在行政許可與行政審批交織運用中，極大的限制了市場 主體的自由權(quán)，進(jìn)而影響了改革的深入，新一屆的政府轉(zhuǎn)變政府職能首先從行政審批制度入手大刀闊斧的進(jìn)行著。2015年5月6日，國務(wù)院常務(wù)會議決定，按照依法行政要求，在2014年大幅減少國務(wù)院部門非行政許可審批事項的基礎(chǔ)上，徹底取消這一審批類別。讓非行政許可審批徹底淡出歷史的舞臺，2015年5月6日的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強(qiáng)總理鄭重宣告，“‘非行政許可審批’這個歷史概念，今天就徹底終結(jié)了！” 此制度的取消，能真正實現(xiàn)讓權(quán)力在陽光下運行，同時也將大大減少交易成本和制度成本，極大釋放市場主體的活力和創(chuàng)造力。而非行政許可審批制度的取消，并不必然帶來政府職能的徹底轉(zhuǎn)變。能否使壽終正寢的制度免于死灰復(fù)燃的命運，唯有運用負(fù)面清單制度。2015年5月以來為防止增設(shè)許可、變相許可，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局對《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》《危險化學(xué)品安全管理條例》《易制毒化學(xué)品管理條例》和規(guī)章（63部）中涉及備案、報告、告知、登記、申報項目（以下統(tǒng)稱備案項目）共46項進(jìn)行了摸底核實， 但是，并沒有真正列出負(fù)面清單，所以這一制度的建立并不是一帆風(fēng)順的。
三、我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域的行政審批存在的問題
按照國務(wù)院的行政審批制度改革，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局經(jīng)過2013、2014、2015近三年的努力， 下放和取消7大項的安全生產(chǎn)領(lǐng)域中行政審批，下放與取消的總比率將到50%，此種改革措施達(dá)到了國務(wù)院規(guī)定的時間表。但是截止2015年6月安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局只是拿出了清理與取消的事項，對于今后需要審批的范圍及具體的審批事項并沒有列出審批的清單目錄。雖然我國《行政許可法》已經(jīng)出臺，并且對各類行政行為尤其是行政審批行為做出了具體的司法解釋和規(guī)定，同時很多的法律法規(guī)對我國的行政審批都有規(guī)定，但是還存在許多問題。
首先，理論上對行政許可和行政審批關(guān)系的爭議阻礙了行政審批改革的進(jìn)程。從國務(wù)院所頒布的相關(guān)文件①可以確認(rèn)行政審批屬于行政許可的上位概念。但是為了通俗易懂地表達(dá)行政許可，有關(guān)部門又將行政許可等同于行政審批。但在實際的實施中，二者又出現(xiàn)了分離，行政許可法主要針對的對象的就是那些法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和國務(wù)院的行政決定所設(shè)定的行政許可，對于那些不是它們設(shè)定但是又沒被取消的，都簡單的成為了非行政許可，甚至成為了行政服務(wù)事項，這直接造成了其被作為非許可類審批事項而從行政許可中剔除，。2013年5月，國務(wù)院審改辦（中央編辦）在《關(guān)于行政審批事項摸底核實和提出處理意見的函》中將行政許可事項界定為，“行政機(jī)關(guān)依據(jù)相對人申請準(zhǔn)予其從事特定活動的事項”①。
從概念上來看，行政審批和行政許可都是針對行政相對人的行政行為，但除了“準(zhǔn)予從事特定活動”之外，行政審批的內(nèi)涵比行政許可多出了“獲得相關(guān)權(quán)益，取得某種資質(zhì)資格，法律關(guān)系得到認(rèn)可和保護(hù)”的內(nèi)容。但從《行政許可法》第十二條“可以設(shè)定行政許可的事項”規(guī)定中可以找到“取得某種資質(zhì)資格，法律關(guān)系得到認(rèn)可和保護(hù)”的內(nèi)容
總的來看，行政審批與行政許可的概念基本相同，唯一區(qū)別是，行政審批包含“獲得相關(guān)權(quán)益”的內(nèi)容，而行政許可不包含。由于這些原因?qū)е铝恕缎姓S可法》對于行政許可的規(guī)制范圍十分小，其作用也顯得軟弱無力
其次，《行政許可法》本身也存在很多不完善的地方，對設(shè)定行政許可審批的程序和范圍與行政許可聽證和案卷制度的規(guī)定很不完善，于此同時也缺乏健全有效的救濟(jì)制度，在行政許可審批的設(shè)定權(quán)上，也不能對國務(wù)院及各級政府進(jìn)行有效的限制。《在行政許可法》的12與13條中有“可以與不可以設(shè)定行政許可”的六種和四種情況，其很好的規(guī)范了要設(shè)定行政許可審批的范圍，但是對于“國家安全”和“公共安全”等概念和范圍的規(guī)定都很不清晰，用“可以”和“可以不”這樣不確定法律概念來闡述設(shè)定行政許可，顯然很不規(guī)范。在行政審批的實施權(quán)上存在嚴(yán)重問題，原有的事項不斷被清理的同時，新的審批事項也在增加造成行政審批依然冗雜，因為執(zhí)行方面的法律規(guī)定不夠清晰，行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任很不清晰，對行政許可權(quán)的實施機(jī)關(guān)及其自由裁量權(quán)的約束不足，其自由實施與執(zhí)行的激勵和問責(zé)機(jī)制不健全，法律說明理由制度也不健全，后續(xù)的監(jiān)管措施也只有形式上作用，實質(zhì)上作用顯得很不重要?？傊?，《行政許可法》不能完全應(yīng)付現(xiàn)實中出現(xiàn)的各種各樣的狀況，法律只做出了原則上的規(guī)定，具體規(guī)定很欠缺，由此造成對于政府部門在行政審批過程中遇到的各種問題法律都沒有詳細(xì)的細(xì)則規(guī)定，法律作用得不到有效的體現(xiàn)。
最后，由于我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域長期缺乏完善有效的安全生產(chǎn)行政審批法律制度，相關(guān)的安全生產(chǎn)方面的立法也落后于其他領(lǐng)域和時代發(fā)展，造成法律上對于我國企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營單位的市場準(zhǔn)入要求和資格的規(guī)定很不清晰，監(jiān)督措施也很不完善，這直接造成了大量“有病”的企業(yè)獲得市場通行證。
四、負(fù)面清單制度對我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域中行政審批制度影響
（一）安全生產(chǎn)管理部門需要審批的事項必須要有明確的法律規(guī)定
安全生產(chǎn)領(lǐng)域的審批要依據(jù)有《安全生產(chǎn)法》和《行政許可法》等，其依據(jù)也是十分明確的。凡法律、法規(guī)、規(guī)章未明確規(guī)定審批的，一律不得進(jìn)行審批；凡國家、省、市已明令取消的，一律不得再進(jìn)行審批；凡繼續(xù)執(zhí)行己明令廢止、失效的審批事項要追究有關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。 安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)需要審批的事項必須要有明確的法律規(guī)定，嚴(yán)格遵守“法無明文規(guī)定不得為之”的執(zhí)法理念，需要審批的以法律的形式列舉出來供相對人知曉，法律是審批的合理邊界，這里的“法律”不應(yīng)該包括行政性的文件，而應(yīng)該是全國人大和人大常委會制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)以及部委制定的部門規(guī)章。嚴(yán)格杜絕各類文件設(shè)定內(nèi)部的審批權(quán)。一方面，對于凡是公民法人、市場機(jī)制、社會組織可以自主決定，有效調(diào)解和自律管理的都還權(quán)給市場和社會，同時對于可以事后監(jiān)督的事項，就可以不再設(shè)置許可。對2015年保留下來的行政審批項目，總局要進(jìn)一步明確行政審批的項目名稱、實施機(jī)關(guān)、法定依據(jù)、申請條件、申請材料、辦理程序、審批責(zé)任、監(jiān)督方式、收費標(biāo)準(zhǔn)、收費依據(jù)等要素，實現(xiàn)目錄化管理，并向社會公布。此外，將進(jìn)一步壓縮審批時限，逐步推行網(wǎng)上受理和辦復(fù)，辦審分離，不斷提高審批效能，從制度上預(yù)防腐敗。加強(qiáng)對審批取消事項的抽查，推行“四不兩直”，強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)管。
（二）還原中介組織權(quán)力
目前，修改后的《安全生產(chǎn)法》中取消了涉及建設(shè)項目竣工驗收環(huán)節(jié)的審批事項，并增加了加大行業(yè)協(xié)會、商會、中介機(jī)構(gòu)支持和培育力度、充分發(fā)揮其作用的內(nèi)容，吸引社會組織有序參與安全生產(chǎn)領(lǐng)域的各專業(yè)技術(shù)服務(wù)工作，為今后創(chuàng)新監(jiān)管方式、引入第三方參與安全生產(chǎn)工作打下了堅實基礎(chǔ)。安全生產(chǎn)領(lǐng)域的中介組織應(yīng)該是行業(yè)自律性組織，監(jiān)督企業(yè)安全生產(chǎn)的同時，還要進(jìn)行對行業(yè)的發(fā)展和改革提出專業(yè)性的建議，向有關(guān)政府等方面提出立法建議，參與地方或國家關(guān)于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則等的制定和嚴(yán)格進(jìn)行行業(yè)準(zhǔn)入資格審查等工作，同時能夠有能力承擔(dān)政府部門下放到其的行政審批權(quán)利。
（三）嚴(yán)格安全生產(chǎn)行政審批行的監(jiān)督機(jī)制
對于目前我國關(guān)于行政審批制度方面的突出問題，完善安全生產(chǎn)領(lǐng)域中行政審批的各個方面的監(jiān)督體系十分必要。
首先把審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)進(jìn)行有效的分割的同時嚴(yán)格依照法律法規(guī)的規(guī)定的程序進(jìn)行審批事項，使其相互平衡，審批的各個方面由法律規(guī)定，不得改變，包括審批要求，流程和時間期限等，確保審批和監(jiān)督二者能夠同時有效的展現(xiàn)它們的作用。
其次不僅要對安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政審批制度改革的設(shè)計進(jìn)行群眾的監(jiān)督，完善責(zé)任追究制度，增加改革的透明度，對下放或取消行政審批前、中和后三個階段要充分聽取各方聽意見，對于審批要保證有明確的責(zé)任人，誰接受，誰負(fù)責(zé)，誰擔(dān)責(zé)，完善事前、事后、事中的監(jiān)督機(jī)制，確保權(quán)力的不濫用，并且群眾，企業(yè)、社會和政府之間可以相互監(jiān)督，政府內(nèi)部和上下級也可以監(jiān)督，由此體現(xiàn)改革公平公正和全方位的監(jiān)督，杜絕不作為、亂作為和違法事項的發(fā)生。
最后，要完善取消和下放權(quán)利的轉(zhuǎn)移和交接制度和規(guī)范審批流程，完善的流程是監(jiān)督的有效手段，因此健全安全領(lǐng)域的行政審批流程非常重要。同時權(quán)利的轉(zhuǎn)移和交接必須在法律規(guī)范的范圍內(nèi)符合法定程序的進(jìn)行，明確政府、企業(yè)、群眾和社會中介組織的權(quán)限，這是保證監(jiān)督權(quán)力可以高效充分行使的前提，這樣才可以保證行政審批權(quán)利在轉(zhuǎn)移和交接過程中不會出現(xiàn)混亂和腐敗，完善交接制度和審批流程的同時明確責(zé)任追究制度，充分發(fā)揮基層的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的管理和便民服務(wù)的作用。
綜上所述，安全生產(chǎn)行政審批制度改革的路徑應(yīng)該是負(fù)面清單管理模式，她對強(qiáng)化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，真正做到讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)利關(guān)進(jìn)籠子里面去的重要手段。負(fù)面清單管理模式以簡政放權(quán)為核心的改革，只有用負(fù)面清單的模式才能真正將原本屬于市場主體的權(quán)利還原于相對人，以極大激發(fā)市場主體的創(chuàng)造性和潛能。
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