自2013年起，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等市場監(jiān)管部門經(jīng)歷了建國以來規(guī)模最大、為期最長、爭議最多的新一輪機(jī)構(gòu)改革。相關(guān)中央政策目標(biāo)多元;各地自發(fā)探索了多種機(jī)構(gòu)改革模式，同時“下改上不改”與“左右不同樣”引發(fā)混亂;學(xué)術(shù)研究方興未艾但缺乏系統(tǒng)全面的實證分析。2018年，《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》在頂層設(shè)計層面一錘定音，將原工商總局、質(zhì)檢總局、食藥總局及國家發(fā)改委、商務(wù)部的反壟斷職責(zé)等整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局。為此，本文聚焦政府職能轉(zhuǎn)變、監(jiān)管模式升級、組織架構(gòu)優(yōu)化三個研究維度，在梳理五年來中央政策和各地實踐基礎(chǔ)上，選擇三合一、分級管理模式的杭州作為樣本，重點評估其成效與不足，提煉對新市場監(jiān)管體系的啟示。

近年來，我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與體制改革步入深水區(qū)，企業(yè)對公平競爭環(huán)境提出更高要求，人民消費需求日益增長升級，不安全食品、假冒偽劣、壟斷、消費侵權(quán)等市場負(fù)外部性不斷顯現(xiàn)，傳統(tǒng)市場監(jiān)管體制已難以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展和人民美好生活需要。為此，2013年以來我國開啟市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)新一輪改革，頂層設(shè)計和地方實踐歷經(jīng)波折，各地改革模式復(fù)雜多樣，引發(fā)高度關(guān)注。2018年3月，中央《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出整合原工商總局、質(zhì)檢總局、食藥總局以及國家發(fā)改委、商務(wù)部的反壟斷職責(zé)，組建市場監(jiān)管總局，標(biāo)志著市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革在新時代取得里程碑式的重大突破。

回顧五年來市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革歷程，探索評估視角、展望新市場監(jiān)管體系下如何優(yōu)化職能配置、創(chuàng)新監(jiān)管方式、提高監(jiān)管效能，具有重要理論意義和強(qiáng)烈現(xiàn)實意義。　　一、市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的分析維度現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)市場監(jiān)管體系的運行受到多方因素共同作用，既包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的預(yù)算編制、機(jī)制流程、隊伍建設(shè)，也包括外部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、法治環(huán)境、公民素質(zhì)等。此外，長期的歷史沿革與近期的突發(fā)事件，普遍的市場規(guī)律與個別的利益俘獲，都可能影響監(jiān)管體系的成效。在諸多影響市場監(jiān)管體系的因素中，機(jī)構(gòu)改革長期受到各方關(guān)注，也是本文討論重點。由于市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革問題十分復(fù)雜，我們想跳出很多學(xué)術(shù)研究聚焦某一業(yè)務(wù)(如食品安全)或某一層級(如縣級)的特點，而從最本質(zhì)共性的維度出發(fā)，綜合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥各項市場監(jiān)管業(yè)務(wù)，關(guān)注中央政策和地方實踐互動，從以下三個分析維度切入：(一)從監(jiān)管理論分析政府職能轉(zhuǎn)變機(jī)構(gòu)改革首先要解決管什么，職能轉(zhuǎn)變是題中之義。市場監(jiān)管是政府為糾正市場失靈，針對市場主體經(jīng)濟(jì)活動及伴隨的社會后果采取的微觀干預(yù)和控制。其中，經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管是為保障競爭效率，對價格、數(shù)量、市場準(zhǔn)入退出等經(jīng)濟(jì)活動開展監(jiān)管;社會性監(jiān)管是為保障公眾福祉，對食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等社會問題進(jìn)行監(jiān)管。近年來發(fā)達(dá)國家的顯著趨勢是放松經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管、強(qiáng)化社會性監(jiān)管。我國監(jiān)管體系建設(shè)也面臨類似的需求，上述社會問題正是人民群眾反映最強(qiáng)烈的問題。故分析維度之一，是觀察機(jī)構(gòu)改革是否/如何放松經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管、大幅提高社會性監(jiān)管比重。(二)從公共治理理論觀察監(jiān)管模式的變革機(jī)構(gòu)改革不僅要解決管什么，還要回答怎樣管的問題。現(xiàn)代公共治理理論的核心內(nèi)涵是要構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾、社會組織等多元主體對公共事務(wù)的協(xié)同共治。市場監(jiān)管是市場失靈、政府失靈和社會失靈高發(fā)領(lǐng)域，以現(xiàn)代公共治理理論為基礎(chǔ)的協(xié)同治理可以作為戰(zhàn)略性解決方案。故分析維度之二，是觀察機(jī)構(gòu)改革是否/如何推動傳統(tǒng)監(jiān)管模式向以社會共治為核心的公共治理模式變革。(三)從組織理論觀察組織架構(gòu)優(yōu)化機(jī)構(gòu)改革最終要落實到具體組織架構(gòu)，我國歷次機(jī)構(gòu)改革的主線之一是大部制改革，相關(guān)理論源自發(fā)達(dá)國家對企業(yè)管理的借鑒。如減少管理層級，提高管理幅度，進(jìn)行扁平化管理;降低部門內(nèi)外的制度性交易成本;以解決外部訴求為導(dǎo)向整合部門、再造流程;打造整體型政府，推動部門“整體化整合”及“整體化協(xié)調(diào)”等。故分析維度之三，是觀察機(jī)構(gòu)改革是否/如何整合職能、理順流程、提高監(jiān)管效率、便利部門協(xié)作。

二、市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的中央政策及地方實踐(一)近年中央政策和地方實踐的發(fā)展沿革回顧2013年3月，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》出臺，整合多部委職能組建統(tǒng)一生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)食藥監(jiān)管職責(zé)的國家食品藥品監(jiān)督管理總局。次月，國務(wù)院發(fā)文要求各級地方政府參照國務(wù)院模式設(shè)立統(tǒng)一權(quán)威的食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)并在省以下分級管理。全國范圍的新一輪市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革拉開帷幕。2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》出臺，提出多重目標(biāo)：(1)完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu);(2)實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管;(3)整合執(zhí)法主體，推進(jìn)綜合執(zhí)法;(4)積極穩(wěn)妥實施大部門制，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。中央政策的價值取向和改革目標(biāo)多元化，各方理解由此分化。不少地區(qū)開始探索三合一、二合一組建市場監(jiān)管局。2014年6月，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》提出要加強(qiáng)食品品等重點領(lǐng)域基層執(zhí)法力量，探索綜合設(shè)置市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，原則上不另設(shè)執(zhí)法隊伍，首次在中央層面發(fā)出了探索市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)整合的信號。2017年1月，國務(wù)院《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》出臺，要求“盡快完成市、縣市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革?！惫ど獭①|(zhì)監(jiān)、食藥的機(jī)構(gòu)整合成為大勢所趨。2018年3月，《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》出臺，提出改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥、反壟斷、價格、知識產(chǎn)權(quán)等職責(zé)的市場監(jiān)管總局全新亮相，改革力度超出各方預(yù)期。按照中央部署，明年3月前各級地方政府的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革也將基本完成?？v觀中央政策流變，五年的探索自大食藥局模式始，以大市場監(jiān)管局模式終。不難看出，加強(qiáng)監(jiān)管尤其社會性監(jiān)管始終是政府職能轉(zhuǎn)變的方向(無論大食藥局還是大市場監(jiān)管局)，協(xié)同監(jiān)管日益成為監(jiān)管模式變革的方向，“統(tǒng)一”成為優(yōu)化組織架構(gòu)的關(guān)鍵詞(從統(tǒng)一食藥監(jiān)管到統(tǒng)一市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法)。(二)全國主流機(jī)構(gòu)改革模式歸納五年來，央地之間既有上下聯(lián)動的共振，也有相互拉鋸的角力。截止2017年8月，全國1個直轄市、1/3的副省級市、24.1%的地市、70.4%的區(qū)縣設(shè)立了市場監(jiān)管局，其中區(qū)縣三合一占66%，二合一占24%(見圖1)。

1.深圳模式(紡錘體、垂直管理)。深圳是機(jī)構(gòu)整合和垂直管理模式的代表。2009年即將原工商、質(zhì)監(jiān)、知識產(chǎn)權(quán)、物價、衛(wèi)生局餐飲監(jiān)管等一并整合為市場監(jiān)管局，2014年進(jìn)一步整合藥監(jiān)局，成立市場和質(zhì)量監(jiān)管委員會。市級統(tǒng)一頂層設(shè)計，區(qū)縣發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，基層市場監(jiān)管所綜合執(zhí)法，三級垂直管理。其最大經(jīng)驗是實現(xiàn)縱向、橫向、內(nèi)部等多維度統(tǒng)一執(zhí)法，以此為抓手優(yōu)化組織架構(gòu)，全面提升各項監(jiān)管效能。

2.上海模式(倒三角、分級管理)。上海是機(jī)構(gòu)整合和分級管理模式的代表。區(qū)縣三合一并分級管理，市級三局分立。其最大經(jīng)驗是聚焦監(jiān)管職能及綜合執(zhí)法。如浦東新區(qū)將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥、物價等監(jiān)管任務(wù)融合，以前需4部門8名干部檢查4次，現(xiàn)只需1部門2名干部檢查1次，極大降低執(zhí)法成本和企業(yè)負(fù)擔(dān)，大幅提升監(jiān)管力度。2016年實地檢查藥品零售企業(yè)1358戶、醫(yī)療器械經(jīng)營企業(yè)4874戶、特種設(shè)備使用單位2.25萬戶，分別是改革前的5.26倍、22.25倍和54.7倍。

3.北京模式(三條線、垂直管理)。北京是大食藥局模式為數(shù)不多的代表。三局分立并垂直管理，市食藥局下轄16個區(qū)縣分局、322個鄉(xiāng)鎮(zhèn)所。其最大經(jīng)驗是建立了覆蓋全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的食藥監(jiān)管隊伍。2015年北京市食藥系統(tǒng)編制3428人，預(yù)算12.96億元，工商系統(tǒng)編制5495人，預(yù)算13.64億元，兩者差距遠(yuǎn)小于全國平均水平。縱向到底是其食藥監(jiān)管體系成功的關(guān)鍵之一。

(三)全國各種模式背后的共識與爭議（注：限于篇幅，此節(jié)僅羅列優(yōu)化組織架構(gòu)方面的共識和爭議。）共識一：監(jiān)管體系應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。2013年機(jī)構(gòu)改革結(jié)束了近10年的食品安全分段監(jiān)管體制（注：2004 年9 月，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》提出“按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)一個部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式”，“農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管、質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管、工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管、衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)督管理部門組織對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故”。2009 年《食品安全法》延續(xù)了分段監(jiān)管格局。實行部門分段監(jiān)管，是因為食品安全問題日益超出餐飲不衛(wèi)生范疇和衛(wèi)生部門傳統(tǒng)職責(zé)，而建立在藥監(jiān)系統(tǒng)母體上的食藥系統(tǒng)誕生不久，尚不足以單獨承擔(dān)重任，分段監(jiān)管實屬過渡方案。）。九龍治水導(dǎo)致的職責(zé)交叉、部門推諉、監(jiān)管能力割裂備受詬病。此后，無論中央政策還是各地探索，食品安全由一個部門監(jiān)管已成為共識。食藥屬于鏈條長、環(huán)節(jié)多、風(fēng)險散的監(jiān)管事項，尚且需要貫徹一項職能由一個部門為主承擔(dān)，其他監(jiān)管事項更是如此。“統(tǒng)一體系”成為市場監(jiān)管組織架構(gòu)的優(yōu)先路徑(注意該共識并不等同于不同監(jiān)管事項應(yīng)當(dāng)整合為一個監(jiān)管體系)。共識二：監(jiān)管體系應(yīng)當(dāng)縱向到底。市場監(jiān)管建制必須嵌入鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，這是我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和國情決定的。2013年全國食品經(jīng)營單位323萬家，有證餐飲單位210萬家(不計無證無照)，農(nóng)村地區(qū)假冒偽劣泛濫，老舊小區(qū)電梯隱患遍布。市場監(jiān)管要覆蓋廠房、小區(qū)、商超、餐館，要深入大街小巷、鄉(xiāng)間村頭還。因此中央2013年即提出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)食藥監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)，無奈在存量改革、精簡機(jī)構(gòu)的背景下多數(shù)地區(qū)難以籌建，如區(qū)縣食藥局統(tǒng)一食品監(jiān)管，反與監(jiān)管能力不符，勢必陷入履職風(fēng)險?！翱v向一體”成為市場監(jiān)管組織架構(gòu)的另一個關(guān)鍵詞。爭議一：食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否應(yīng)當(dāng)獨立設(shè)置。這是各界最大的爭議。三合一模式有利于落實監(jiān)管責(zé)任，化解職能交叉和多頭執(zhí)法;增加食藥監(jiān)管力量，全國食藥監(jiān)管人員從2012年10.36萬增加到2015年26.59萬;高效回應(yīng)公眾訴求，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān);提高行政效率。但同時有人認(rèn)為，三合一模式可能削弱食藥監(jiān)管專業(yè)性，工商干部存在“不愿學(xué)、不會管、不敢干”問題;可能降低綜合性監(jiān)管水平，公共資源過度傾斜到食藥和特種設(shè)備;對執(zhí)法人員素質(zhì)提出過高要求;普通產(chǎn)品和食品藥品的問題特征和監(jiān)管任務(wù)不同，難以合并。爭議二：市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否應(yīng)當(dāng)分級管理。食藥、工商、質(zhì)監(jiān)經(jīng)歷了“分級-垂管”的多年往返。目前，絕大多數(shù)地區(qū)分級管理(北京、天津、重慶、深圳等仍垂管)。垂直管理有利于提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨立性，擺脫地方干擾;打破行政壟斷分割，維護(hù)統(tǒng)一市場;跨區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動，更好克服市場負(fù)外部性;培養(yǎng)穩(wěn)定專業(yè)執(zhí)法隊伍;統(tǒng)一各地政策標(biāo)準(zhǔn)尺度。而分級管理有利于落實地方政府主體責(zé)任，發(fā)揮動員能力和地緣優(yōu)勢，加強(qiáng)部門協(xié)作和社會共治;更好借力政府中心工作;更好保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作條件和公共資源;給干部更寬廣的成長空間。三、杭州市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革政策的評估(注：本文信息數(shù)據(jù)主要來源于杭州市人民政府、原市工商局、原市食藥局、市質(zhì)監(jiān)局、市縣兩級市場監(jiān)管局等政府信息公開渠道，互聯(lián)網(wǎng)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，媒體報道，第三方調(diào)查測評及調(diào)研材料。包括各部門預(yù)算決算、工作總結(jié)計劃、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、績效考核、綜合考評、為民辦實事、社會評價項目、食品抽檢報告、產(chǎn)品質(zhì)量分析報告、消費者維權(quán)報告、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)白皮書、電梯安全白皮書等。）

為了更加深入地分析市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織模式的利弊，我們選擇了杭州作為進(jìn)一步深入考察分析的對象。其原因如下：(1)杭州區(qū)縣三合一、分級管理，是國內(nèi)的主流模式。(2)杭州可以充分考察主流模式的成效，其市場發(fā)育較早，政務(wù)服務(wù)理念與水平較先進(jìn)，有較多經(jīng)驗可供借鑒。(3)杭州可以充分暴露主流模式的弊端。其專業(yè)監(jiān)管任務(wù)艱巨，人口不足重慶三分之一，但2016年食藥投訴是重慶2倍;作為中國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)中心，市場負(fù)外部性特殊，條塊關(guān)系失衡尖銳。(4)國內(nèi)尚無對杭州市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的系統(tǒng)實證研究。(一)杭州機(jī)構(gòu)改革前的現(xiàn)狀(2013年以前)杭州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較高，消費不斷擴(kuò)大升級，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，國內(nèi)外游客眾多，政務(wù)服務(wù)先進(jìn)。同時，新業(yè)態(tài)發(fā)展領(lǐng)跑市場監(jiān)管能力，市場秩序和消費環(huán)境離人民要求仍有差距，食藥安全形勢平穩(wěn)但潛在風(fēng)險較大，電梯老齡化等成為影響民生的突出問題。在這一背景下觀察杭州市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能、監(jiān)管模式、組織架構(gòu)，不難得出機(jī)構(gòu)改革的必要性。一是政府職能聚焦監(jiān)管不足。各類市場主體的工商登記注冊及年檢，餐飲服務(wù)許可、藥品經(jīng)營流通許可、醫(yī)療器械生產(chǎn)經(jīng)營許可等審批，名牌產(chǎn)品認(rèn)定、質(zhì)量獎勵、合格評定、檢驗機(jī)構(gòu)和人員資質(zhì)審核等審批，分別占據(jù)工商、食藥、質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的大量精力，監(jiān)管執(zhí)法職能不夠突出。二是監(jiān)管資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性失衡。經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管占比較高(2013年查處無照經(jīng)營占全市案件34%)。質(zhì)監(jiān)和食藥系統(tǒng)沒有基層派出機(jī)構(gòu)，全市食藥系統(tǒng)僅267名干部，占全市常住人口比約萬分之0.29，低于同類城市(武漢、成都達(dá)萬分之0.9)。三是社會共治不足。由于網(wǎng)購等新業(yè)態(tài)及職業(yè)索賠興起，消費者投訴逐年快速增加，2013年為34458件，同比增加12.34%(此后數(shù)年增速更快)。多數(shù)投訴均由政府組織調(diào)解，經(jīng)營者主體責(zé)任落實不足，監(jiān)管部門疲于奔命而未能治本。四是智慧監(jiān)管不足。全市食品經(jīng)營者約85000家，特種設(shè)備近16萬臺，僅淘寶就有約900萬家網(wǎng)店，任務(wù)艱巨而監(jiān)管仍未擺脫傳統(tǒng)的人盯人模式。如2013年某區(qū)食品安全電子監(jiān)管582戶單位，實際安裝率僅7.2%，其中上傳數(shù)據(jù)率僅59.5%。[23]五是政府整體化程度不高。監(jiān)管職能碎片化，分段監(jiān)管不再適應(yīng)食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量等監(jiān)管需要。法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系存在缺失、重復(fù)、矛盾;仍有多頭執(zhí)法，重復(fù)抽檢;解決公眾訴求的12315、12365、12331熱線多條分立;檢測資源零散，如食品檢測由多部門分頭承擔(dān)。

(二)杭州機(jī)構(gòu)改革政策內(nèi)容2014年3月17日，杭州市啟動監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革。總體模式是分級管理;市級工商、食藥二合一，共2個市級局;區(qū)縣工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三合一，共14個區(qū)縣級局，下轄124個市場監(jiān)管所(原97個工商所整合職能并新增27個)。(三)杭州機(jī)構(gòu)改革政策評估1.政府職能轉(zhuǎn)變成效(1)簡政放權(quán)。杭州通過部門整合、分級管理，推動多證合一和證照聯(lián)辦，大幅降低市場準(zhǔn)入的制度性成本，簡政放權(quán)優(yōu)化服務(wù)。2015年，在全國首創(chuàng)“五證合一”(營業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證、社會保險登記證、統(tǒng)計登記證)，中央在全國推廣。2017年，進(jìn)一步提出“1+N+X”，登記備案事項N證合一，許可審批事項X證聯(lián)辦，實現(xiàn)“22證合一”，當(dāng)事人實現(xiàn)“最多跑一次”。同年上線企業(yè)名稱自主申報，實現(xiàn)“零上門、零等待、零材料”。杭州市質(zhì)監(jiān)局88.6%的許可審批事項“網(wǎng)上申請、在線服務(wù)、快遞送達(dá)、一次不跑”。2017年上半年杭州新設(shè)企業(yè)4.9萬戶，平均審批時間由原先3周縮短至2天。(2)聚焦監(jiān)管。杭州部門整合后大幅歸并、重塑職能，并調(diào)整排序，聚焦監(jiān)管。市場監(jiān)管局主要職能11項，減少了56%，在整合、減少、下放許可審批事項的同時，設(shè)立了整合4項工商、食藥許可職能的“行政審批處”;增設(shè)了監(jiān)管處室并優(yōu)先排序，如將餐飲服務(wù)監(jiān)管處加掛的“保健食品化妝品監(jiān)管處”單設(shè)，監(jiān)管處室占內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)77.3%。蕭山區(qū)市場監(jiān)管局監(jiān)管科室占內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)86.7%，一線執(zhí)法編制之和占全局73.45%。杭州質(zhì)監(jiān)局將監(jiān)管和服務(wù)融合，通過加強(qiáng)電商質(zhì)量監(jiān)管促進(jìn)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。2016年抽檢網(wǎng)絡(luò)市場4588批次，查處網(wǎng)絡(luò)交易違法案件375件，是2014年8.9倍，而網(wǎng)絡(luò)交易額同期僅增長65%。(見表3)(3)提高社會性監(jiān)管占比。一是經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管比重大幅下降。2014年杭州查處經(jīng)濟(jì)違法案件總數(shù)同比減少32.55%，其中無照經(jīng)營案件減少41.3%。二是社會性監(jiān)管比重大幅上升。2014年食藥、質(zhì)監(jiān)類案件占比從去年6.83%躍升至36.6%，成為占比最高的案件;食品安全監(jiān)管出動執(zhí)法人員和實地檢查同比增加了40%和36%，食品定量檢測增加61%，藥品抽檢增加116%，藥品企業(yè)檢查增加86.4%;質(zhì)監(jiān)出動執(zhí)法人員增加15%，計量檢測增長29.7%。強(qiáng)化消費者權(quán)益保護(hù)工作，規(guī)范霸王條款是上年9.8倍。三是預(yù)算結(jié)構(gòu)明顯變化。杭州市2014-2017年度“工商行政管理事務(wù)”財政撥款分別為同期“食品藥品監(jiān)管事務(wù)”的4倍、1.83倍、1.32倍、1.69倍。(詳見表1、表2、表3、圖7)

2.監(jiān)管模式升級成效(1)“雙隨機(jī)一公開”。執(zhí)法人員和對象“雙隨機(jī)”、抽查結(jié)果“一公開”，本質(zhì)上是一種基于信用監(jiān)管的社會共治。杭州部門整合后，將原工商、食藥領(lǐng)域的企業(yè)年報抽查、食品速檢、藥品飛行檢查等整合，建立統(tǒng)一的市場主體庫、執(zhí)法人員庫、抽查事項清單、信息公示系統(tǒng)，2016年底雙隨機(jī)抽查事項達(dá)到全部監(jiān)管事項70%。部分區(qū)縣還開始“雙隨機(jī)+三合一”，如江干區(qū)2017年雙隨機(jī)抽查清單事項涵蓋工商、食藥、質(zhì)監(jiān)共23項，甚至聯(lián)合物價、住建等部門雙隨機(jī)抽查房地產(chǎn)及中介企業(yè)，極大推動了整個政府監(jiān)管理念和監(jiān)管方式的變革。(2)社會共治。杭州加強(qiáng)社會共治措施之一是通過部門整合減少社會共治的交易成本。如市市場監(jiān)管局與阿里巴巴簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，網(wǎng)監(jiān)、信用信息、企業(yè)注冊、企業(yè)監(jiān)管、食品流通、食品生產(chǎn)等業(yè)務(wù)一攬子納入;建立“紅旗渠”綠色通道，開通兩年將約6萬件投訴快速分流至阿里和解，提高維權(quán)效率。措施之二是通過部門協(xié)作創(chuàng)新社會共治。2017年4月，杭州市市場監(jiān)管局會同質(zhì)監(jiān)、農(nóng)業(yè)等部門創(chuàng)建品質(zhì)食品示范超市，指導(dǎo)企業(yè)供應(yīng)高品質(zhì)食品并提供二維碼追溯。監(jiān)管部門節(jié)約監(jiān)管成本;企業(yè)獲得實際增收，肉、菜、魚銷量增長了28.4%、90.7%、49.4%;消費者滿意度高于同期全市食品滿意率(70%)，取得共贏效果。(3)智慧監(jiān)管。智慧監(jiān)管的前提是大數(shù)據(jù)的歸集共享和信息系統(tǒng)的互聯(lián)整合。杭州部門整合后，強(qiáng)化部門協(xié)作、政企合作與數(shù)據(jù)交互，大幅拓展整合智慧系統(tǒng)。啟用統(tǒng)一的企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、企業(yè)信用聯(lián)動監(jiān)管平臺(市場監(jiān)管局牽頭，31個部門共同開發(fā));建立全市集中存儲、統(tǒng)一高效的“市場監(jiān)管云”;推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)市場統(tǒng)一監(jiān)管的“紅盾云橋”和“智慧網(wǎng)監(jiān)”;試點食品全鏈條電子追溯等。余杭區(qū)還把3部門的處罰、許可、抽檢、公眾訴求、統(tǒng)計分析、公示、警示等系統(tǒng)整合，以智慧監(jiān)管統(tǒng)領(lǐng)全局，從“救火隊員”變成“保健醫(yī)生”。3.組織架構(gòu)優(yōu)化成效(1)食藥監(jiān)管體系橫向到邊、縱向到底。杭州將食藥全鏈條監(jiān)管職責(zé)統(tǒng)一于各級市場監(jiān)管局，并將基層97個工商所改組增設(shè)為124個市場監(jiān)管所，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道組建了194個食安辦，專職人員共436名，在3046個村、社區(qū)建立食品安全綜治網(wǎng)格9939個，配備協(xié)管員3302名、統(tǒng)計員9804名①。橫向到邊、縱向到底的食藥監(jiān)管體系基本建成，極大提升了基層食藥監(jiān)管效能，填補(bǔ)了監(jiān)管盲區(qū)，改變過去部門有執(zhí)法權(quán)“管得了”但缺乏力量“看不到”、街道無執(zhí)法權(quán)“管不了”但“看得到”的現(xiàn)狀。杭州市食品安全治理水平得以飛躍，2013-2016年，食品定量檢測總體合格率穩(wěn)中有升，食品安全各項指標(biāo)大幅提升(見表4)。

(2)統(tǒng)一市場監(jiān)管體系。這一過程不是簡單的物理整合，而是再造內(nèi)外流程、構(gòu)建整體型政府。一是統(tǒng)一執(zhí)法體系。執(zhí)法依據(jù)統(tǒng)一，權(quán)力事項刪改107項，規(guī)范性文件廢改13份;執(zhí)法程序、文書、證件統(tǒng)一;執(zhí)法權(quán)限和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，稽查大隊統(tǒng)一處理案件線索，規(guī)范行政處罰自由裁量基準(zhǔn)。更有意義的是綜合執(zhí)法。2017年6月，杭州開展“雙隨機(jī)+綜合檢查”試點，覆蓋食品、企業(yè)年報、質(zhì)監(jiān)、商標(biāo)、消保等36個監(jiān)管事項，按標(biāo)檢查、一次到位。132家被檢查企業(yè)中90家被責(zé)令整改，20家存在多領(lǐng)域問題，顯著提升監(jiān)管效能，降低行政成本與企業(yè)負(fù)擔(dān)。二是統(tǒng)一檢測體系。檢測資源分散是改革前監(jiān)管能力分割的重要原因。改革后，2016年全市食品定量檢測批次是2013年3倍，產(chǎn)品質(zhì)量抽檢批次增加了115%。檢測手段深度融入日常監(jiān)管，例如整治無證無照餐飲綜合使用巡查、抽檢、辦案、追溯、公示等手段。三是統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)熱線。杭州整合原12315、12331、96317等熱線，一次接通率從20.6%提升至54.8%，更好響應(yīng)公眾訴求。4.杭州模式存在的不足總的來說，杭州機(jī)構(gòu)改革是成功的，既有效兼顧中央政策的多元目標(biāo)，又切實提升了自身監(jiān)管效能。同時存在一些不足。一是條塊關(guān)系失衡。監(jiān)管的塊狀屬性被三重強(qiáng)化：①上級對下級的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系變?yōu)闃I(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。②多個婆婆管一家，各部門的縱向指導(dǎo)進(jìn)一步分散;同時以自身業(yè)務(wù)為中心的分頭指導(dǎo)容易相互沖突，增加縱向的溝通成本和信息衰減。③上級為驅(qū)動基層官僚機(jī)構(gòu)，不得不組織更多專項行動，運動式治理幾乎代替日常監(jiān)管，基層負(fù)擔(dān)加重，行政效率低下以更隱蔽的方式存在。監(jiān)管塊狀屬性強(qiáng)化與監(jiān)管責(zé)任一味下沉，和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)不斷放大的負(fù)外部性并不匹配。二是經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管削弱過度。西方放松經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的前提是市場經(jīng)濟(jì)已逾百年，規(guī)制政策疊床架屋。而我國商業(yè)賄賂等老大難問題尚未根治，網(wǎng)絡(luò)購物等新業(yè)態(tài)的規(guī)制體系尚未完善，經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管不能簡單放松了之。杭州改革后將監(jiān)管資源過度傾斜于食藥、特種設(shè)備，2014年查處網(wǎng)絡(luò)交易違法案件、2015年查處商標(biāo)侵權(quán)案件均同比斷崖式下降①(隨后幾年大幅回升)。三是專業(yè)監(jiān)管能力提升不及預(yù)期。執(zhí)法隊伍尚未融合、專業(yè)人員仍然稀缺。如杭州醫(yī)療器械企業(yè)占全省三分之一，但市局醫(yī)療器械監(jiān)管處僅5人，區(qū)縣局僅3-5名規(guī)范檢查員，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不滿足監(jiān)管任務(wù)的需要。各市場監(jiān)管所獨立勝任專業(yè)監(jiān)管尚需一定時間。　　四、對下一步中國市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的啟示我國市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的實質(zhì)是存量資源的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以統(tǒng)籌兼顧統(tǒng)一市場監(jiān)管、加強(qiáng)社會性監(jiān)管、推進(jìn)綜合執(zhí)法等改革目標(biāo)。杭州既充分展現(xiàn)了三合一、分級管理模式的成效，也充分經(jīng)受了其弊端的考驗。對杭州模式的評估可以證明，十九屆三中全會的機(jī)構(gòu)改革方案有成熟的實踐基礎(chǔ)。(一)大市場監(jiān)管局是迄今市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的最大公約數(shù)任何機(jī)構(gòu)改革模式都有其利弊優(yōu)劣，各地監(jiān)管形勢也存在客觀差異，但是從構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場和加強(qiáng)市場監(jiān)管的大局出發(fā)，必須建立全國統(tǒng)一的監(jiān)管體系。工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三合一已成為改革的最大公約數(shù)(在此基礎(chǔ)上整合其他市場監(jiān)管職能)。其優(yōu)勢在于：一是無論從地方黨委政府關(guān)注還是自身組織目標(biāo)出發(fā)，市場監(jiān)管局都必然把食品藥品、特種設(shè)備、產(chǎn)品質(zhì)量等社會性監(jiān)管作為全局工作重心，在經(jīng)費、機(jī)構(gòu)、規(guī)劃、績效等方面予以傾斜，從而在存量資源下產(chǎn)生監(jiān)管供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)生驅(qū)動力。杭州、上海、深圳等地均是如此。二是歷史上第一次建立食品安全監(jiān)管縱向到底的建制。中國食品行業(yè)“多散小”格局、食品安全風(fēng)險集中于“五?、凇钡奶卣饕廊伙@著，以原工商所為基礎(chǔ)的市場監(jiān)管所填補(bǔ)了長期的基層治理短板。三是實現(xiàn)真正的綜合執(zhí)法。打破部門堡壘、集中共享信息、統(tǒng)籌重構(gòu)各項監(jiān)管業(yè)務(wù)，最徹底的方式就是部門整合。通過整合執(zhí)法人員、設(shè)備、程序、事項、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、信息系統(tǒng)、信用體系、共治平臺等，市場監(jiān)管從物理整合走向化學(xué)融合，最大可能實現(xiàn)簡約監(jiān)管，大幅降低執(zhí)法的內(nèi)外成本。反觀大食藥局模式，其弊端也比較明顯。盡管國務(wù)院2013年選擇這一方案，但必須注意到5年來各地實踐形成的顯著趨勢和中央政策的明顯轉(zhuǎn)向?？陀^看，該模式有助于建立專業(yè)權(quán)威的食藥監(jiān)管體制，但食藥系統(tǒng)的現(xiàn)有建制遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，必須從工商、質(zhì)監(jiān)劃轉(zhuǎn)相應(yīng)人員設(shè)備，并從區(qū)縣向下延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的派出機(jī)構(gòu)。而工商、質(zhì)監(jiān)投入食品安全監(jiān)管的基本為非專職的工商所人員和檢測設(shè)備，所謂“相應(yīng)的”劃轉(zhuǎn)很難在保障完備的食藥監(jiān)管建制和維系工商、質(zhì)監(jiān)正常運轉(zhuǎn)之間求得兩全，在多數(shù)地區(qū)遇到較大的現(xiàn)實困難，縱向到底幾無可能。更深層次的弊端是，大食藥局對應(yīng)的三局分立模式，在業(yè)態(tài)融合發(fā)展、監(jiān)管領(lǐng)域交叉的新時代統(tǒng)一大市場下，無法從根本上消除多頭執(zhí)法、重復(fù)抽檢、標(biāo)準(zhǔn)沖突、行政低效等問題。同時，專業(yè)監(jiān)管提升不足和經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管過度削弱，不應(yīng)視為三合一模式固有的弊端，恰是由于政策執(zhí)行有待完善、改革磨合尚需時日。例如上海機(jī)構(gòu)改革后，通過三年培訓(xùn)輪崗，擁有特種設(shè)備執(zhí)法證的監(jiān)管人員從20多人增長到700多人;組建全項徹查隊實現(xiàn)一次執(zhí)法、全科檢查。深圳機(jī)構(gòu)改革后，2014年食品違法案件同比增長69.5%，質(zhì)監(jiān)罰沒款同比增長787.9%，工商案件數(shù)亦同比上漲。而杭州“雙隨機(jī)+綜合試查”試點不久，專業(yè)監(jiān)管人員培訓(xùn)潛力巨大，市場監(jiān)管所與區(qū)縣業(yè)務(wù)科室之間點面結(jié)合的事權(quán)劃分也日趨完善，工商案件查處正迅速回升。從發(fā)展的眼光看，監(jiān)管能力融合不是固有缺陷，假以時日是可以解決的。(二)深化綜合執(zhí)法是預(yù)防大市場監(jiān)管局弊端的關(guān)鍵成也蕭何，敗也蕭何。綜合執(zhí)法是三合一最大的優(yōu)勢之一，綜合執(zhí)法不到位也是三合一弊端的最大原因。無論是專業(yè)監(jiān)管提升不足還是經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管邊緣化，本質(zhì)原因都是綜合執(zhí)法還不夠“綜合”，停留在隊伍整合的初級階段。首先，建議將“雙隨機(jī)一公開”升級為“雙隨機(jī)一綜合”。三合一后監(jiān)管事項成倍增加，如果不整合抽查事項，則基層難免權(quán)衡輕重后削減經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管。因此，“雙隨機(jī)”可持續(xù)推進(jìn)的關(guān)鍵在于“一綜合”。上海、杭州在機(jī)構(gòu)改革一兩年后開始探索全項徹查隊和“雙隨機(jī)+綜合試查”，可謂異曲同工。其次，建議綜合執(zhí)法與專項行動相結(jié)合，提升執(zhí)法效能。如對4S店消費侵權(quán)的專項整治既要查處小病大修、格式條款、零配件產(chǎn)品質(zhì)量，還可順勢檢查企業(yè)資質(zhì)年報、搭售、虛假廣告、商標(biāo)侵權(quán)、食堂餐飲安全、焊接氣瓶安全等事項，多維度深挖問題，全面規(guī)范行業(yè)。改變運動式治理屬性，逐步從末端個案處理向源頭系統(tǒng)性治理轉(zhuǎn)變。最后，將綜合執(zhí)法作為融合監(jiān)管能力的根本途徑。監(jiān)管能力融合不及預(yù)期，除了時間問題，主要是綜合執(zhí)法程度不夠，往往“原班人馬原班用途”。接觸新業(yè)務(wù)的人員只有親自參與執(zhí)法才能迅速掌握技能、積累經(jīng)驗。建議組建常態(tài)化的綜合執(zhí)法隊伍，讓不同業(yè)務(wù)背景的執(zhí)法人員混編執(zhí)法，加速業(yè)務(wù)融合和隊伍建設(shè)。(三)平衡條塊關(guān)系是分級管理體制的首要命題分級管理體制對保持監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨立性、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作、克服地方保護(hù)主義和市場負(fù)外部性等提出了新的考驗。平衡條塊關(guān)系是當(dāng)前首要命題。一是合理劃分各級監(jiān)管事權(quán)，探索部分領(lǐng)域垂直管理。如美國FDA直接監(jiān)管全國5萬多家食品生產(chǎn)企業(yè)，F(xiàn)TC直接受理全國消費者投訴，我國省以下環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)、檢察院、法院探索實行垂直管理，都是為了在負(fù)外部性和地方保護(hù)主義比較強(qiáng)的領(lǐng)域加以制衡?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，市場趨于寡頭化，負(fù)外部性迅速放大，毒害食品藥品、網(wǎng)購假貨、互聯(lián)網(wǎng)違法廣告、傳銷等問題多為跨區(qū)域風(fēng)險，分級管理的弊端必須匡扶?？偩帧⑹【?、地市局、區(qū)縣局和基層市場監(jiān)管所五級，要合理劃分事權(quán)，強(qiáng)化本級監(jiān)管職責(zé);大型電商平臺、大型連鎖零售企業(yè)、大型“四品一械”生產(chǎn)企業(yè)等具有跨區(qū)域風(fēng)險的市場主體，可以探索由地市局、省局乃至總局直接監(jiān)管總部。不能無視企業(yè)的俘獲能力、基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力及意愿、地方政府的目標(biāo)沖突等，把所有監(jiān)管責(zé)任一味下沉到區(qū)縣。本次改革在國家和省兩級設(shè)立藥監(jiān)局，就體現(xiàn)了藥品生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管事權(quán)的上提。此外，在不改變機(jī)構(gòu)分級管理的情況下，還可探索各級綜合執(zhí)法隊伍的垂直管理，設(shè)立跨區(qū)域的派出機(jī)構(gòu)牽頭執(zhí)法協(xié)作，以縱向的“全國一支執(zhí)法隊伍”和橫向的日常監(jiān)管及執(zhí)法寫作相結(jié)合，平衡條塊關(guān)系，重塑全國一盤棋的監(jiān)管合力。二是通過智慧監(jiān)管實現(xiàn)“下視透明”，強(qiáng)化上級監(jiān)督。分級管理后，之所以上級更加依賴運動式治理，一個重要原因是日常領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制打破后信息不對稱加劇，只能通過更多的專項報告、報表來掌握情況。但長此以往容易演變?yōu)槲膩砦耐男问街髁x，上級通過發(fā)文開會完成了工作部署督辦的職責(zé)，下級通過填表寫文完成了工作落實反饋的職責(zé)。上級的指導(dǎo)監(jiān)督與下級的實際工作之間容易形成兩張皮。對此，一種比較科學(xué)、柔性的做法是推行全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的市場監(jiān)管政務(wù)系統(tǒng)，不必替代本級政府的政務(wù)系統(tǒng)，但要打通數(shù)據(jù)，上級可隨時調(diào)閱下級的操作記錄，掌握考核督辦的主動權(quán)。如原工商總局2017年3·15上線全國12315互聯(lián)網(wǎng)平臺，全國各地工商和市場監(jiān)管部門直接在平臺上受理、反饋消費者投訴舉報。每個人的所有操作實時留痕，每個部門都可以實時觀察下級操作是否符合法定程序、是否履職盡責(zé)。條件成熟后，每個執(zhí)法人員都是移動數(shù)據(jù)終端，每個監(jiān)管對象、每次執(zhí)法行為都是可視的數(shù)據(jù)流，各項監(jiān)管業(yè)務(wù)智能匯聚。這不僅將提高工作效率，強(qiáng)化上級監(jiān)督，還為未來“人工智能+市場監(jiān)管”提供了土壤?？傊仡欉^去5年我國市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革歷程，評估杭州模式利弊，不難看出，十九屆三中全會的機(jī)構(gòu)改革方案較好吸收了地方實踐的共性經(jīng)驗，勇于創(chuàng)新，敢于破題，用相當(dāng)?shù)闹腔酆推橇?gòu)建起新時代全國統(tǒng)一的大市場監(jiān)管體制。如能以此為基礎(chǔ)和契機(jī)，進(jìn)一步平衡條塊關(guān)系，推進(jìn)綜合執(zhí)法，驅(qū)動監(jiān)管供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和模式升級，相信將極大助力我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。