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安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職犯罪認定問題研究

作者:詹瑜璞  
評論: 更新日期:2015年11月04日
四、安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職罪的主體有哪些?政府安委會是一個政府部門嗎?它的負責(zé)人或工作人員具有安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職罪的主體資格嗎?
根據(jù)《刑法》第三百九十七條規(guī)定,瀆職罪主體是國家機關(guān)工作人員。相應(yīng)地,安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職犯罪的主體則必須是政府的安監(jiān)人員或者負有安監(jiān)職責(zé)的人員。但還不限于此。全國人大常委會關(guān)于《刑法》第九章瀆職罪主體適用問題的解釋規(guī)定,瀆職罪主體還包括在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員,或者在受國家機關(guān)委托代表國家機關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員,或者雖未列入國家機關(guān)人員編制但在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員,在代表國家機關(guān)行使職權(quán)時,有瀆職行為,構(gòu)成犯罪的,依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任。照此規(guī)定,開發(fā)區(qū)管理委員會作為政府委托管理開發(fā)區(qū)事務(wù)的機構(gòu),其工作人員理當(dāng)是瀆職罪主體;相應(yīng)地,開發(fā)區(qū)管理委員會內(nèi)設(shè)的安全生產(chǎn)委員會也就是負責(zé)協(xié)調(diào)開發(fā)區(qū)安全生產(chǎn)工作的機構(gòu)了,委員會的主任、副主任等人員也就成了行使一定安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)職權(quán)、從事公務(wù)的人員了。所以說,政府安委會以及開發(fā)區(qū)安委會的負責(zé)人或工作人員具有安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職罪的主體資格。我們不能說政府安委會是一個政府部門,但它仍有一定的安全生產(chǎn)工作職責(zé)。
從廣泛的意義上講,具有安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職罪的主體資格的人員比較多。依據(jù)《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定,凡是主管生產(chǎn)、業(yè)務(wù)的部門都要管理好自己的安全,都是負有安監(jiān)職責(zé)的部門。昆山“8.2”事故調(diào)查報告認為有關(guān)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護局、安全監(jiān)管局、公安消防部門、環(huán)境保護部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門等部門在各自職責(zé)范圍內(nèi),分別對事故的發(fā)生承擔(dān)一定的責(zé)任,他們的有關(guān)責(zé)任人員則要承擔(dān)玩忽職守罪的瀆職責(zé)任,也就不足為怪了。
這里還要指出,根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題解釋(一)》規(guī)定,依法或者受委托行使國家行政管理職權(quán)的公司、企業(yè)、事業(yè)單位的工作人員,在行使行政管理職權(quán)時濫用職權(quán)或者玩忽職守,構(gòu)成瀆職罪,這與國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位工作人員瀆職罪有所區(qū)分。
五、安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職罪量刑的法律依據(jù)是什么?確定一個涉案人員的具體刑期要考慮哪些因素?公訴機關(guān)有權(quán)建議法院判處涉案人員的刑期幅度嗎?
答:這里有三個問題。
(一)安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職罪量刑的法律依據(jù)是《刑法》第三百九十七條。這里規(guī)定:國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守,致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的,處三年以下有期徒刑或者拘役;情節(jié)特別嚴重的,處三年以上七年以下有期徒刑。國家機關(guān)工作人員徇私舞弊,犯前款罪的,處五年以下有期徒刑或者拘役;情節(jié)特別嚴重的,處五年以上十年以下有期徒刑。本法另有規(guī)定的,依照規(guī)定。
昆山“8.2”事故各涉嫌瀆職人員量刑幅度大致也在這四個檔次中選擇:一是三年以下有期徒刑或者拘役;二是三年以上七年以下有期徒刑;三是五年以下有期徒刑或者拘役;四是五年以上十年以下有期徒刑。
(二)確定一個涉嫌瀆職案人員的具體刑期要考慮的因素可依據(jù)最高人民法院《關(guān)于進一步加強危害生產(chǎn)安全刑事案件審判工作的意見》第五條第13項、第三條第8項、第五條第15項有關(guān)審理危害生產(chǎn)安全刑事案件的一般性規(guī)定。具體是:
1.應(yīng)綜合考慮生產(chǎn)安全事故所造成的傷亡人數(shù)、經(jīng)濟損失、環(huán)境污染、社會影響、事故原因與被告人職責(zé)的關(guān)聯(lián)程度、被告人主觀過錯大小、事故發(fā)生后被告人的施救表現(xiàn)、履行賠償責(zé)任情況等,正確適用刑罰,確保裁判法律效果和社會效果相統(tǒng)一。
2.多個原因行為導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故發(fā)生的,在區(qū)分直接原因與間接原因的同時,應(yīng)當(dāng)根據(jù)原因行為在引發(fā)事故中所具作用的大小,分清主要原因與次要原因,確認主要責(zé)任和次要責(zé)任,合理確定罪責(zé)。
3.對于負有安全生產(chǎn)管理、監(jiān)督職責(zé)的工作人員,應(yīng)根據(jù)其崗位職責(zé)、履職依據(jù)、履職時間等,綜合考察工作職責(zé)、監(jiān)管條件、履職能力、履職情況等,合理確定罪責(zé)。
4.具有以下情形之一的,依法從重處罰:(1)國家工作人員違反規(guī)定投資入股生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè),構(gòu)成危害生產(chǎn)安全犯罪的;(2)貪污賄賂行為與事故發(fā)生存在關(guān)聯(lián)性的;(3)國家工作人員的職務(wù)犯罪與事故存在直接因果關(guān)系的;(4)生產(chǎn)安全事故發(fā)生后,負有報告職責(zé)的國家工作人員不報或者謊報事故情況,貽誤事故搶救,尚未構(gòu)成不報、謊報安全事故罪的。
(三)公訴機關(guān)有權(quán)建議法院判處涉案人員的刑期幅度,這是基于他們對于涉案人員在案件中所起作用、所處地位的認識而做出的判斷。這種認識和判斷對于涉案人員及其辯護人來說也是具有的,同樣有權(quán)向法院提出來,不是一項什么特別的權(quán)利。至于法院是不是采納,那要根據(jù)法院自己的判斷。
六、安全生產(chǎn)監(jiān)管“盡職免責(zé)”有否法律依據(jù)?作為安監(jiān)人員,他們怎樣才能做到“盡職免責(zé)”?
答:安全生產(chǎn)監(jiān)管盡職免責(zé)本來就是《刑法》第三百九十七條的法律精神(有人建議把“盡職免責(zé)”叫法改稱“盡職無責(zé)”)。構(gòu)成瀆職罪的前提就是玩忽職守或者濫用職權(quán),它的內(nèi)在構(gòu)成要件之一就是沒有依法盡職。照此規(guī)定,如果盡職了,有關(guān)人員也就不會犯瀆職罪;即便是企業(yè)發(fā)生了重大事故,國家安監(jiān)人員也不承擔(dān)瀆職責(zé)任。但是,問題就在于他們怎樣才能做到“盡職免責(zé)”?
前面問題中我們談到安監(jiān)人員涉嫌瀆職犯罪的種種行為,這里還接著敘述。是不是杜絕或禁止了瀆職行為就不會構(gòu)成瀆職犯罪了呢?法律上回答是肯定的。但問題是安監(jiān)人員或者負有安監(jiān)職責(zé)的人員的安監(jiān)職責(zé)或職權(quán)是很多的,大量的法律法規(guī)甚至規(guī)章都規(guī)定了安監(jiān)職責(zé)或職權(quán),我們是列舉不完的。而且,實際中又會根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章產(chǎn)生大量的安全生產(chǎn)管理、監(jiān)督、檢查、執(zhí)法甚至救援工作,這都是職責(zé)。檢察院在追究安監(jiān)瀆職時把瀆職中的職責(zé)分為法定職責(zé)、工作職責(zé),工作職責(zé)又分為崗位職責(zé)、授權(quán)職責(zé)、臨時職責(zé)。這里可以看出,我們并不是明白而且遵守了法定職責(zé)就完事了,還有大量的工作職責(zé)需要我們遵守。只要有一項關(guān)鍵的不盡職,再加上因此發(fā)生了安全事故、造成重大損失,那就成了涉嫌瀆職犯罪問題。所以說,實際中回答“盡職免責(zé)”又是很困難的。最近幾年,我們安監(jiān)部門以年度計劃開展安監(jiān)工作,檢察院在關(guān)鍵時候是不是以年度計劃進行免責(zé)也很難講。檢察院喜歡在事故調(diào)查時成立自己的獨立檢察調(diào)查專案組,不受制于政府的事故調(diào)查組,安監(jiān)部門無能為力。
有人說,政府部門只對企業(yè)開辦的有關(guān)安全審批、項目審批、檢查監(jiān)督和年檢、特檢承擔(dān)法律責(zé)任,其他一概不問。還有人對現(xiàn)行法律法規(guī)中有關(guān)的安全檢查和隱患排查的發(fā)現(xiàn)條款有意見,認為要修改,認為企業(yè)隱患發(fā)現(xiàn)或不發(fā)現(xiàn)的責(zé)任應(yīng)由企業(yè)自己承擔(dān)。我認為這都是可以討論的問題,有些也不乏是合理的。我在人大法工委《安全生產(chǎn)法》修訂討論會上也提出這個問題。但是,我們也要知道,那些在事故中尤其是在重大、特大事故中傷亡的職工及其家屬們是需要討個說法的,這就是檢察院甚至政府部門必須要追查盡職或不盡職的動力。如果沒盡職,而想免責(zé),那也是很困難的。
怎樣做到“盡職免責(zé)”呢?我想,安監(jiān)人員和其他負有安監(jiān)職責(zé)的人員首先應(yīng)該學(xué)習(xí)《安全生產(chǎn)法》及其他涉及本職工作的一些法律法規(guī)規(guī)章,掌握“盡職免責(zé)”里面有哪些職,其次是認真負責(zé)地干好政府工作部署、方案、計劃中的每一項工作。只有這樣,才能盡職,才能免責(zé)。
這里很重要的一條是,不僅有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章中規(guī)定了安監(jiān)職權(quán)、職責(zé),而且各級政府或有關(guān)部門依法做出的安全生產(chǎn)工作部署、方案和安排計劃,也構(gòu)成安監(jiān)職責(zé)或職權(quán)。它意味著法律職權(quán)、職責(zé)在實際工作中被轉(zhuǎn)化為工作職權(quán)、職責(zé),要求安監(jiān)人員履行好。事故調(diào)查中往往追查的就是一些人不按照安全生產(chǎn)工作部署方案和安排計劃去做,從而認定他侵犯了安監(jiān)職責(zé)或職權(quán)。這些都是很具體的事情。但應(yīng)當(dāng)注意,這里的工作部署和安排必須是依法做出的,不能超越法律法規(guī)規(guī)章做出。對于超出的部分,即便有人違反或不做,也不構(gòu)成侵犯職責(zé)或職權(quán)。法庭辯論的時候如何把這個超出的部分找出來,這恐怕是很難的事,因為一切安監(jiān)工作都屬于政府或有關(guān)部門的職責(zé)或職權(quán),很難說其中的哪些工作構(gòu)成對法定職權(quán)或職責(zé)的超越。
七、是不是只有政府或政府部門的法定代表人、第一責(zé)任人才承擔(dān)安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職責(zé)任或主要的瀆職責(zé)任?相對而言,其他各類人員是不是不承擔(dān)瀆職責(zé)任或者只承擔(dān)次要的瀆職責(zé)任?
有人認為,在一個政府或政府部門里,有法定代表人、第一責(zé)任人以及其他各類人員,其中承擔(dān)安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職責(zé)任或主要瀆職責(zé)任的人員應(yīng)該是法定代表人、第一責(zé)任人。我們認為,這種觀點是錯誤的。我們在前面的問題中講到,誰承擔(dān)主要的瀆職責(zé)任或者其他次要的瀆職責(zé)任,要看他的瀆職行為及其他有關(guān)因素是不是與事故發(fā)生有著主要的或者次要的密切關(guān)系。政府或政府部門的法定代表人或主要負責(zé)人是安全生產(chǎn)第一責(zé)任人,我們理解指的是政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,決不是法律責(zé)任尤其不是瀆職責(zé)任第一人。當(dāng)然,根據(jù)履職、瀆職的具體情況,主要負責(zé)人也可能會該承擔(dān)主要的瀆職責(zé)任,這要具體分析。相對而言,其他各類人員也并不是一定不承擔(dān)瀆職責(zé)任或者只承擔(dān)次要的瀆職責(zé)任。
這里還要指出兩點:
一是政府或政府部門的集體研究實施瀆職不能免責(zé)。以集體研究形式實施的瀆職犯罪,應(yīng)當(dāng)依照刑法分則第九章的規(guī)定追究國家機關(guān)負有責(zé)任人員的刑事責(zé)任。對于具體執(zhí)行人員,應(yīng)當(dāng)在綜合認定其行為性質(zhì)、是否提出反對意見、危害結(jié)果大小等情節(jié)的基礎(chǔ)上決定是否追究刑事責(zé)任和應(yīng)當(dāng)判處的刑罰。
二是對于多人特別是上下級實施的瀆職犯罪,違法決定的負責(zé)人員不能以僅負有間接的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任為自己開脫罪責(zé)。實踐當(dāng)中有的案件只追究了具體執(zhí)行人員的刑事責(zé)任,這是錯誤的。
八、目前安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職罪認定存在什么問題嗎?今后在立法上怎么處理?是否有必要設(shè)立安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職罪?
答:這方面還是存在一些問題的,由于時間和篇幅的關(guān)系,就不說了。最高人民法院、最高人民檢察院、國家安監(jiān)總局也在做這方面的工作,2015年1月份起草了一個《關(guān)于審理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋(征求意見稿)》,目前還在討論。
是否有必要設(shè)立安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職罪?目前刑法規(guī)定的特殊瀆職罪有八個,其中與安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職犯罪比較靠近的是環(huán)境監(jiān)管失職罪、食品安全監(jiān)管瀆職罪。前者量刑幅度是三年以下有期徒刑或者拘役。后者量刑幅度是五年以下有期徒刑或者拘役;造成特別嚴重后果的,處五年以上十年以下有期徒刑。
安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職也具有自己的特點,本應(yīng)設(shè)立為一個特殊的瀆職罪名。但是,在量刑幅度上是比照環(huán)境監(jiān)管失職罪,還是比照食品安全監(jiān)管瀆職罪?這就成了一個問題。如果在立法討論時確定比照后者,那恐怕會不利于我們安監(jiān)隊伍的思想穩(wěn)定。所以,這個事情還是要往后放一放。目前,安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職按照一般瀆職罪進行追究,也沒有什么大的法律障礙,并不影響當(dāng)前正在進行的安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職案件的審理。


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