摘要：礦山安全生產(chǎn)事故難以杜絕，完善礦山生產(chǎn)事故中受害人的救濟(jì)機(jī)制顯得尤為重要。目前我國(guó)對(duì)事故中受害人的救濟(jì)途徑主要是工傷保險(xiǎn)和安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度，但兩種途徑都不能使受害人得到有效、全面的補(bǔ)償。在礦山安全領(lǐng)域引入安全生產(chǎn)責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)是可行之舉，其能夠補(bǔ)強(qiáng)侵權(quán)責(zé)任法功能實(shí)現(xiàn)之不足，強(qiáng)制實(shí)施也符合當(dāng)前社會(huì)本位的立法趨勢(shì)，宜梳理當(dāng)前各位階之規(guī)范，為該險(xiǎn)種提供法律依據(jù)，并對(duì)制度構(gòu)建中重點(diǎn)問(wèn)題予以討論。
關(guān)鍵詞：安強(qiáng)險(xiǎn)；侵權(quán)責(zé)任法；強(qiáng)制性；工傷保險(xiǎn)；救助基金

一、問(wèn)題的提出
（一）問(wèn)題背景
礦山開(kāi)采是高危活動(dòng)，一旦發(fā)生安全事故，就會(huì)造成重大的人身財(cái)產(chǎn)損失。目前我國(guó)礦山生產(chǎn)事故形勢(shì)雖趨向好轉(zhuǎn)，但發(fā)生次數(shù)多、總量大，小型礦山和私營(yíng)礦山的重大事故率呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。對(duì)此，國(guó)家一方面加強(qiáng)規(guī)范礦山開(kāi)采活動(dòng)的立法，另一方面加強(qiáng)事故中侵權(quán)責(zé)任的立法，但是都無(wú)法從根本上避免礦山安全事故的發(fā)生，因此只能尋求以法律制度更加有效地救濟(jì)事故中的受害人。
當(dāng)前，我國(guó)對(duì)礦山事故中受害人的救濟(jì)制度主要包括工傷保險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度。工傷保險(xiǎn)是《工傷保險(xiǎn)條例》《煤炭法》（2013）等法律規(guī)定中明確規(guī)定企業(yè)必須為勞動(dòng)者投保的社會(huì)保險(xiǎn)，具有強(qiáng)制性。但其施行效果尚顯不足，一是工傷保險(xiǎn)基金沒(méi)能充分投入安全生產(chǎn)的管理和技術(shù)改進(jìn)中，沒(méi)有發(fā)揮保險(xiǎn)的預(yù)防功能；二是工傷保險(xiǎn)覆蓋面窄，發(fā)生事故后，賠償額度不夠，不足以滿足受害人需要。而風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度①是防范風(fēng)險(xiǎn)的初級(jí)手段，相當(dāng)于直接凍結(jié)了企業(yè)的一部分經(jīng)營(yíng)資金，該部分資金在事故發(fā)生后又不足以彌補(bǔ)損失，因此該制度在實(shí)踐中受到了諸多企業(yè)的詬病。以上的兩種措施都不能保證受害人的損失得到足夠的救濟(jì)，有待補(bǔ)強(qiáng)。所以，原有制度的局限性迫切要求構(gòu)建一種新的制度，即構(gòu)建政府引導(dǎo)、覆蓋全面的安全事故責(zé)任保險(xiǎn)體系。其中，礦山安全事故強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)便是直接致力于保障受害人權(quán)利的途徑之一。
（二）概念
責(zé)任保險(xiǎn)是指以被保險(xiǎn)人對(duì)第三者依法應(yīng)負(fù)的賠償責(zé)任為保險(xiǎn)標(biāo)的的保險(xiǎn)。安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)是責(zé)任保險(xiǎn)的一種，目前主流的學(xué)理解釋是指以被保險(xiǎn)人對(duì)生產(chǎn)安全事故 中被保險(xiǎn)人對(duì)受害人承擔(dān)的賠償責(zé)任為保險(xiǎn)標(biāo)的的責(zé)任險(xiǎn)，被保險(xiǎn)人因生產(chǎn)安全事故而對(duì)其雇員或第三者之責(zé)任為其成立基礎(chǔ)。礦山安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)是礦山生產(chǎn)事故救濟(jì)或者補(bǔ)償制度的重要內(nèi)容，主要包括礦山企業(yè)的雇主責(zé)任險(xiǎn)，公眾責(zé)任險(xiǎn)(針對(duì)礦山安全事故) 及應(yīng)急救援費(fèi)用等賠償項(xiàng)目。
安全生產(chǎn)責(zé)任強(qiáng)制險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱“安強(qiáng)險(xiǎn)”）是國(guó)家的法律、行政法規(guī)強(qiáng)制規(guī)定投保人的投保義務(wù)、保險(xiǎn)人的承保義務(wù)及保險(xiǎn)合同相應(yīng)條款，是法定保險(xiǎn)，合同主體無(wú)權(quán)任意變更。根據(jù)行業(yè)主體的不同，又被分為礦山企業(yè)安強(qiáng)險(xiǎn)、危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)、交通運(yùn)輸企業(yè)安強(qiáng)險(xiǎn)等。礦山安強(qiáng)險(xiǎn)的強(qiáng)制性主要體現(xiàn)在：第一，礦山企業(yè)投保義務(wù)的強(qiáng)制性：規(guī)定投保該險(xiǎn)是企業(yè)的法定義務(wù)，為保障該義務(wù)的履行，會(huì)設(shè)立違反義務(wù)的法定責(zé)任。第二，保險(xiǎn)人的承保義務(wù)：規(guī)定保險(xiǎn)人的強(qiáng)制承保義務(wù)。因該險(xiǎn)種雖不以盈利為目的，但保險(xiǎn)人為了降低自己的經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)，可能拒絕承保不良風(fēng)險(xiǎn)高的投保人，如一些私營(yíng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的煤礦企業(yè)，可能造成受害人的損失得不到有效救濟(jì)。第三，受害人法律地位的優(yōu)先強(qiáng)制性 。該優(yōu)先是安強(qiáng)險(xiǎn)現(xiàn)代理念的必然要求，突破了合同的相對(duì)性理論。因?yàn)殡S著社會(huì)的發(fā)展，生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)保障受害人的首要功能日益明確。因此必須突破合同相對(duì)性的束縛，通過(guò)立法，就保險(xiǎn)人與受害人之間非合同的法律關(guān)系做出強(qiáng)制性規(guī)定。在保險(xiǎn)合同承保的前提下，受害人有權(quán)在保險(xiǎn)金額內(nèi)，直接向保險(xiǎn)人行使賠償請(qǐng)求權(quán)，保險(xiǎn)人不得以抗辯保險(xiǎn)人的事由抗辯受害人的直接請(qǐng)求權(quán)。
安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱“安責(zé)險(xiǎn)”）的強(qiáng)制性，在一定的程度上排除了契約自由原則，除了上述三種情形外，還體現(xiàn)在被保險(xiǎn)人的范圍法定、賠償受害人損失的范圍法定、保險(xiǎn)責(zé)任限額法定、保險(xiǎn)合同基本條款和基礎(chǔ)費(fèi)率法定、合同終止事由法定、合同效力維持、保險(xiǎn)人給付責(zé)任除外事由法定等，這些構(gòu)成了安強(qiáng)險(xiǎn)強(qiáng)制性的理論和制度體系。而強(qiáng)制性規(guī)定的目的是強(qiáng)制地將由個(gè)別企業(yè)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)由危險(xiǎn)共同體共同承擔(dān)，分散風(fēng)險(xiǎn)，以便更好地保護(hù)受害方的利益。
二、法理依據(jù)
（一）補(bǔ)強(qiáng)侵權(quán)責(zé)任法首要功能之不足
礦山企業(yè)對(duì)受害人依法承擔(dān)的民事賠償責(zé)任是安強(qiáng)險(xiǎn)的標(biāo)的，依據(jù)我國(guó)民事侵權(quán)責(zé)任法律規(guī)范只有礦山企業(yè)對(duì)受害人應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，保險(xiǎn)公司才具有賠償責(zé)任，反之保險(xiǎn)公司不需要承擔(dān)給付責(zé)任，因此可以說(shuō)安強(qiáng)險(xiǎn)制度是建立在民事侵權(quán)責(zé)任法的基礎(chǔ)之上，甚至是為彌補(bǔ)侵權(quán)責(zé)任法功能實(shí)現(xiàn)之不足而產(chǎn)生。
侵權(quán)責(zé)任法的功能指的是侵權(quán)責(zé)任法在社會(huì)生活中所發(fā)揮的作用，是全部侵權(quán)行為法律規(guī)范存在的目的。 侵權(quán)行為法的功能自其對(duì)暴力行為實(shí)施報(bào)復(fù)性懲罰的功能蛻化以后，對(duì)受害人的補(bǔ)償逐漸凸顯為其首要功能。侵權(quán)民事責(zé)任的意義主要在于填補(bǔ)侵害，同時(shí)具有保護(hù)民事權(quán)益、教育和懲戒加害人以及分擔(dān)損失、平衡社會(huì)利益的功能。 在侵權(quán)責(zé)任法的各種功能（如補(bǔ)償、制裁）發(fā)生沖突時(shí)，因人權(quán)保障和實(shí)質(zhì)正義的要求，侵權(quán)法的首要價(jià)值取向仍是補(bǔ)償而不是制裁。
侵權(quán)民事責(zé)任最主要的社會(huì)功能是補(bǔ)償受害人遭受的損失，通過(guò)損害賠償、恢復(fù)原狀等責(zé)任方式使受害人遭受損害的人身和財(cái)產(chǎn)盡可能恢復(fù)到受害前的狀況。 責(zé)任險(xiǎn)的基礎(chǔ)意義在于，加強(qiáng)被保險(xiǎn)人的賠償能力，有助于因被保險(xiǎn)人而受害的第三人提起賠償訴訟，并能通過(guò)勝訴而取得切實(shí)賠償。所以，責(zé)任保險(xiǎn)使得加害人具備了較佳的分散損害的能力，有助于實(shí)現(xiàn)民事責(zé)任制度的基本目的。由此可見(jiàn)，強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)是基于生產(chǎn)安全事故的特點(diǎn)而在傳統(tǒng)民事賠償制度的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，本質(zhì)上依然屬于民事賠償制度的范疇，是對(duì)民事賠償制度的補(bǔ)強(qiáng)措施。
（二）實(shí)現(xiàn)侵權(quán)行為成本內(nèi)在化
隨著礦山事故侵權(quán)制度歸責(zé)原則的修正，侵權(quán)責(zé)任人已經(jīng)在最大限度的承擔(dān)其行為所造成的后果，但是由于侵權(quán)責(zé)任人無(wú)責(zé)任財(cái)產(chǎn)，惡意隱匿財(cái)產(chǎn)等，加之傳統(tǒng)工傷保險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度的局限性，無(wú)法全面賠償受害人，最終只能由政府承擔(dān)事故的不利后果，由全社會(huì)對(duì)危險(xiǎn)行為負(fù)責(zé)。
隨著二戰(zhàn)以來(lái)法學(xué)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)學(xué)在法學(xué)實(shí)踐中的地位越來(lái)越重要，他們認(rèn)為侵權(quán)行為成本應(yīng)內(nèi)在化，礦山安全生產(chǎn)事故的成本應(yīng)由礦山企業(yè)承擔(dān)，不應(yīng)由稅收或社會(huì)福利負(fù)擔(dān)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伯茨曾提出：“社會(huì)保險(xiǎn)制度處于危機(jī)之中，因?yàn)樗鼈冇?jì)劃要對(duì)一代又一代的人支付不斷增長(zhǎng)的實(shí)際社會(huì)保險(xiǎn)金，解決這一問(wèn)題要削減社會(huì)保險(xiǎn)金，還要通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展來(lái)彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)的不足，減少全社會(huì)的投入”。羅伯茨的警示同樣適用于工傷保險(xiǎn)賠償不足的我國(guó)，國(guó)家必須從立法的角度予以規(guī)范，這就要求生產(chǎn)責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)與工傷保險(xiǎn)法相互協(xié)調(diào)。通過(guò)實(shí)施強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，讓礦山事故中的損失由保險(xiǎn)人也即危險(xiǎn)行為的實(shí)施者共同面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，將成本從公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到私人領(lǐng)域，減少利用稅收等公共資源賠償和給付。
（三）強(qiáng)制性順應(yīng)私法自治原則社會(huì)化
強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)中，為了保護(hù)受害人的損失貌似做出了一系列違反法理的規(guī)定，例如實(shí)施強(qiáng)制投保承保義務(wù)的規(guī)定以及制定基準(zhǔn)的保險(xiǎn)費(fèi)率等，但是民事責(zé)任的首要功能是補(bǔ)償受害人的損害，凡是能提升民事責(zé)任填補(bǔ)損害功能的任何設(shè)計(jì)，均應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞挚隙āＸ?zé)任強(qiáng)制險(xiǎn)貌似違反了法理的規(guī)定，但正是為了解決先前通過(guò)擴(kuò)張侵權(quán)責(zé)任的方式所希望解決的問(wèn)題，順應(yīng)了社會(huì)本位的需求。當(dāng)前如何借用社會(huì)法理補(bǔ)充私法自治原則之不足已成為現(xiàn)代民法之重大課題，即所謂“私法自治之社會(huì)化”，私法自治原則社會(huì)化之最顯著的現(xiàn)象有三：其一，權(quán)利行使應(yīng)受公共福利之限制；其二，契約自由應(yīng)受契約正義之限制；其三，無(wú)過(guò)失責(zé)任主義之盛行。 這些變化的原因之一便是人權(quán)保護(hù)越來(lái)越受到重視?，F(xiàn)代化的核心應(yīng)該是尊重和保護(hù)人身安全、人的尊嚴(yán)等。強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)正是體現(xiàn)了上述觀念的發(fā)展，也正是因此使得礦山安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)具有了強(qiáng)制的公共政策性和顯著地公益性。 強(qiáng)制性看似是剝奪了承保人的的意思自治權(quán)，但實(shí)際上正是保護(hù)受害人利益的需要，是意思自治服從于社會(huì)公益的需要。
（三）強(qiáng)制性為補(bǔ)償功能提供保障
責(zé)任保險(xiǎn)分為任意責(zé)任保險(xiǎn)和強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，前者雖充分尊重合同訂立的意思自治，但是礦山企業(yè)因自利觀念和經(jīng)營(yíng)成本最低化的取向，往往不愿意投保責(zé)任險(xiǎn)；此外，保險(xiǎn)人由于自身利益最大化的考慮，往往拒絕承保安全風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)大的礦山企業(yè)，或者擅定高額保費(fèi)遏制高風(fēng)險(xiǎn)投保人的意愿，這些都消弱了責(zé)任保險(xiǎn)對(duì)受害人的救濟(jì)功能。可見(jiàn)，自愿為基礎(chǔ)的責(zé)任保險(xiǎn)制度，難以最大限度實(shí)現(xiàn)責(zé)任保險(xiǎn)保護(hù)受害人利益的政策目標(biāo)。責(zé)任保險(xiǎn)的基本政策目標(biāo)就是保護(hù)受害人的利益，為了貫徹此目的，必須強(qiáng)制推行責(zé)任險(xiǎn)。只有規(guī)定對(duì)于投保人的強(qiáng)制投保義務(wù)和被選擇的保險(xiǎn)公司不得拖延或者具有承擔(dān)一定名額的高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)承保義務(wù)以及確認(rèn)受害人和保險(xiǎn)人之間存在的某種非合同的法律關(guān)系，才能有效保證受害人得到及時(shí)有效的補(bǔ)償，而此等立法選擇的基礎(chǔ)只能是強(qiáng)制。 為此，我國(guó)應(yīng)該實(shí)行強(qiáng)制安全事故保險(xiǎn)。
此外，安強(qiáng)險(xiǎn)實(shí)施的阻力之一即人們擔(dān)心的道德風(fēng)，即責(zé)任險(xiǎn)實(shí)施后將會(huì)削弱侵權(quán)責(zé)任的道德評(píng)價(jià)和懲罰功能。一旦強(qiáng)制實(shí)施責(zé)任保險(xiǎn)，會(huì)降低礦山企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的注意義務(wù)，會(huì)導(dǎo)致礦山安全事故的進(jìn)一步惡化。民事責(zé)任的首先功能在于填補(bǔ)受害人的損失，道德評(píng)價(jià)功能應(yīng)該屈從于補(bǔ)償受害人，若沒(méi)有對(duì)受害人補(bǔ)償?shù)南鄳?yīng)手段，道德評(píng)價(jià)也將失去其意義。同時(shí)，道德風(fēng)險(xiǎn)可以被相應(yīng)的制度加以規(guī)制，如規(guī)定礦山安全事故中，故意或重大過(guò)失的人員承擔(dān)刑事責(zé)任，根據(jù)礦山的安保措施實(shí)施浮動(dòng)費(fèi)率制度以及實(shí)行責(zé)任限額制度等。
任何法律體系想要保障其經(jīng)漫長(zhǎng)時(shí)間仍有活力就應(yīng)該在當(dāng)前持續(xù)不斷變化的環(huán)境下尋找解決一系列不同問(wèn)題的對(duì)策，就應(yīng)該富有創(chuàng)造性。 因而作為對(duì)現(xiàn)有的礦山民事侵權(quán)救濟(jì)制度的補(bǔ)充，礦山安強(qiáng)險(xiǎn)應(yīng)運(yùn)而生，也是對(duì)當(dāng)前侵權(quán)責(zé)任法律制度的輝映和補(bǔ)充。
三、礦山安強(qiáng)險(xiǎn)的立法困境及解決途徑
（一）安責(zé)險(xiǎn)實(shí)施缺乏剛性，應(yīng)以法規(guī)為其強(qiáng)制性提供保障
2009年，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局（以下簡(jiǎn)稱“安監(jiān)局”）在《關(guān)于在高危行業(yè)推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定，在煤礦、非煤礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品等行業(yè)推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的同時(shí)，積極爭(zhēng)取通過(guò)立法的形式，強(qiáng)制推行。2015年4月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的通知》也有類似規(guī)定。此外，實(shí)踐中黑龍江、陜西等多省已以《安全生產(chǎn)條例》的形式規(guī)定了礦山企業(yè)應(yīng)該參加安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)。從上述可知，無(wú)論是從立法層面還是從實(shí)踐需要，礦山安責(zé)險(xiǎn)的強(qiáng)制施行是大勢(shì)所趨，但是其締約的強(qiáng)制性與我國(guó)《保險(xiǎn)法》相沖突。我國(guó)《保險(xiǎn)法》第11條第2款的規(guī)定：“除法律、行政法規(guī)規(guī)定必須保險(xiǎn)的以外，保險(xiǎn)公司和其他單位不得強(qiáng)制他人訂立保險(xiǎn)合同。”即此規(guī)定排除了法律、行政法規(guī)以外的規(guī)范性文件賦予該險(xiǎn)強(qiáng)制性的合法性。在法律和行政規(guī)范層面，涉及礦山安全的《安全生產(chǎn)法》（2014）《礦山安全法》（2013）《安全生產(chǎn)許可條例》（2014）《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作的意見(jiàn)》（2013）等，均未涉及礦山企業(yè)投保責(zé)任險(xiǎn)的強(qiáng)制性。因此，當(dāng)前的立法現(xiàn)狀一方面使實(shí)踐中的安強(qiáng)險(xiǎn)缺乏法律依據(jù)；另一方面也在客觀上造成部門和地方政府規(guī)章等文件越權(quán)。
因此，筆者認(rèn)為可以在《礦山安全法》中增設(shè)一條專門規(guī)定礦山企業(yè)強(qiáng)制性投保安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)的規(guī)定，對(duì)強(qiáng)制性加以明確；另以《礦山安全生產(chǎn)責(zé)任強(qiáng)制險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》對(duì)實(shí)施中的具體問(wèn)題予以規(guī)定，同時(shí)地方法規(guī)、規(guī)章等可以此為基礎(chǔ)根據(jù)地方特點(diǎn)進(jìn)行不同的安排。這樣就可以與《保險(xiǎn)法》第11條第2款規(guī)定相協(xié)調(diào)，整體上形成內(nèi)容和諧、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、符合邏輯的法律和制度體系，使安全事故責(zé)任安強(qiáng)險(xiǎn)具有強(qiáng)固的法律依據(jù)。此外，還應(yīng)明確保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“保監(jiān)會(huì)”）和安監(jiān)局對(duì)安強(qiáng)險(xiǎn)的監(jiān)管義務(wù)，其可以聯(lián)合頒布部門規(guī)章對(duì)安強(qiáng)險(xiǎn)實(shí)施加以規(guī)制。
（二）現(xiàn)有規(guī)范缺乏系統(tǒng)性，應(yīng)厘清已有制度間關(guān)系：
現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》第四十八條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須依法參加工傷保險(xiǎn)，為從業(yè)人員繳納保險(xiǎn)費(fèi)。”《煤炭法》第三十九條規(guī)定：“煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法為職工參加工傷保險(xiǎn)繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。鼓勵(lì)企業(yè)為井下作業(yè)職工辦理意外傷害保險(xiǎn)，支付保險(xiǎn)費(fèi)?！钡F(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)安責(zé)險(xiǎn)強(qiáng)制性規(guī)定，在安強(qiáng)險(xiǎn)入法后，還應(yīng)在法律規(guī)定中明確安強(qiáng)險(xiǎn)的定位，厘清其與其他保險(xiǎn)制度和抵押金制度的關(guān)系，修改和完善當(dāng)前的法律規(guī)范文件，形成全面、協(xié)調(diào)的安全生產(chǎn)事故責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度。