摘要：安全生產領域的政府職能轉變在十八屆三種全會以后已經取得了階段性的成果，手段是通過不斷的清理法律、法規(guī)，或者下放給省級政府、或者交由中介機構。這一系列措施若沒有強有力的制度做保障，很難擺脫以往的老路。能否徹底杜絕行政審批的反彈，完全杜絕權力尋租的灰色地帶，負面清單管理制度無疑是明智的選擇。此制度將從法理學的角度指出了界定審批的范圍，體現(xiàn)的是“法無禁止即可為”的法律理念，唯有此，能真正實現(xiàn)讓權力在陽光下運行，同時也將大大減少交易成本和制度成本，極大釋放市場主體的活力和創(chuàng)造力。
關鍵詞：負面清單、行政許可、行政審批

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：“實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域?！?。負面清單管理制度的核心內容是凡是清單之外的事項，均由行政相對人自主決定，凡是需要審批的事項在清單中一一列舉?！柏撁媲鍐巍睂嶋H上是行政審批的例外，體現(xiàn)的是“法無禁止即可為”的法律理念，與西方法律諺語“禁止的解除即自由”的思想是相同的。安全生產監(jiān)管機關能徹底依照負面清單模式進行行政審批的改革，將取得職能轉變的預期效果，在實現(xiàn)安全生產監(jiān)管的同時，釋放安全生產領域市場活力。
一、負面清單管理模式與安全生產的行政審批制度的關系
（一）負面清單的概述
“負面清單” 是英文Negative listings的直譯，也可翻譯為“否定清單”、“負面列表”、“否定列表”。我國最早是在中美投資協(xié)定（BIT）談判中引入“負面清單”概念，是指一國在引進外資的過程中以清單形式公開列明某些與國民待遇不符的管理措施。 2015年9月中央全面深化改革領導小組第十六次會議審議通過《關于實行市場準入負面清單制度的意見》，在此意見中對負面清單做了科學的定義：“市場準入負面清單制度，是指國務院以清單方式明確列出在國內禁止和限制投資經營的行業(yè)、領域、業(yè)務等，各級政府依法采取相應管理措施的一系列制度安排。負面清單以外的行業(yè)、領域、業(yè)務等，各類市場主體皆可依法平等進入”，負面清單管理模式既調控和規(guī)范市場主體的資格問題，又調整和規(guī)范有關的市場行為問題，負面清單例舉事項范圍外對尊重市場主體平等地位，擴大投資具有積極作用。其中，負面清單管理模式具有以下三個關鍵點 ：一是只要法律和相關的規(guī)范性文件沒有明確的禁止，那么市場主體就可以為相應的行為，投資主體享有非常大的自由權；二是某個主體是否能成為市場主體、某種行為是否能在市場體系中存在，要通過法律典則和法律規(guī)范來規(guī)定，而不需要通過行政權的作用進行確定；三是相關主體進入市場的機會是相對較多的松弛化制度傾向。國務院總理李克強在2015年2月9日國務院召開的第三次廉政工作會議上指出，權力清單將明確政府能做什么，責任清單明確政府該怎么管市場，明確企業(yè)不能干什么，此管理模式已逐漸成為國際投資規(guī)則發(fā)展的新趨勢，目前世界上至少有77個國家采用了此種模式。負面清單制度對限制和政府權力具有無可替代的作用，“ 權力的野性如果釋放出來，會表現(xiàn)為權力失去了憲法和法律的約束，偏離法律的正常軌道，蛻變成個別人或集團謀取私利的工具，從維護公共利益的積極力量蛻變?yōu)閾p害公共利益的消極力量!"。
（二）負面清單制度與安全生產的行政審批制度的關系
負面清單制度的核心內容是凡是需要審批的事項必須有法律明文規(guī)定，即“法無禁止即可為”原則的具體體現(xiàn)。一般認為，“法無禁止即自由”僅適用于私權范圍而不能適用于公權范圍，“法無授權即禁止”（除非法律允許的否則就是法律禁止的）是公權范圍的重要法律原則。對公民而言，只要法律沒有禁止的公民都可為之；而對政府而言，凡是未經法律授權的均不得為的之。事實上，“負面清單”不僅對私法主體具有約束性，對于公法主體來說，負面清單根本上是屬于行政許可范疇的東西，根據(jù)我國《行政許可法》的規(guī)定，凡是屬于資源稀缺的事項，或者其他需要由政府許可的事項，就必須由市場主體進行申請才能夠取得相應的權益。 安全生產行政審批屬于公法范疇，對于行政主體來說，嚴格遵循依法行政的原則，行政審批的范圍嚴格限制在“負面清單”所例舉的事項范圍內?。安全生產審批主體如果能嚴格按照負面清單制度的管理模式，嚴格做到凡是需要審批的事項必須羅列在政府事項提供的清單名單上，在名單中的需要審批，除此之外的一律不得審批，只有這樣才能清理并逐步取消各部門非行政許可審批事項。對面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項原則上予以取消，確需保留的要通過法定程序調整為行政許可，其余一律廢止。最終達到堵住“偏門”，消除審批管理中的“灰色地帶”的目的。
二、安全生產行政許可與行政審批的關系
安全行政許可是行政許可內的一部分，若搞不清行政許可與行政審批的關系，自然也無法厘清安全行政許可與行政審批的關系，因此我們必須首先探討行政許可與行政審批的關系。 由于長期以來行政許可與行政審批是在理論界沒有界定清楚的模糊概念，過去法律只有行政審批而無行政許可的概念。自2003年行政許可法公布后，我國出現(xiàn)了行政許可的概念。該法第二條對行政許可的含義作了明確界定，同時第三條又規(guī)定了不適用行政許可法的其他審批。這說明行政許可法只調整部分行政審批行為，即具有行政許可性質的行政審批。1目前我國安全生產領域的制度主要就是市場準入制度，即安全生產領域中的行政審批制度，其目標就是禁止“不合格”的生產經營單位進入社會和市場，這也需要明確確定我國安全生產領域中行政審批的對象主要是重大安全隱患較多、事故頻發(fā)和條件比較差的六大高危行業(yè)的生產經營單位主體資格，其中也包含各種行政許可審批，包括施工許可、采礦許可和安全生產許可等等，這些許可審批保證減少安全生產事故的發(fā)生，促進安全生產的發(fā)展。同時，安監(jiān)部門國家安全生產監(jiān)督管理部門手中一直掌控著對“三同時”的行政審批權和?；?、非煤礦山等企業(yè)安全生產行政許可權，這些權利的集中行使一定程度上利于安全的監(jiān)管，但是另一方面安監(jiān)部門百分百掌握審批權，同時管理著其他大量的行政審批事項。國務院在開展行政審批制度改革過程中，陸續(xù)取消和調整了一批非行政許可審批事項。但一些部門通過各種形式又先后設定了一批非行政許可審批事項，其中既有屬于政府內部管理事務的事項，還有以非行政許可審批名義變相設定的面向公民、法人或其他組織的行政許可事項。