在行政許可與行政審批交織運(yùn)用中,極大的限制了市場(chǎng) 主體的自由權(quán),進(jìn)而影響了改革的深入,新一屆的政府轉(zhuǎn)變政府職能首先從行政審批制度入手大刀闊斧的進(jìn)行著。2015年5月6日,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定,按照依法行政要求,在2014年大幅減少國(guó)務(wù)院部門非行政許可審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上,徹底取消這一審批類別。讓非行政許可審批徹底淡出歷史的舞臺(tái),2015年5月6日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上,李克強(qiáng)總理鄭重宣告,“‘非行政許可審批’這個(gè)歷史概念,今天就徹底終結(jié)了!” 此制度的取消,能真正實(shí)現(xiàn)讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行,同時(shí)也將大大減少交易成本和制度成本,極大釋放市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)造力。而非行政許可審批制度的取消,并不必然帶來(lái)政府職能的徹底轉(zhuǎn)變。能否使壽終正寢的制度免于死灰復(fù)燃的命運(yùn),唯有運(yùn)用負(fù)面清單制度。2015年5月以來(lái)為防止增設(shè)許可、變相許可,安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局對(duì)《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》《易制毒化學(xué)品管理?xiàng)l例》和規(guī)章(63部)中涉及備案、報(bào)告、告知、登記、申報(bào)項(xiàng)目(以下統(tǒng)稱備案項(xiàng)目)共46項(xiàng)進(jìn)行了摸底核實(shí), 但是,并沒(méi)有真正列出負(fù)面清單,所以這一制度的建立并不是一帆風(fēng)順的。
三、我國(guó)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的行政審批存在的問(wèn)題
按照國(guó)務(wù)院的行政審批制度改革,國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局經(jīng)過(guò)2013、2014、2015近三年的努力, 下放和取消7大項(xiàng)的安全生產(chǎn)領(lǐng)域中行政審批,下放與取消的總比率將到50%,此種改革措施達(dá)到了國(guó)務(wù)院規(guī)定的時(shí)間表。但是截止2015年6月安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局只是拿出了清理與取消的事項(xiàng),對(duì)于今后需要審批的范圍及具體的審批事項(xiàng)并沒(méi)有列出審批的清單目錄。雖然我國(guó)《行政許可法》已經(jīng)出臺(tái),并且對(duì)各類行政行為尤其是行政審批行為做出了具體的司法解釋和規(guī)定,同時(shí)很多的法律法規(guī)對(duì)我國(guó)的行政審批都有規(guī)定,但是還存在許多問(wèn)題。
首先,理論上對(duì)行政許可和行政審批關(guān)系的爭(zhēng)議阻礙了行政審批改革的進(jìn)程。從國(guó)務(wù)院所頒布的相關(guān)文件①可以確認(rèn)行政審批屬于行政許可的上位概念。但是為了通俗易懂地表達(dá)行政許可,有關(guān)部門又將行政許可等同于行政審批。但在實(shí)際的實(shí)施中,二者又出現(xiàn)了分離,行政許可法主要針對(duì)的對(duì)象的就是那些法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和國(guó)務(wù)院的行政決定所設(shè)定的行政許可,對(duì)于那些不是它們?cè)O(shè)定但是又沒(méi)被取消的,都簡(jiǎn)單的成為了非行政許可,甚至成為了行政服務(wù)事項(xiàng),這直接造成了其被作為非許可類審批事項(xiàng)而從行政許可中剔除,。2013年5月,國(guó)務(wù)院審改辦(中央編辦)在《關(guān)于行政審批事項(xiàng)摸底核實(shí)和提出處理意見(jiàn)的函》中將行政許可事項(xiàng)界定為,“行政機(jī)關(guān)依據(jù)相對(duì)人申請(qǐng)準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的事項(xiàng)”①。
從概念上來(lái)看,行政審批和行政許可都是針對(duì)行政相對(duì)人的行政行為,但除了“準(zhǔn)予從事特定活動(dòng)”之外,行政審批的內(nèi)涵比行政許可多出了“獲得相關(guān)權(quán)益,取得某種資質(zhì)資格,法律關(guān)系得到認(rèn)可和保護(hù)”的內(nèi)容。但從《行政許可法》第十二條“可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)”規(guī)定中可以找到“取得某種資質(zhì)資格,法律關(guān)系得到認(rèn)可和保護(hù)”的內(nèi)容
總的來(lái)看,行政審批與行政許可的概念基本相同,唯一區(qū)別是,行政審批包含“獲得相關(guān)權(quán)益”的內(nèi)容,而行政許可不包含。由于這些原因?qū)е铝恕缎姓S可法》對(duì)于行政許可的規(guī)制范圍十分小,其作用也顯得軟弱無(wú)力
其次,《行政許可法》本身也存在很多不完善的地方,對(duì)設(shè)定行政許可審批的程序和范圍與行政許可聽(tīng)證和案卷制度的規(guī)定很不完善,于此同時(shí)也缺乏健全有效的救濟(jì)制度,在行政許可審批的設(shè)定權(quán)上,也不能對(duì)國(guó)務(wù)院及各級(jí)政府進(jìn)行有效的限制。《在行政許可法》的12與13條中有“可以與不可以設(shè)定行政許可”的六種和四種情況,其很好的規(guī)范了要設(shè)定行政許可審批的范圍,但是對(duì)于“國(guó)家安全”和“公共安全”等概念和范圍的規(guī)定都很不清晰,用“可以”和“可以不”這樣不確定法律概念來(lái)闡述設(shè)定行政許可,顯然很不規(guī)范。在行政審批的實(shí)施權(quán)上存在嚴(yán)重問(wèn)題,原有的事項(xiàng)不斷被清理的同時(shí),新的審批事項(xiàng)也在增加造成行政審批依然冗雜,因?yàn)閳?zhí)行方面的法律規(guī)定不夠清晰,行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任很不清晰,對(duì)行政許可權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān)及其自由裁量權(quán)的約束不足,其自由實(shí)施與執(zhí)行的激勵(lì)和問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全,法律說(shuō)明理由制度也不健全,后續(xù)的監(jiān)管措施也只有形式上作用,實(shí)質(zhì)上作用顯得很不重要。總之,《行政許可法》不能完全應(yīng)付現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的各種各樣的狀況,法律只做出了原則上的規(guī)定,具體規(guī)定很欠缺,由此造成對(duì)于政府部門在行政審批過(guò)程中遇到的各種問(wèn)題法律都沒(méi)有詳細(xì)的細(xì)則規(guī)定,法律作用得不到有效的體現(xiàn)。
最后,由于我國(guó)安全生產(chǎn)領(lǐng)域長(zhǎng)期缺乏完善有效的安全生產(chǎn)行政審批法律制度,相關(guān)的安全生產(chǎn)方面的立法也落后于其他領(lǐng)域和時(shí)代發(fā)展,造成法律上對(duì)于我國(guó)企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的市場(chǎng)準(zhǔn)入要求和資格的規(guī)定很不清晰,監(jiān)督措施也很不完善,這直接造成了大量“有病”的企業(yè)獲得市場(chǎng)通行證。
四、負(fù)面清單制度對(duì)我國(guó)安全生產(chǎn)領(lǐng)域中行政審批制度影響
(一)安全生產(chǎn)管理部門需要審批的事項(xiàng)必須要有明確的法律規(guī)定
安全生產(chǎn)領(lǐng)域的審批要依據(jù)有《安全生產(chǎn)法》和《行政許可法》等,其依據(jù)也是十分明確的。凡法律、法規(guī)、規(guī)章未明確規(guī)定審批的,一律不得進(jìn)行審批;凡國(guó)家、省、市已明令取消的,一律不得再進(jìn)行審批;凡繼續(xù)執(zhí)行己明令廢止、失效的審批事項(xiàng)要追究有關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。 安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)需要審批的事項(xiàng)必須要有明確的法律規(guī)定,嚴(yán)格遵守“法無(wú)明文規(guī)定不得為之”的執(zhí)法理念,需要審批的以法律的形式列舉出來(lái)供相對(duì)人知曉,法律是審批的合理邊界,這里的“法律”不應(yīng)該包括行政性的文件,而應(yīng)該是全國(guó)人大和人大常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)以及部委制定的部門規(guī)章。嚴(yán)格杜絕各類文件設(shè)定內(nèi)部的審批權(quán)。一方面,對(duì)于凡是公民法人、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)組織可以自主決定,有效調(diào)解和自律管理的都還權(quán)給市場(chǎng)和社會(huì),同時(shí)對(duì)于可以事后監(jiān)督的事項(xiàng),就可以不再設(shè)置許可。對(duì)2015年保留下來(lái)的行政審批項(xiàng)目,總局要進(jìn)一步明確行政審批的項(xiàng)目名稱、實(shí)施機(jī)關(guān)、法定依據(jù)、申請(qǐng)條件、申請(qǐng)材料、辦理程序、審批責(zé)任、監(jiān)督方式、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)依據(jù)等要素,實(shí)現(xiàn)目錄化管理,并向社會(huì)公布。此外,將進(jìn)一步壓縮審批時(shí)限,逐步推行網(wǎng)上受理和辦復(fù),辦審分離,不斷提高審批效能,從制度上預(yù)防腐敗。加強(qiáng)對(duì)審批取消事項(xiàng)的抽查,推行“四不兩直”,強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)管。
(二)還原中介組織權(quán)力
目前,修改后的《安全生產(chǎn)法》中取消了涉及建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)的審批事項(xiàng),并增加了加大行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、中介機(jī)構(gòu)支持和培育力度、充分發(fā)揮其作用的內(nèi)容,吸引社會(huì)組織有序參與安全生產(chǎn)領(lǐng)域的各專業(yè)技術(shù)服務(wù)工作,為今后創(chuàng)新監(jiān)管方式、引入第三方參與安全生產(chǎn)工作打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。安全生產(chǎn)領(lǐng)域的中介組織應(yīng)該是行業(yè)自律性組織,監(jiān)督企業(yè)安全生產(chǎn)的同時(shí),還要進(jìn)行對(duì)行業(yè)的發(fā)展和改革提出專業(yè)性的建議,向有關(guān)政府等方面提出立法建議,參與地方或國(guó)家關(guān)于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則等的制定和嚴(yán)格進(jìn)行行業(yè)準(zhǔn)入資格審查等工作,同時(shí)能夠有能力承擔(dān)政府部門下放到其的行政審批權(quán)利。
(三)嚴(yán)格安全生產(chǎn)行政審批行的監(jiān)督機(jī)制
對(duì)于目前我國(guó)關(guān)于行政審批制度方面的突出問(wèn)題,完善安全生產(chǎn)領(lǐng)域中行政審批的各個(gè)方面的監(jiān)督體系十分必要。
首先把審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)進(jìn)行有效的分割的同時(shí)嚴(yán)格依照法律法規(guī)的規(guī)定的程序進(jìn)行審批事項(xiàng),使其相互平衡,審批的各個(gè)方面由法律規(guī)定,不得改變,包括審批要求,流程和時(shí)間期限等,確保審批和監(jiān)督二者能夠同時(shí)有效的展現(xiàn)它們的作用。
其次不僅要對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政審批制度改革的設(shè)計(jì)進(jìn)行群眾的監(jiān)督,完善責(zé)任追究制度,增加改革的透明度,對(duì)下放或取消行政審批前、中和后三個(gè)階段要充分聽(tīng)取各方聽(tīng)意見(jiàn),對(duì)于審批要保證有明確的責(zé)任人,誰(shuí)接受,誰(shuí)負(fù)責(zé),誰(shuí)擔(dān)責(zé),完善事前、事后、事中的監(jiān)督機(jī)制,確保權(quán)力的不濫用,并且群眾,企業(yè)、社會(huì)和政府之間可以相互監(jiān)督,政府內(nèi)部和上下級(jí)也可以監(jiān)督,由此體現(xiàn)改革公平公正和全方位的監(jiān)督,杜絕不作為、亂作為和違法事項(xiàng)的發(fā)生。
最后,要完善取消和下放權(quán)利的轉(zhuǎn)移和交接制度和規(guī)范審批流程,完善的流程是監(jiān)督的有效手段,因此健全安全領(lǐng)域的行政審批流程非常重要。同時(shí)權(quán)利的轉(zhuǎn)移和交接必須在法律規(guī)范的范圍內(nèi)符合法定程序的進(jìn)行,明確政府、企業(yè)、群眾和社會(huì)中介組織的權(quán)限,這是保證監(jiān)督權(quán)力可以高效充分行使的前提,這樣才可以保證行政審批權(quán)利在轉(zhuǎn)移和交接過(guò)程中不會(huì)出現(xiàn)混亂和腐敗,完善交接制度和審批流程的同時(shí)明確責(zé)任追究制度,充分發(fā)揮基層的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的管理和便民服務(wù)的作用。
綜上所述,安全生產(chǎn)行政審批制度改革的路徑應(yīng)該是負(fù)面清單管理模式,她對(duì)強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系,真正做到讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行,把權(quán)利關(guān)進(jìn)籠子里面去的重要手段。負(fù)面清單管理模式以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心的改革,只有用負(fù)面清單的模式才能真正將原本屬于市場(chǎng)主體的權(quán)利還原于相對(duì)人,以極大激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)造性和潛能。
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