重影響社會的正常運作，對生命、財產、環(huán)境等造成威脅、損害，超出政府和社會常態(tài)的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應對。
正是由于危機性事件的突發(fā)性和危害性，“公共危機管理”引起人們越來越多的關注和不斷深入的思考。“公共危機管理”已經超越其原來的企業(yè)管理領域，被廣泛應用于政府管理、公共關系等各個方面。廣義的公共危機管理，是指政府及其工作人員在危機意識或危機觀念的指導下，依據公共危機管理計劃，對可能發(fā)生或已經發(fā)生的危機事件進行預測、監(jiān)督、控制、協(xié)調處理的全過程。狹義的公共危機管理通常與危機處理的概念一致，指對已經發(fā)生的危機事件的處理過程。公共危機管理已經成為世界各國政府公共管理的重要內容之一。
公共危機具有以下幾個特征。第一，突發(fā)性和緊急性。由于危機來得突然，又有很強的沖擊力和破壞力，往往使人們措手不及。如果處理不當可能會給公共生活和公共秩序帶來巨大的破壞。第二，不確定性和易變性。這是危機的最重要的特點之一，即事件發(fā)生的時間、形態(tài)和后果往往無規(guī)則，事先難以準確預測。第三，高頻發(fā)性和擴散性。公共危機的出現(xiàn)頻率在不斷提高。近30年來，各種國際間、地區(qū)間的公共危機從來沒有間斷過，1974年和1979年兩次石油危機、1990年波斯灣危機、1997年東南亞金融危機、震驚世界的美國“9?11事件”，還有各種地區(qū)間的沖突和恐怖活動以及2003年爆發(fā)的非典危機等等。同時，由于社會領域潛伏的各種風險很少為某種孤立的系統(tǒng)內風險，大部分會擴散輻射到社會經濟運行和生活的各個方面，誘發(fā)危機并蔓延更嚴重。第四，危害性和破壞性。這是危機的本質特征，一個事件或一個狀態(tài)之所以被稱為危機就在于人們正常的工作和生活秩序受到影響，基本的價值受到威脅，如果不加以及時控制，一個群體或一個社會就有可能被肢解，發(fā)生混亂。在當代社會，危機給社會造成的損失是巨大的，它能夠造成資源的損失、打斷政府和社會正常的發(fā)展計劃、影響投資的環(huán)境甚至引起政治的不穩(wěn)定。而現(xiàn)今人口的增加、全球氣候的變化、科技發(fā)展帶來的負面影響、恐怖主義的發(fā)展等諸多因素都使得各種災害和危機發(fā)生的可能性大大增加。因此，面對各種各樣的危機，如何建立起一個有效的危機管理體系，不斷提升危機管理能力，可以說公共危機管理的最大挑戰(zhàn)。

二、我國公共危機管理機制及存在問題
我國歷史上自然災害頻發(fā)，洪水、干旱、蝗災、地震、瘟疫……數(shù)不勝數(shù)。道不完的苦難艱辛，數(shù)不清的人間慘劇。歷史上的教訓應當總結，近年的災難性危機更值得人們思考。轉型期的中國社會，面臨著諸多安全隱患，諸如前工業(yè)時代的災難、古典工業(yè)時代的風險以及晚期工業(yè)社會的大規(guī)模危機并存，傳統(tǒng)威脅與非傳統(tǒng)威脅共生。對于國人而言，火災、洪水、地震、各類安全事故時有所聞，安全問題天天都講。2003年歲初的“非典”危機、2004年春季的禽流感疫情，以及建國以來發(fā)生的22起涉難百人煤礦事故，其中2005年以來全國先后發(fā)生遼寧阜新孫家灣煤礦“2?14”瓦斯爆炸事故（死亡214人）、廣東梅州興寧大興煤礦“8?7”水災事故（死亡121人）、黑龍江七臺河東風煤礦“11?27”煤塵爆炸事故（死亡171人）、河北唐山劉官屯煤礦“12?7”瓦斯爆炸事故（死亡108人）等5起涉難百人以上的煤礦事故，對政府和社會應對突發(fā)公共危機的能力進行了全方位考驗，再次提出了嚴峻的問題。目前，我國的危機事件已進入高發(fā)期,并呈現(xiàn)出頻次高、規(guī)模大,組織性強、危害性大,危機波動方式多元、國際化程度加大以及新興媒體“炒作”帶來的負面影響等特點。
我國公共危機管理建設步伐過去長期陷于停滯乃至倒退之中，這種狀況直到改革開放之后才得以改觀。2003年SARS疫情的嚴峻考驗成為一個重大轉折，政府的公共危機管理能力開始受到前所未有的反思和重視，由此獲得長足發(fā)展。第一，公共危機管理體制和機制初步建立。在長期實踐中，我國已逐步形成了統(tǒng)一領導、分級負責、條塊結合和屬地管理的公共危機管理體制，公共危機應急預案體系初步形成。國務院統(tǒng)一領導公共危機管理，在國務院辦公廳設立了國務院應急管理辦公室，統(tǒng)一指揮和協(xié)調各部門、各地區(qū)的應急處置工作；國務院各職能部門應對職責范圍內的公共危機，分別建立了各自的應急管理指揮體系、應急救援體系和專業(yè)應急隊伍，并形成了危機事件的預警預報體制、部際協(xié)調體制；地方性的危機事件，中央部門給予指導、協(xié)調和幫助，實行條塊結合管理；跨省區(qū)跨部門的重大危機事件由國務院及有關部門直接管理，地方政府配合。大型企事業(yè)單位在政府指導下，也編制應急預案。全國各級政府、大型企事業(yè)單位應急預案體系已經初步形成。由此，我國初步形成了國務院總體應急預案、國務院專項應急預案和部門應急預案相互配套的應急管理預案框架體系。第二，公共危機管理法制逐步完善。改革開放以來，我國頒布和實施了《特別重大事故調查程序暫行規(guī)定》、《中華人民共和國治安管理處罰條理》、《中華人民共和國戒嚴法》、《中華人民共和國安全生產法》、《中華人民共和國傳染病防治法》等，為我國全面建立國民經濟和社會持續(xù)發(fā)展的公共危機管理系統(tǒng)奠定了基礎。2003年5月，國務院以前所未有的速度制定出《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，滿足了應對SARS疫情危機的急需；2004年3月，現(xiàn)行憲法第四次修改時將“國家尊重和保障人權”寫入憲法，還規(guī)定了“緊急狀態(tài)”，這使得制定出的應急法律規(guī)范有了更充分的憲法依據；2004年4月，國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》將“建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發(fā)事件和風險的能力”作為轉變政府職能、深化行政管理體制改革的一項重要內容；2005年9月，國務院頒布了《關于預防煤礦生產安全事故的特別規(guī)定》；2005年11月，《重大動物疫情應急條例》頒布實施；2006年1月，國務院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，受到社會各界和國際社會的高度關注；2006年3月，《“十一五”規(guī)劃綱要》以罕見篇幅闡述了我國公共應急建設的目標和計劃；2006年10月，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》將“完善應急管理體制機制，有效應對各種風險”作為建設和諧社會的目標之一。如何提高處置突發(fā)事件、保障公共安全的能力，切實加強應急管理，妥善應對公共危機，最大程度地預防和減少突發(fā)事件及其造成的損害，有效保障人民群眾生命財產安全，不僅考驗并鍛煉著我們黨和政府的危機管理能力和依法執(zhí)政、依法行政能力，也是構建和諧社會的內在要求。2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，是我國危機管理機制和應急法制建設起著總體指導作用的龍頭性法律，在我國應急法律體系中起著十分重要的作用，是我國應急法制快速發(fā)展、趨向完備的一個里程碑。它將與其他的現(xiàn)行應急法律規(guī)范一道，從根本上解決政府應急管理行為的正當性、合法性與合理性問題，并在我國的社會生活中發(fā)揮日益重要的制度規(guī)范作用。第三，公共危機管理成效明顯。公共危機預防工作突出了關口前移、重心下移的原則；增強了公共危機處置能力；推動了基層和重點部位的預案建設；完善了緊急程序制度，防控緊急權力行使過程中對公民合法權益的傷害；加強了應急管理機構建設、隊伍建設、課程建設；提高了采用高新技術的水平，建立統(tǒng)一高效的應急信息平臺；改進了對各級各類應急預案和突發(fā)公共事件應對知識的宣傳教育；進一步完善和強化行政問責機制等。
但是，在我國社會轉型時期，舊的社會資源分配體系、控制機制、整合機制正在趨于解體，而新的體系與機制尚未真正完善，又誘發(fā)和加劇了一些特殊的社會風險。一方面，由于政府職能轉換不完全到位，政府與市場的責任邊界不清，存在政府職能的越位和缺位現(xiàn)象。另一方面，我國經濟社會發(fā)展進入快速增長期和矛盾凸顯期，正處于跨越式發(fā)展與和平崛起的重大戰(zhàn)略機遇期，各種自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件層出不窮，連帶問題日益突出。根據世界發(fā)展進程的規(guī)律，當一個國家或地區(qū)的人均GDP處于1000美元至6000美元的發(fā)展階段，往往是經濟容易失調、社會容易失序、心理容易失衡、社會倫理需要調整重建的關鍵時期，也是危機頻發(fā)的時期。經驗表明，如果不能及時處理，一個很小的事件就可能導致一場全面危機。當前，我國正處于此發(fā)展階段。此外，人口膨脹、流動增加、技術發(fā)展、環(huán)境污染、信息化、經濟全球化等因素，也將我國帶進一個風險社會，突發(fā)事件出現(xiàn)的頻率增大。目前，我國政府公共危機管理體系還存在以下主要問題：
1.從指導思想上看，政府尚未認識到社會轉型期危機的常態(tài)化趨勢。轉型期社會危機的實際發(fā)生頻率日益增加，除了自然災害、人為事故等傳統(tǒng)危機以外，恐怖襲擊、瘟疫傳播、生態(tài)惡化、核原料泄露等新的危機也不斷發(fā)生；全球化的發(fā)展加速了危機的傳播和蔓延?，F(xiàn)代社會越來越顯示出相互高度依存的特征，如同多米諾骨牌一樣，能產生連鎖反應。單一的危機如果控制不力，很有可能演化為復合性的危機。同時，城市化進程的加快，人口流動速率的提高，使得城市成為危機的多發(fā)地帶。轉型時期社會利益分化嚴重、人們價值取向多元化、新舊文化碰撞加劇、傳統(tǒng)道德體系失穩(wěn)，更加加劇了社會沖突的可能性。
2.從管理戰(zhàn)略看，我們國家尚未制定詳實的、周延的、長期的危機管理規(guī)劃。戰(zhàn)略是一個國家、政黨、組織長遠的規(guī)劃，戰(zhàn)略思維因其具有的超越傳統(tǒng)管理模式的優(yōu)勢而倍受人們推崇。它通過對組織所處的外界環(huán)境的考察，立足于一種根本性的觀點：即給組織以正確的定位，以面對未來日益增長的不確定性。只有居安思危，根據變化了的國際格局、國內形勢、公眾心態(tài)以及執(zhí)政基礎，制定反危機戰(zhàn)略，才可以構建操作層面的危機管理體系，做到有備無患。
3.從立法的角度看，目前我國公共應急立法滯后，無法適應危機管理法制化、規(guī)范化、制度化的要求。實踐證明，沒有完善的公共危機管理的法制，就沒有高效的突發(fā)事件的政府管理；完善的危機管理法制是政府危機管理系統(tǒng)中最重要的支撐，也是我國社會主義法律體系的重要組成部分。經過30多年的法制建設，我國公共危機管理的法制已經有一定的基礎，但是從整體上來看，法律法規(guī)體系尚不健全。
4.公共危機管理資源缺乏有效整合。從公共危機管理組織機構和危機管理職能的建設看，中央政府缺少具有決策、會商、協(xié)調功能的常設性的危機處理機構；在地方政府層面上，沒有根據各地的具體情況，因地制宜地設立相關的常設性的危機管理機構，并且以法律或者法規(guī)的形式明確它們的職責、權限、運作程序。目前我國危機管理職能由不同的政府部門承擔，相互之間的整體聯(lián)動機制不健全，危機管理的資源無法有效整合，在綜合性的危機面前合力較差，整體上沒有形成相互協(xié)調、分工合作的格局。
5.公共危機管理運作程序上，輕危機預警和善后，重危機爆發(fā)后的現(xiàn)場處理，出現(xiàn)兩頭輕中間重的畸形資源配置格局。首先從突發(fā)事件的應急預案看，目前應對自然災害的應急預案比較全面，但對抗突發(fā)社會安全事件的應急預案基本上缺位。缺乏詳實的應急預案使人們面臨突發(fā)事件時，可能會驚慌失措、貽誤戰(zhàn)機，導致危機事態(tài)的惡化和蔓延。其次，危機后的救助、危機原因的調查、責任人員的追究、受害公眾生命財產的賠償、心理的慰藉以及相關管理法規(guī)、技術的完善也存在較多漏洞。
6.公共危機管理教育體系尚不完善。一方面，政府官員和公眾的危機意識較為淡薄，危機防范和應對技能低下，社會整體的抗逆水平和自我救助能力差。在突發(fā)事件來臨時，易于猝不及防，驚慌失措，加大了生命傷亡與財產損失的幾率。另一方面，公共危機管理的基礎研究和應用研究比較薄弱，沒有形成系統(tǒng)的符合中國國情的危機管理理論?，F(xiàn)在的研究基本上停留在介紹和引進西方危機管理理論的階段；學者研究與實際工作者之間的經驗總結沒有很好地契合在一起；不同專業(yè)的專家之間的交叉性、邊緣性研究的互動機制沒有形成；現(xiàn)有學術資源沒有及時變成政府的決策等。

三、轉軌時期加強公共危機管理的相關對策
對于政府來說，要成功地應對化解危機事件，就必須加強公共危機決策能力建設，提高政府危機決策水平。要在日常管理中建立起公共危機的應急決策機制，加強危機決策意識，完善國家公共危機管理的法律體系，建立危機的預警系統(tǒng)，加強以績效為基礎的研究以及開展危機管理素質教育和培訓。
1.進一步完善公共危機管理立法。我國目前缺乏統(tǒng)一的公共危機的基本大法，各級政府以及政府各部門的權利和責任缺乏明確的界定，不利于在突發(fā)事件或公共危機爆發(fā)時的統(tǒng)一指揮和管理。為加強對公共危機事件的管理，首先，在《憲法》中對危機狀態(tài)的確認與政府緊急管理權等作出明確、詳細的規(guī)定。其次，應盡快制定出臺《公共危機法》（或《緊急狀態(tài)法》），明確規(guī)定緊急狀態(tài)的確定和宣布、政府的緊急管理權、政府在緊急狀態(tài)的回應措施及緊急狀態(tài)下的法律責任，規(guī)定對公共危機的監(jiān)測預警制度、應急報告制度、信息公布制度、舉報制度、應急處理制度等。最后，制定、完善管理和應對各種各樣的危機或緊急突發(fā)事件的專門法律、法規(guī)。完善各部門的專門法律，明確規(guī)定在公共危機時各部門在人財物調度和問題處理方面的權責等。
2.建立健全公共危機管理的應急機制。應急決策機制包括設立常設機構快速應對和問責糾錯機制。常設機構一般由應急處理的核心機構領導，政府各部門加以配合。在美國，這種機構以總統(tǒng)和國家安全委員會為核心。在英國，政府危機管理的一個重要性原則是危機發(fā)生一般由所在地方政府負責處理，以便最快捷地救援受困人員，提供災害所需的資源、人力和信息。由于危機期間情況特殊，緊急情況的處理等只能靠一把手的拍板。因此，需要強化對領導干部責任追究，及時糾正其在決策及政策執(zhí)行上的失誤。同時，樹立正確的危機決策意識。要求各級政府決策首先要從關系黨和國家生存與發(fā)展的戰(zhàn)略高度認識危機處理的重大意義，保持敏感度；其次要及時了解非傳統(tǒng)威脅形成的各種可能，及時調整更新危機應對戰(zhàn)略；再次要在日常的公共危機決策中，以廣大群眾根本利益為先導，以人為本，采取科學、民主的決策方式，在源頭上降低危機發(fā)生的可能；最后要在危急的非常規(guī)決策中制定行之有效、由地方實施的危機管理計劃，并及時總結，以修正調整常規(guī)性決策，標本兼治，建立科學合理的公共危機決策與管理機構。
3.建立全面的公共危機決策管理機制。全面的危機決策管理強調的是以績效為基礎的管理，政府必須設立危機決策管理的績效指標。政府危機決策管理的指標必須具有可持續(xù)性、可衡量性、能夠實現(xiàn)性、具有相關性和及時性。另外，危機決策管理的績效指標必須具有可塑性、有機的與政府管理工作相結合、能夠讓政府部門和社會接受與反映國際社會的經驗等。當然，只有危機決策管理的績效指標是不夠的，還要進行績效管理，包括績效的衡量、監(jiān)控以及持續(xù)不斷的績效改進等。同時，要完善公共危機的管理，建立一整套包括組織、決策和指揮，信息傳輸和處理、物資準備和調度，人員培訓和技術儲備在內的公共危機管理系統(tǒng)。建立綜合協(xié)調公共危機管理的常設機構，制定長期的反危機戰(zhàn)略和應急計劃，制定緊急預案和應急管理程序，建立公共危機的快速反應機制。完善信息披露機制，發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督作用，形成政府和社會的良性互動。
4.構建中央和地方多層次公共危機管理戰(zhàn)略。中央政府應制定權威性的、前瞻性的國家安全戰(zhàn)略，認真分析危機可能出現(xiàn)的誘因，在政治、經濟、文化、軍事、外交、環(huán)境、道德等領域全面主動地出擊，消除各種危機隱患，確保社會政治經濟的穩(wěn)定健康發(fā)展。同時，中央政府應設立具有決策、指揮、協(xié)調功能的綜合性危機管理機構，主要負責制定危機管理的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃；進行危機信息管理；進行危機風險的評估等。對于各級地方政府，應因地制宜建立常設性的公共危機管理機構，由地方行政首長負責，賦予這個機構法定的職權、職責、職能，配備相應的人員、經費與編制；建立危機的預警系統(tǒng)，利用先進的專業(yè)技術和現(xiàn)代信息技術建立危機預警系統(tǒng)，制訂應對各種危機事件的防范預案；對公眾進行危機管理的教育和培訓；在危機來臨時，收集信息、制定決策、統(tǒng)一指揮、協(xié)調行動。在具體工作中，要堅持預防為主，增強防范能力，做到預防與應急相結合，常態(tài)與非常態(tài)相結合，把各項預防和應急措施落到實處。堅持統(tǒng)一領導，增強指揮能力，建立健全行政領導責任制，逐步形成條塊結合、屬地管理為主的公共危機管理體制。堅持快速反應，增強整體配合能力，努力形成“政府統(tǒng)一領導、部門分工負責、依法規(guī)范管理、保證快速反應、全社會共同參與”的公共危機管理工作格局。
5.提高政府決策者和社會公眾防范危機的能力。必須注意在平時就加強對政府官員和公務員的危機管理知識的教育和培訓，使其掌握危機應對措施與處理危機的手段。同時要加強對國民危機管理素質教育，在相關的高等院校設設立危機處理專業(yè)，培養(yǎng)這方面的專業(yè)人才，而且要建立專門的危機處理研究機構，對民眾宣傳灌輸危機防范意識，對國家機關，企事業(yè)單位的人員進行強制性的、系統(tǒng)的危機處理培訓，以提高他們的危機反應能力。同時，要動員全社會參與危機救治，增強社會認同，真正提高社會防范危機的能力和水平。
古人云：“凡事預則立，不預則廢。”加強突發(fā)公共事件應對機制和應急法制建設，最大程度地預防和減少突發(fā)公共危機事件及其造成的損害，切實保障人民群眾生命財產安全，是我們黨以人為本、執(zhí)政為民和建設服務型政府理念的重要體現(xiàn)，是樹立和落實科學發(fā)展觀的重要舉措，也是構建社會主義和諧社會的題中之義。相信這項宏大的社會系統(tǒng)工程，在黨和政府的正確領導以及廣大人民群眾的支持參與下，一定能夠得到更好更快的推進，取得更大的成效。