摘要：“綜合監(jiān)管”是《安全生產(chǎn)法》確立的重要安全生產(chǎn)監(jiān)督管理制度。自2002年《安全生產(chǎn)法》頒布以來，盡管施行多年，在執(zhí)法實(shí)踐中對“綜合監(jiān)管”的概念、涵義依然存在不同的理解和爭論。2014年8月31日,第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國安全生產(chǎn)法》的決定》，新《安全生產(chǎn)法》對執(zhí)法體制做出了調(diào)整，有關(guān)規(guī)定的變化將對“綜合監(jiān)管”制度產(chǎn)生較大影響。本文從2002年《安全生產(chǎn)法》語境下的“綜合監(jiān)管”辨析開始，結(jié)合安全生產(chǎn)執(zhí)法實(shí)踐，詳細(xì)分析了“綜合監(jiān)管”制度在《安全生產(chǎn)法》修改前后的變化，主張從明確執(zhí)法主體、避免重復(fù)執(zhí)法及厘清安全監(jiān)管部門執(zhí)法責(zé)任邊界三個(gè)層面進(jìn)行后續(xù)制度設(shè)計(jì)，以解決理論依據(jù)及執(zhí)法實(shí)踐中的具體問題。

關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn)；監(jiān)管體制；綜合監(jiān)管

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《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（下文簡稱《安全生產(chǎn)法》）自2002年頒布至2011年正式啟動(dòng)修改工作，整整實(shí)施10年。10年間，隨著全國范圍內(nèi)安全監(jiān)管監(jiān)察系統(tǒng)逐步建立完善，安全生產(chǎn)執(zhí)法實(shí)踐日益豐富，對《安全生產(chǎn)法》的研究也日漸深入。但在基層執(zhí)法一線，因各地執(zhí)法水平和具體狀況不同，對于《安全生產(chǎn)法》確立的一些基本概念和法律制度，依然存在某些模糊甚至爭議之處，比如對“綜合監(jiān)管”的法律定位、內(nèi)涵以及與此密切相關(guān)的《安全生產(chǎn)法》的執(zhí)法主體問題、綜合監(jiān)管的客體指向等問題，一直存在認(rèn)識上的差異。2014年8月31日，《安全生產(chǎn)法》修正案頒布，新法對安全生產(chǎn)執(zhí)法體制作了相應(yīng)調(diào)整，“綜合監(jiān)管”的工作內(nèi)容和方式又具有了新的變化。目前，適應(yīng)新法變化的有關(guān)安全監(jiān)管執(zhí)法體制的配套法規(guī)制度尚未建立，無論從法理層面還是執(zhí)法實(shí)操層面，都需要認(rèn)真研究辨析，以深入探究后續(xù)制度建設(shè)路徑，更好指導(dǎo)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法實(shí)踐。

一、2002年《安全生產(chǎn)法》語境下的“綜合監(jiān)管”

如果將自1981年3月起，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由原國家勞動(dòng)總局牽頭組織起草《勞動(dòng)保護(hù)法》算做《安全生產(chǎn)法》的立法開端，直到2002年6月29日經(jīng)全國人大表決通過為止，《安全生產(chǎn)法》從醞釀到出臺歷時(shí)20多年，才最終完成了立法過程。立法進(jìn)程為何如此漫長，為何在這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成立法，又為何“綜合監(jiān)管”會出現(xiàn)在《安全生產(chǎn)法》中，與當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景和安全生產(chǎn)形勢休戚相關(guān)。

首先，安全生產(chǎn)形勢及事故發(fā)生態(tài)勢從客觀上推動(dòng)了立法進(jìn)程。自上世紀(jì)90年代年初起，隨著我國改革開放的迅速推進(jìn)，各類生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)空前活躍，生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)增多加之當(dāng)時(shí)普遍存在的安全意識不足、安全基礎(chǔ)薄弱等實(shí)際情況，全國各類生產(chǎn)安全事故發(fā)生量和傷亡人數(shù)逐漸呈明顯上升的態(tài)勢，2000年，全國每年各類事故死亡人數(shù)達(dá)9萬多人，到2001年，全國事故死亡人數(shù)11萬人，到2002年，全國事故死亡人數(shù)達(dá)到歷史峰值，飚升至近14萬。當(dāng)時(shí)，我國雖然已經(jīng)有一些涉及安全生產(chǎn)內(nèi)容的專項(xiàng)法律、法規(guī)，但國家層面還沒有一部在安全生產(chǎn)領(lǐng)域具有普遍約束力的一般法，而且國家安全監(jiān)管局已經(jīng)成立，推進(jìn)安全生產(chǎn)立法的力度越來越大。法是國家意志，必須充分反映和體現(xiàn)人民的根本利益和訴求，當(dāng)然也會在一定程度上反映政府的行政管理訴求。當(dāng)時(shí)，每年10多萬人的死亡數(shù)字加之新聞媒體連篇累牘的事故報(bào)道，對于安全生產(chǎn)工作，社會關(guān)注度前所未有地提高，政府最急迫的管理需求當(dāng)然是遏制事故，把不斷惡化的安全生產(chǎn)形勢控制住?？梢哉f，無論是全國的安全形勢的嚴(yán)峻情況，還是其他的背景因素，站在今天回望2002年，《安全生產(chǎn)法》的出臺幾乎可以描述為水到渠成、恰逢其時(shí)。

其次，“綜合監(jiān)管”作為法定的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制設(shè)計(jì)有其應(yīng)然性。法律所確定的制度應(yīng)當(dāng)具有基本性和長遠(yuǎn)性，安全生產(chǎn)監(jiān)管體制就是《安全生產(chǎn)法》所確定的最主要頂層制度設(shè)計(jì)之一。在《安全生產(chǎn)法》立法過程中，監(jiān)管體制如何確定是頗受關(guān)注、也是爭議頗多的一個(gè)問題。因?yàn)槲覈?span>90年代末開始的國家行政機(jī)構(gòu)改革中，國家自上而下建立的冶金、紡織、機(jī)械等十個(gè)主要工業(yè)部門或者撤銷、或者合并，原屬這些行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營單位沒有了直接的行業(yè)管理部門。對于習(xí)慣了各類型企業(yè)基本上都能找到本行業(yè)“娘家”的我國政府管理生產(chǎn)經(jīng)營單位模式，在大量工業(yè)部門已經(jīng)裁撤的情況下，安全生產(chǎn)監(jiān)管體制如何確定，成了一道不大不小的難題。最后，經(jīng)過反復(fù)的討論和研究，《安全生產(chǎn)法》確定了綜合監(jiān)管和專項(xiàng)監(jiān)管相結(jié)合的安全生產(chǎn)管理體制，即有行業(yè)主管部門和專項(xiàng)監(jiān)管部門的，相關(guān)部門要負(fù)起安全監(jiān)管責(zé)任，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門要通過指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督同級相關(guān)部門和下級人民政府的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，實(shí)現(xiàn)對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作的綜合監(jiān)管。與此相銜接，《安全生產(chǎn)法》立法完成后，通過部門“三定”方案的確認(rèn)，安全監(jiān)管部門要對化工、機(jī)械、冶金等行業(yè)的安全生產(chǎn)工作直接監(jiān)管。這樣，通過安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管、專項(xiàng)監(jiān)管、屬地監(jiān)管各司其職、相互配合，實(shí)現(xiàn)對本區(qū)域安全生產(chǎn)工作的有效管控?？梢哉f，《安全生產(chǎn)法》所確定的“綜合監(jiān)管”制度是連接安全監(jiān)管部門與其他政府管理主體、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌本行政區(qū)域安全生產(chǎn)全盤工作的一個(gè)重要制度樞紐。綜合監(jiān)管所要解決的問題是關(guān)系到安全生產(chǎn)全局的、重要的共性問題。綜合監(jiān)管與專項(xiàng)監(jiān)管是一種政府不同安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門之間的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系^①[1]。而要準(zhǔn)確理解“綜合監(jiān)管”，需要從《安全生產(chǎn)法》的適用范圍與“綜合監(jiān)管”的關(guān)系以及綜合監(jiān)管與專項(xiàng)監(jiān)管相結(jié)合的管理體制與《安全生產(chǎn)法》的執(zhí)法主體的關(guān)系兩個(gè)角度做清楚辨析。

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（一）《安全生產(chǎn)法》的適用范圍與“綜合監(jiān)管”的關(guān)系考察

《安全生產(chǎn)法》中與“綜合監(jiān)管”緊密相關(guān)的一個(gè)重要因素是這部法律的適用范圍。法的適用范圍，也就是一部法律在多大空間范圍內(nèi)對哪些主體的哪些行為具有約束力?！栋踩a(chǎn)法》作為一部安全生產(chǎn)領(lǐng)域的基本法律，在空間上的調(diào)整對象為我國行政區(qū)域內(nèi)所有生產(chǎn)經(jīng)營單位（港澳臺地區(qū)除外）。對于這些主體的哪些行為具有約束力呢？根據(jù)《安全生產(chǎn)法》的立法精神和具體規(guī)定，其在普遍適用的前提下，既有法律或者行政法規(guī)已經(jīng)做出明確規(guī)定的，可以依照相關(guān)特別法的規(guī)定，特別法沒有規(guī)定的，還要適用《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定。準(zhǔn)確理解《安全生產(chǎn)法》的適用范圍牽涉到“生產(chǎn)經(jīng)營單位”的范圍怎么來界定？換言之，要解決除冶金、有色、建材、機(jī)械、輕工、紡織、煙草、商貿(mào)等8大行業(yè)之外的其他生產(chǎn)經(jīng)營單位，安全監(jiān)管部門能不能查和該不該查的問題。

法律的適用范圍也是法律的效力范圍，包括時(shí)間效力、空間效力及對人的效力?！栋踩a(chǎn)法》頒布時(shí)，其時(shí)間效力在第97條做了規(guī)定，“本法自2002年11月起施行”。其空間效力，《安全生產(chǎn)法》作為我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)——全國人大常委會制定的法律，其適用的地域范圍和效力自然及于中華人民共和國的全部領(lǐng)域（港澳臺除外）；《安全生產(chǎn)法》對人的效力，即其對什么人（指具有法律關(guān)系主體資格的自然人、法人和其他組織）適用，就是它的調(diào)整對象，在第2條做了規(guī)定，“中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的生產(chǎn)經(jīng)營單位”，“生產(chǎn)經(jīng)營單位”的范疇又是什么呢？《安全生產(chǎn)法》并沒有做出規(guī)定，但是在《安全生產(chǎn)法釋義》中曾對此概念做出解釋分析：

(1)各種所有制的生產(chǎn)經(jīng)營單位，包括國有的、集體的、混合經(jīng)濟(jì)的、私營的、個(gè)體經(jīng)營的、中外合資的、外商獨(dú)資的等，都在適用范圍之列；

(2)各個(gè)地區(qū)、各種行業(yè)、各個(gè)部門、各個(gè)系統(tǒng)的，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的單位都應(yīng)當(dāng)在適用范圍之列；

(3)《安全生產(chǎn)法》所指的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，是一個(gè)廣義的概念，既包括生產(chǎn)活動(dòng)又包括經(jīng)營活動(dòng)，企業(yè)單位、事業(yè)單位、商業(yè)的、服務(wù)性的單位等都包括在內(nèi)；

(4)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的單位，是指在社會生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中作為一個(gè)基本單位出現(xiàn)的實(shí)體，比如一個(gè)個(gè)體工商戶，從事生產(chǎn)活動(dòng)或者從事經(jīng)營活動(dòng)，是社會生產(chǎn)經(jīng)營的基本單位，涉及安全生產(chǎn)的仍要遵守《安全生產(chǎn)法》；

(5)對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的單位這個(gè)概念的分析來看，《安全生產(chǎn)法》的適用范圍是從保障安全生產(chǎn)的普遍需要來確定，這是符合實(shí)際情況的^①[2]。

《安全生產(chǎn)法釋義》雖并不具備正式法律解釋的效力，但由參與該法立法的時(shí)任全國人大法工委領(lǐng)導(dǎo)及立法專家編寫的上述解釋應(yīng)當(dāng)客觀反應(yīng)了立法本意。

然而，《安全生產(chǎn)法》執(zhí)行多年，全國安全監(jiān)管監(jiān)察系統(tǒng)執(zhí)法人員對“生產(chǎn)經(jīng)營單位”的理解并未達(dá)成一致。直到國家安全監(jiān)管總局2007年出臺的《安全生產(chǎn)為法行為行政處罰辦法》（總局第15號令）進(jìn)行了確認(rèn)，第67條：本辦法所稱的生產(chǎn)經(jīng)營單位，是指合法和非法從事生產(chǎn)或者經(jīng)營活動(dòng)的基本單元，包括企業(yè)法人、不具備企業(yè)法人資格的合伙組織、個(gè)體工商戶和自然人等生產(chǎn)經(jīng)營主體（按照該條規(guī)定，行政處罰的對象不含事業(yè)單位。在目前的執(zhí)法實(shí)踐中，限于無進(jìn)一步的配套制度并欠缺可操作性，在執(zhí)法和事故處理中，并未將自然人作為生產(chǎn)經(jīng)營單位納入安全監(jiān)管部門管理范疇）。
??? 在此，還要注意一個(gè)問題，安法第2條規(guī)定，“有關(guān)法律、行政法規(guī)對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全和民用航空安全另有規(guī)定的，分別適用有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定”。上述領(lǐng)域有關(guān)立法，在《安全生產(chǎn)法》立法之前已經(jīng)完成，如我國已在上世紀(jì)80年代、90年代分別制定了《消防法》、《鐵路法》、《民用航空法》、《海上交通安全法》、《礦山安全法》等。《安全生產(chǎn)法》對上述行業(yè)領(lǐng)域規(guī)定“除外”，不是說這些行業(yè)領(lǐng)域不必適用安法，而是消防安全、道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全所涉及的單位或安全事項(xiàng)具有特殊性，國家對其另行立法進(jìn)行規(guī)范是必要的。在《安全生產(chǎn)法》普遍適用的前提下，對這部分在法律、行政法規(guī)中已經(jīng)作了比較具體規(guī)定的，為了減少法律與法律之間不必要的重復(fù)，從其規(guī)定，《安全生產(chǎn)法》只作出基本規(guī)定或原則規(guī)定，這些特別法沒有規(guī)定的，仍要適用《安全生產(chǎn)法》。

從以上《安全生產(chǎn)法》“適用范圍”分析來看，不難得出結(jié)論，安全監(jiān)管部門面對的管理客體是清楚的，即所有的生產(chǎn)經(jīng)營單位。同時(shí)，按照《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，安全監(jiān)管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)管，既然對安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)管，管理對象又可及于所有生產(chǎn)經(jīng)營單位，那么安全監(jiān)管部門在開展綜合監(jiān)管的過程中，與其他有關(guān)政府監(jiān)管部門同時(shí)作為監(jiān)管主體的工作關(guān)系如何擺布，這是直接影響“綜合監(jiān)管”體制如何有效運(yùn)轉(zhuǎn)的核心問題。