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歐盟高危行業(yè)職業(yè)安全與健康行政審批研究及其啟示

作者：劉文革代海軍楊琦　　評論：　更新日期：2015年11月04日

摘要：本文通過研究歐盟及主要成員國職業(yè)安全與健康行政審批情況，從行政審批理念、實(shí)施機(jī)構(gòu)、具體審批事項(xiàng)等方面分析歐盟及主要成員國英國、德國職業(yè)安全與健康行政審批制度，結(jié)合中國安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政審批實(shí)際，進(jìn)行異同點(diǎn)對比分析。進(jìn)而總結(jié)借鑒歐盟職業(yè)安全健康行政審批經(jīng)驗(yàn)，針對我國安全生產(chǎn)行政審批改革和制度建設(shè)提出學(xué)習(xí)借鑒歐盟國家職業(yè)安全健康行政許可的理念、進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化行政審批事項(xiàng)、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、加快修訂相關(guān)法律法規(guī)等建議。

關(guān)鍵詞：歐盟；職業(yè)安全與健康；行政審批

??? 一、引言

職業(yè)安全與健康行政審批，是安全監(jiān)管部門實(shí)施監(jiān)管的重要抓手，廣泛存在于礦山、建筑、危險(xiǎn)物品、煙花爆竹等多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，在促進(jìn)安全生產(chǎn)和職業(yè)健康方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。歐盟國家職業(yè)安全與健康工作歷史悠久，職業(yè)安全與健康法規(guī)體系健全，職業(yè)安全與健康狀況良好，這與歐盟國家實(shí)施強(qiáng)有力的監(jiān)管密不可分。歐盟主要成員國如英國、德國等國家建立了各具特色的監(jiān)管體制機(jī)制，采取的安全準(zhǔn)入、分級分類監(jiān)管等模式在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，尤其對一些高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)實(shí)施嚴(yán)格的安全與健康審批，并加強(qiáng)監(jiān)督檢查，從源頭上杜絕了各類隱患的發(fā)生。

當(dāng)前，我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域正在推進(jìn)行政審批制度改革。在這一過程中，有必要分析借鑒歐盟國家的經(jīng)驗(yàn)，對比分析二者異同，結(jié)合中國安全生產(chǎn)行業(yè)領(lǐng)域?qū)嶋H情況，提出具有前瞻性和方向性的行政審批制度改革意見建議。

二、歐盟及主要成員國職業(yè)安全與健康行政審批情況

根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》第288條（原《歐共體條約》第249條）規(guī)定，歐盟的主要法律文書有三種形式：條例，指令和決定。[1]三者具有平等的法律位階。歐盟職業(yè)安全健康框架指令及其延伸指令是歐盟職業(yè)安全健康的重要法律依據(jù)。各成員國均有義務(wù)將其轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法加以貫徹執(zhí)行[2]。歐盟職業(yè)安全與健康領(lǐng)域奉行雇主責(zé)任制，一切責(zé)任歸于雇主。目前在歐盟層面沒有針對成員國人員、企業(yè)直接設(shè)立的職業(yè)安全健康行政審批事項(xiàng)。

（一）英國行政審批情況

1.職業(yè)安全健康行政審批定義

2003年原英國安全健康委員會（HSC）在《安全健康行政審批制度政策聲明》[3]中闡述了安全健康審批的定義，即指某項(xiàng)特定生產(chǎn)活動的開始或者持續(xù)，需要獲得安全健康監(jiān)管主體的同意、許可證、結(jié)論信函，或者安全報(bào)告被其認(rèn)可或批準(zhǔn)。按照上述定義，英國實(shí)施的安全健康行政審批主要有兩種方式：一是依據(jù)具體的行政法規(guī)的規(guī)定程序，對符合條件的責(zé)任主體（企業(yè)、雇主或個(gè)人）發(fā)放許可證、資格證書、結(jié)論信函等書面憑證，如生產(chǎn)或儲存爆炸品的企業(yè)須向HSE提交書面申請材料，經(jīng)HSE審查，向企業(yè)頒發(fā)許可證。二是責(zé)任主體（企業(yè)或雇主）編寫安全報(bào)告，經(jīng)HSE認(rèn)可或批準(zhǔn)。

2.主要的審批事項(xiàng)及設(shè)定的核心法律

英國沒有統(tǒng)一的成文法律規(guī)定安全健康方面的行政審批，對于存在或者可能存在重大危害和需要監(jiān)管的行業(yè)，有關(guān)部門制定相關(guān)的法規(guī)制度，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候采取必要的手段進(jìn)行許可。各行業(yè)的行政審批由各行業(yè)專門法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，詳見表1。

表1：英國職業(yè)安全健康行政審批設(shè)定表

范圍	核心法律法規(guī)
核設(shè)施	Nuclear Installations Act 1965（《1965年核設(shè)施法》）
鐵路	The Railways (Safety Case) Regulations 2000（《2000年鐵路安全條例》）
海上設(shè)施	The Offshore Installations (Safety Case) Regulations 2005（《2005年海上設(shè)施安全條例》）
陸上主要危險(xiǎn)源	Control of Major Accident Hazards (COMAH) Regulations 1999（《1999年重大危險(xiǎn)源控制條例》）
轉(zhuǎn)基因生物	The Genetically Modified Organisms (Contained Use) Regulations 2000 (GMO(CU))（《2000年轉(zhuǎn)基因生物（含使用）條例》）
天然氣儲運(yùn)	The Pipelines Safety Regulations 1996 (PSR)（《1996年管道安全條例》） Gas Safety (Management) Regulations 1996（《1996年氣體安全管理?xiàng)l例》）
石棉	The Control of Asbestos Regulations 2006（《2006年石棉控制條例》）
爆炸物制造和存儲	Control of Explosive Regulations 1991 (COER)（《1991年爆炸物品控制條例》）
石油存儲	Petroleum (Consolidation) Act 1928（《1928年石油綜合法》）

HSE主要負(fù)責(zé)礦山、核設(shè)施、海上設(shè)施、陸上重大危險(xiǎn)源、轉(zhuǎn)基因生物、石棉作業(yè)、爆炸物制造和存儲、汽油儲存、民用燃?xì)?、殺蟲劑、氣體輸送、冒險(xiǎn)活動以及化學(xué)品注冊與授權(quán)等共計(jì)13項(xiàng)安全健康行政審批工作[4]。以上許可的目的、調(diào)整范圍、實(shí)施主體（部門）、實(shí)施方式見表2[5]所示。

表2：英國職業(yè)安全健康許可項(xiàng)目表

許可名稱	目的	調(diào)整范圍	實(shí)施主體	實(shí)施方式	核心法規(guī)
1.煤礦從業(yè)人員資格證書	確保煤礦從事規(guī)定崗位的工作人員掌握必備的專業(yè)技能	煤礦的專業(yè)人員，涉及礦長、機(jī)械工程師、機(jī)修技師、電氣工程師、電氣技師礦山測繪員、副礦長、爆破工等	HSE	發(fā)放資格證書	《1993年礦山安全健康管理?xiàng)l例》
2.核設(shè)施安全許可證	保證核設(shè)施安全管理體系和安全案例文檔符合法規(guī)要求，確保核設(shè)施的安全。	核設(shè)施	HSE的核管理辦公室（ONR）	發(fā)放許可證 (license)	《1965年核設(shè)施法》
3.海上設(shè)施安全報(bào)告批準(zhǔn)	在海上設(shè)施運(yùn)行前，確保其設(shè)計(jì)合理、合規(guī)，預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn)的措施得當(dāng)。	海上的生產(chǎn)和非生產(chǎn)設(shè)施（裝置）	HSE	審查并批準(zhǔn)安全報(bào)告（safety case）	《2005年海上設(shè)施（安全報(bào)告）條例》
4.陸上重大危險(xiǎn)源	在新設(shè)施建設(shè)或投產(chǎn)前，確保其建立完善的管理機(jī)制，對存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了充分的辨識，對事故進(jìn)行了預(yù)防，編制了現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案。	物質(zhì)數(shù)量大于高限值的高危險(xiǎn)性設(shè)施	HSE	審查高危險(xiǎn)性設(shè)施安全報(bào)告(safety report)，并作出同意或禁止的決定	《1999年重大事故危險(xiǎn)控制條例》
5.轉(zhuǎn)基因生物相關(guān)的工作告知	確保基因工程微生物對人類健康和環(huán)境帶來風(fēng)險(xiǎn)可控	從事轉(zhuǎn)基因生物相關(guān)工作的單位和個(gè)人	HSE	審查提交的工作告知	《2000轉(zhuǎn)基因生物（包括使用）法規(guī)》（GMO(CU)）
6.爆炸品生產(chǎn)與儲存許可證	確保爆炸品生產(chǎn)和儲存的安全	爆炸品生產(chǎn)和儲存	生產(chǎn)和大量儲存（2噸以上） HSE爆炸品監(jiān)察司；少量儲存（2噸以下）HSE爆炸品監(jiān)察司，或當(dāng)?shù)刂鞴懿块T或警察局申請登記	發(fā)放許可證 (license)	《2005年爆炸品生產(chǎn)和儲存條例》
7.石棉作業(yè)許可證	確保作業(yè)場所中的石棉風(fēng)險(xiǎn)得到充分控制，工人健康得到恰當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)。	雇傭工人從事石棉有關(guān)工作的雇主，包括有限公司和合伙企業(yè)等。	HSE授權(quán)石棉許可處（ALU）	根據(jù)申請?jiān)S可的目的不同，發(fā)放正式、監(jiān)督或輔助許可證(license)	《2012石棉控制條例》
8.化學(xué)品注冊和授權(quán)	注冊：充分掌握化學(xué)品的危害特性，確保正常生產(chǎn)和使用時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)可控。授權(quán)：嚴(yán)格監(jiān)管高風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)的生產(chǎn)和使用，確保該類物質(zhì)在使用中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)能被充分控制或其經(jīng)濟(jì)效益大于風(fēng)險(xiǎn)性，促使企業(yè)技術(shù)革新，逐步減少該類物質(zhì)的生產(chǎn)和使用。	產(chǎn)量/進(jìn)口量大于1噸的化學(xué)品，根據(jù)噸位的不同進(jìn)行不同復(fù)雜程度的注冊；對于列入REACH法規(guī)附件14的物質(zhì)（每年更新一次，目前有14種），必須通過授權(quán)才能生產(chǎn)和使用。	批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)：歐洲化學(xué)品管理局（ECHA）；英國執(zhí)法機(jī)構(gòu)：HSE	注冊：發(fā)放注冊號授權(quán)：在歐盟官方公報(bào)上公布授權(quán)編號和決定理由	化學(xué)品注冊、評估、授權(quán)和限制的法規(guī)（簡稱REACH法規(guī)）
9.殺蟲劑授權(quán)	加強(qiáng)對歐盟范圍內(nèi)生物殺蟲劑市場的管理，并提高對環(huán)境和人類的保護(hù)力度	用于殺蟲劑的活性物質(zhì)必須經(jīng)過批準(zhǔn)才可以生產(chǎn)和上市；殺蟲劑產(chǎn)品必須通過授權(quán)才可以生產(chǎn)和上市。	活性物質(zhì)的批準(zhǔn)機(jī)構(gòu):ECHA；殺蟲劑的授權(quán)：HSE（僅在英國境內(nèi)上市）,ECHA（可在整個(gè)歐盟境內(nèi)上市）	活性物質(zhì)：批準(zhǔn)；殺蟲劑：授權(quán)號	2001生物殺滅劑法規(guī)；歐盟生物殺滅劑法規(guī)(EU) No. 528/2012 （2013年9月1日起實(shí)施）
10．氣體輸送	預(yù)防工業(yè)氣體引發(fā)重大工業(yè)事故	工業(yè)氣體輸送應(yīng)經(jīng)過安全許可審批后實(shí)施。	HSE	審查企業(yè)提交的安全報(bào)告	《1998年氣體安全條例》
11．民用燃?xì)?/div>	預(yù)防民用燃?xì)庖l(fā)重大工業(yè)事故	民用燃?xì)鈨Υ妗⑤斔汀⑹褂脩?yīng)當(dāng)經(jīng)過許可后實(shí)施	HSE	審查企業(yè)提交的安全報(bào)告	《1998年氣體安全條例》
12．汽油儲存	防止汽油庫儲存設(shè)施發(fā)生重大工業(yè)事故	汽油儲存應(yīng)當(dāng)經(jīng)過安全審查	HSE	審查企業(yè)提交的安全報(bào)告	《1999年重大事故危險(xiǎn)控制條例》
13．冒險(xiǎn)活動	預(yù)防野外冒險(xiǎn)活動發(fā)生傷害	進(jìn)行野外冒險(xiǎn)活動應(yīng)當(dāng)經(jīng)過許可	HSE	發(fā)放野外冒險(xiǎn)活動許可證	《1995年活動中心（青年人安全）法》

安全健康領(lǐng)域的基本法--《1974年職業(yè)安全健康法》雖然沒有對需要進(jìn)行安全健康行政審批的行為或活動作出明確規(guī)定，但是在第44條[6]對有關(guān)行政審批的上訴作出了規(guī)定：任何人認(rèn)為其權(quán)利受到法定許可證頒發(fā)當(dāng)局決定的侵害，可以向國務(wù)大臣進(jìn)行上訴。這些決定包括拒絕頒發(fā)許可證、變更許可證或吊銷許可證等。《1974年安全與健康許可訴訟（聽證程序）規(guī)則》（The Health and Safety Licensing Appeals （Hearings Procedure） Rules, 1974）為英國安全生產(chǎn)行政審批提供了司法保障。