??????? 美國根據(jù)農產品市場準入和市場監(jiān)管的需要，建有分農產品品種的全國性專業(yè)機構 和分區(qū)域的大區(qū)性農產品質量監(jiān)測機構；同時，各州也根據(jù)需要，建有州級農產品質量 監(jiān)測機構，主要負責農產品生產過程中的質量安全和產地質量安全。美國的檢測檢驗體 系還負責對食品的風險評估、風險管理和風險通報。
??????? 加拿大負責農產品的檢驗機構是加拿大農業(yè)部食品檢驗局（CFIA)。該機構在全國 分4個大區(qū)，下設18個地區(qū)性辦公室，185個基層辦事處，并在408個非政府機構設點。 CFIA擁有22個實驗室和研究機構，從事新技術研究、組織測試和咨詢指導工作。CFIA 下屬的檢驗員、獸醫(yī)及其他專業(yè)人員有4600多名，目前在國內開展了 14個與食品、動 植物有關的檢驗項目。
??????? 歐盟各國根據(jù)歐盟及本國的法律法規(guī)，對農產品實行嚴格的市場準入和監(jiān)管，其主 要措施之一就是依靠農業(yè)行政主管部門按行政區(qū)劃和農產品品種類型設立的全國性、綜 合性和專業(yè)性檢測機構，實施執(zhí)法監(jiān)督檢驗，僅丹麥國內就有農業(yè)部授權的農產品質檢 機構38個。法國建有完善的質量檢測管理和定期預報體系，每年定時、定點取樣、分 析，如小麥的取樣點達36500個，分析檢測基本樣品達1150個。
???????? (4)農產品質量安全認證工作前景廣闊，成效顯著
??????? 認證工作在國外一直得到高度重視。
??????? 按照日本農業(yè)的有關法律條例，在日本有專門的認證體系從事農產品的認證工作。 其中常規(guī)的農產品認證工作是負責推廣和促進JAS的使用，另外就是有機農產品的認 證。JAS標志制度是自愿認證制度。實施認證的產品有400多種。如果經有資格的審核 員和指定的認證機構審查，證明某個產品符合JAS要求并能夠持續(xù)生產，即被允許貼 JAS標志。在現(xiàn)實中，日本的消費者都知道JAS標志。獲得JAS認證標志的產品在市場 上比較容易占據(jù)競爭優(yōu)勢，因此生產者為了提高競爭力都積極申請認證。這種機制很好 地促進了 JAS的使用，也推動了 JAS的發(fā)展。
??????? 法國按照《農業(yè)指導法》對食品、非食品類加工農產品或非加工農產品（如種子、 草皮等）采取產品標簽制度，用于證明某種產品具有一種預先規(guī)定的專門品質，并達到 優(yōu)質水平，以與其他類似產品相區(qū)別。所有產品標簽都由一個管理產品標簽與合格證書 的機構負責。該機構經農業(yè)部長和負責消費事務的部長共同批準以行使職能。
??????? 此外，主要發(fā)達國家除了對最終產品進行質量安全認證外，還普遍在生產企業(yè)推行 HACCP (危害分析和關鍵控制點）體系。該體系目前是世界公認的最有效的食品安全 衛(wèi)生質量保證系統(tǒng)。HACCP強調企業(yè)自身的作用，以預防為。由于它的實用性和科學 性，目前許多發(fā)達國家都要求國內和進口的畜禽產品及水產品按照HACCP體系來生產、 加工。企業(yè)必須要進行HACCP體系認證。美國、歐盟分別在1991年和1997年頒布法 令和法規(guī)，將HACCP認證作為強制性措施在本國執(zhí)行，并要求對其進口的水產品加工?
??????? 企業(yè)實行HACCP認證。美國、歐盟又分別于1996年和1999年頒布新的法律法規(guī)，提 高肉禽制品的安全程度，期望以HACCP為基礎的加工控制系統(tǒng)、微生物檢測、減少致 病菌操作規(guī)范及衛(wèi)生標準操作規(guī)范的有效組合應用，減少肉禽產品致病茵的污染，預防 食品中毒事件。隨著這些新法規(guī)的出臺，美國還加強了相應的執(zhí)法力度。
??????? (5)?農產品質量安全技術支撐作用明顯
??????? 國外的農產品安全制度基本上都是以科學為基礎對農產品（食品）安全進行風險分 析和風險管理。
??????? 美國為加強農產品安全管理的技術能力，一方面在管理機構內組織技術人員研究前 沿問題，另一方面通過技術咨詢等形式，利用政府部門以外的科學家資源。美國還努力 保持與相關國際組織的密切聯(lián)系，以分亨最新的科學成果。1998年美國成立了總統(tǒng)食品 安全顧問委員會，負責制定關于食品安全的長遠規(guī)劃，增加預算和投入，以加強食品安 全管理前沿問題的研究。
??????? 歐盟科學委員會專門向歐盟的有關機構提供食品安全和食品消費方面的信息與建 議，其內容包括營養(yǎng)風險問題、動物健康問題以及其他與食品有關的環(huán)境及化學方面的 風險評估。同時，歐盟的實驗室系統(tǒng)對歐盟委員會提供動物原產地產品的專項分析，該 系統(tǒng)為成員國開發(fā)檢驗辦法，并幫助它們使用這些辦法。此外，歐盟還投入大量資金開 展對食品安全的研究和項目開發(fā)，如先進的食品技術，生產與流通中保證食品安全的方 法，對污染、化學危險和泄露的評估方法，食品對健康的作用以及食品分析協(xié)調機制等。
??????? 1.2.2國內研究動態(tài)綜述
??????? 我國是一個人口大國，要以占世界7%的耕地養(yǎng)活占世界20%的人口，生存的壓力 很大。在過去的20年里，我國農業(yè)生產普遍存在著以農產品增產、高產為目標，注重 農業(yè)投入的產量效應而忽視環(huán)境效應的傾向。因而人們研究的重點是如何提高農產品的 產量而不是質量，關于質量管理方面的研究基本上都是關于工業(yè)生產而不是農業(yè)生產。
??????? 20多年過去了，我國農業(yè)生產取得了突破性進展，解決了溫飽問題，但隨著工業(yè)快 速發(fā)展，農業(yè)集約化水平的提高，化肥、農藥等農用化學品的大量投入，農業(yè)環(huán)境污染 日益嚴重，生態(tài)環(huán)境質量惡化，再加上在市場經濟條件下，人們追求最大經濟利潤，人 為地生產、制造不安全農產品，導致農產品安全性的問題正日益突出。在食品安全事件 頻頻、農產品出口受阻的背景，農產品質量安全問題在21世紀突然成了管農業(yè)、搞農 業(yè)和關注農業(yè)的人們的一大熱門話題。2000年初，中共中央在《關于制定國民經濟和社 會發(fā)展第十個五年計劃的建議》中提出“加快建立農產品市場信息、食品安全和質量標 準體系”。2001年3月，姜德明等34位人大代表在全國人代會上聯(lián)名提出“加快農產品 質量安全立法”的提案，引起代表們的強烈共鳴，得到輿論和社會的廣泛關注。2001 年4月，農業(yè)部不失時機地推出“無公害食品行動計劃”，并在京、津、滬、深4大城 市開始試點。2002年，全國“兩會”關于農產品質量安全的提案、建議多達70多件。2002 年月28日全國人大新修訂的《農業(yè)法》增加了農產品質量安全的內容，第三章第二十 二條規(guī)定：國家采取措施提高農產品的質量，建立健全農產品質量標準體系和質量檢驗 檢測監(jiān)督體系。人民日報、中央電視臺等各大新聞媒體圍繞食品安全紛紛推出專題報道 和焦點訪談。各地區(qū)各部門圍繞農產品質量安全，興起農產品質量認證熱：北京市認證 安全食用農產品、上海市認證安全衛(wèi)生優(yōu)質農產品、江蘇省認證無公害農產品、海南省 認證無公害瓜果菜、黑龍江省認證無污染農產品、浙江省認證綠色農產品。農業(yè)部推出 “無公害食品行動計劃”后，國家經貿委、國家質檢總局、商貿、工商等部門也都圍繞 食品質量安全采取了有力的行動。盡管如此，我國農產品質量安全管理方面與西方發(fā)達 國家相比差距很大，許多制度很不完善。學者們紛紛就制度的完善發(fā)表自己的見解，但 都只涉及了農產品質量安全管理的某一部分或某一側面，而且都是定性研究，沒有進行 全面的、系統(tǒng)的、深入的研究。本文擬對我國農產品質量安全管理對策進行全面、系統(tǒng)、 深入的研究。
??????? 1.3研究思路和方法
??????? 本論文的研究思路是：首先對我國農產品質量安全存在的問題及管理現(xiàn)狀進行分
??????? 析。其次針對管理存在的問題提出對策，即加強生產監(jiān)管、加強流通監(jiān)管、完善支撐體 系，并進一步對其進行深入的分析。
??????? 本文采用分析與綜合相結合、實證分析與規(guī)范分析相結合的方法進行研究。
??????? 1.4本文創(chuàng)新之處
??????? (1)?動態(tài)地揭示農產品質量安全的內涵。
??????? (2)?從系統(tǒng)和全局的角度去深入研究農產品質量安全管理對策，并對對策的進一 步完善提供思路。
??????? (3)?綜合運用經濟學、法學、管理學的方法進行研究。
??????? 第二章我國農產品質量安全及管理現(xiàn)狀分析
??????? 2.1農產品范圍及其質量安全內涵
??????? 農產品范圍直接關系到各部門管理職責的定位和管理范圍的確定，是一個事關農產 品質量安全管到什么程度，管到什么環(huán)節(jié)的問題。總體上看，對農產品的定義目前是多 種多樣，說法不一。國內如此，國際也尚無統(tǒng)一定論。按照國際公認和國內普遍認可的 觀點，農產品是指動物、植物、微生物產品及其初加工品，包括食用和非食用兩個方面。 但在農產品質量安全管理方面，大家常說的農產品，多指食用農產品，包括鮮活農產品 及其直接加工品。
??????? 說到農產品質量安全，通常有三種認識：一是把質量安全作為一個詞組，是農產品 安全、優(yōu)質、營養(yǎng)要素的綜合，這個概念被現(xiàn)行的國家標準和行業(yè)標準所采納，但與國 際通行說法不一致；二是指質量中的安全因素，從廣義上講，質量應當包含安全，之所 以叫質量安全，是要在質量的諸因子中突出安全因素，引起人們的關注和重視。這種說 法符合目前的工作實際和工作重點。三是指質量和安全的組合，質量是指農產品的外觀 和內在品質，即農產品的使用價值、商品性能，如營養(yǎng)成分、色香味和口感、加工特性 以及包裝標識；安全是指農產品的危害因素，如農藥殘留、獸藥殘留、重金屬污染等對 人和動植物以及環(huán)境存在的危害與潛在危害。這種說法符合國際通行原則，也是將來管 理分類的方向。
??????? 從三種定義的分析可以看出，農產品質量安全概念是在不斷發(fā)展變化的，應當說在 不同的時期和不同的發(fā)展階段對農產品的質量安全有各自的理解。目的是抓住主要矛 盾，解決各個時期和各個階段面臨的突出問題。從發(fā)展趨勢看，大多是先籠統(tǒng)地抓質量 安全，啟用第一種概念；進而突出安全，推崇第二種概念；最后在安全問題解決的基礎 上重點是提高品質，抓好質量，也就是推廣第三種概念?？傮w上講，生產出既安全又優(yōu) 質的農產品，既是農業(yè)生產的根本目的，也是農產品市場消費的基本要求，更是農產品 市場競爭的內涵和載體。
??????? 2.2我國農產品質量安全存在的問題
??????? 2.2.1農藥污染嚴重
??????? 農藥污染是最嚴的污染方式之一。據(jù)統(tǒng)計，我國農藥污染的農田達93萬hm2。特 別是由于溫室大棚種植的迅速興起，蔬菜病蟲害不斷加重，化學農藥使用量逐年增加，
??????? 長江流域一般使用農藥30?45kg/hm2，多的75kg/hm2以上，北方保護地蔬菜用量更大。2000年對北京、廣東等11省區(qū)的30多種蔬菜、水果中的17種農藥殘留污染狀況抽樣
??????? 檢測，農藥總檢出率達32.28%，總超標率達25.28%。2001年第一季度全國上市蔬菜80個品種181個樣品，超標率47.5%。我國茶葉按歐盟2000年7月I日實施新標準統(tǒng)計，氰戊菊酯平均超標率為61.6%，三氯殺蟲醇平均超標率為17.5%。2000年全國發(fā)生150余起重大食物中毒事件，中毒6237人，死亡135人，在中毒死亡者中有很大一部分是由于使用了國家明令禁止生產和使用的雙氟磷、氟乙酰胺、毒鼠強等農藥引起。
??????? 2.2.2硝酸鹽和亞硝酸鹽富積
??????? 農產品中以蔬菜中硝酸鹽和亞硝酸鹽的污染最為嚴重。按照我國蔬菜亞硝酸鹽的限 量（4mg/kg)，我國大部分地區(qū)的蔬菜硝酸鹽和亞硝酸鹽污染超過限量的幾倍或幾十倍， 己不容樂觀。據(jù)北京、上海、天津等7大城市調查，123種主要蔬菜品種中，硝酸鹽輕 度污染以下的僅占27.6%，中高度和嚴重污染的占72.4%，按世界衛(wèi)生組織規(guī)定推算不 能食用的蔬菜已達26.8%，特別是葉菜、根菜類蔬菜的硝酸鹽含量嚴重超標。北京市菠 菜硝酸鹽含量高達2358mg/kg、蘿卜2177mg/kg，上海、廣州等大城市部分蔬菜中亞硝 酸含量超標2?8倍，青島市對25種蔬菜進行抽樣，硝酸鹽的檢出率為100%，超標率 高達84%。[7]農產品中的硝酸鹽蓄積是由于農業(yè)生產中化肥的大量應用。氮素化肥和有 機肥大量施用會明顯提高蔬菜中硝酸鹽含量，因此合理施用氮肥成為控制蔬菜硝酸鹽含 量的關鍵。
??????? 2.2.3重金屬和稀有金屬污染
??????? 蔬菜中的重金屬污染比較嚴重，特別是城郊附近的菜園。我國各城市郊區(qū)都受到不 同程度的重金屬污染。對南京、沈陽、天津、西安等地市郊蔬菜調查顯示，各種蔬菜均 受到不同程度的重金屬污染，其中以鉛、銅、鎘、汞為主。沈陽市郊的各種蔬菜銅、鋅、 鉛、鉻、鎘5種重金屬的綜合超標率達到36.2%，其中大白菜中鉛超標率達100%，鎘 超標率達為58. 3% ；西安郊區(qū)蔬菜鉛的超標率為48. 0%，最高超標6. 9倍。[7’81蔬菜 的重金屬污染主要來自于工業(yè)“三廢”的排放，工業(yè)“三廢”包括廢氣、廢水和廢渣。 農產品生產過程中，大量使用稀有金屬如稀土、鈦化合物等，會造成體內積累，存在潛 在的污染。
??????? 2.2.4有害微生物和病毒污染
??????? 有害微生物是指包括細菌、霉菌、寄生蟲等直接對人體有害的或產生有毒物質的微 生物。蔬菜生物污染與其它污染物不同，通過根從土壤吸收的可能性不大。蔬菜的生物 污染主要來源于有機肥料(人畜糞便），屠宰廠排出的廢物、廢水以及生活污水灌溉。在?
??????? 蔬菜中細菌的污染較為嚴重。一般葉菜類檢出率最高,根菜類次之。因此,在農產品生產 中畜禽糞尿及農作物生物殘體的無害化處理是十分關鍵的步驟。我國目前還沒有一個統(tǒng) 一的評價標準和檢測標準。
??????? 近年來，病毒對農產品的污染也越來越多，如瘋牛病，口蹄疫，禽流感等。
??????? 2.2.5獸藥、添加劑和生長調節(jié)劑污染
??????? 目前我國飼料行業(yè)中還存在一些問題，主要包括人為地在飼料中違法使用大量激素 類藥品如鹽酸克倫特羅，鎮(zhèn)靜類藥物，如安眠藥，以及超量、超范圍使用藥物、飼料添 加劑和獸藥，如某些抗生素、抗球主藥等。飼料中藥物的超標和違法藥物的添加使用， 直接造成畜產品品質低下，藥殘超標，從而嚴重影響著養(yǎng)殖業(yè)的安全生產和消費者的身 體健康。
??????? 許多農產品的生產者和加工者為了農產品早上市或延長保鮮期，在農產品的生產或 加工過程中，大量使用催熟劑、膨大劑、著色劑、防腐劑、保鮮劑，在飼料中過量添加 微量元素，導致食用農產品畸形發(fā)展，品質下降，并造成嚴重的空氣、土壤等環(huán)境污染。
??????? 導致我國農產品質量安全現(xiàn)狀的原因很多，有技術方面的因素，有農業(yè)生產者質量 意識不高的因素，但筆者認為最關鍵的原因是我國的農產品質量安全管理體系不完善。
??????? 2.3我國農產品質量安全管理體系存在問題分析
??????? 2.3.1沒有建立起安全合理使用農業(yè)投入品管理體系
??????? 投入品是當前農產品污染的最重要因素，也是農產品質量安全控制的難點。我國農 藥產量居世界第二位，且高毒品種又占70%，高毒有機磷農藥的使用是導致農產品農藥 殘留超標的主要原因。我國肥料用量居世界首位，氮、磷、鉀比例失調，氮肥施用量過 大，有機肥與無機肥比例失調，導致氮污染嚴重。農業(yè)投入品結構不合理，使用不科學， 會導致農業(yè)面源污染嚴重。而我國對農產品質量管理向來重產后，輕產前和產中，雖然 近兩年實施了農業(yè)投入品綜合整治或專項整治活動但缺少持續(xù)性，且由于農業(yè)投入品的 生產、經營、使用、管理涉及到經貿、質檢、工商、農業(yè)等多個部門，開展綜合整治組 織工作難度大，部門作戰(zhàn)又力不從心，導致整治效果不明顯。
??????? 2.3.2沒有建立起按標準化組織生產的管理體系
??????? 我國農產品生產最顯著的特點是生產規(guī)模小，千家萬戶分散生產，獨立經營，無論 是購進生產資料還是銷售農產品，都是一家一戶單獨面向市場，分散的生產和經營不利 于控制投入品的質量，也不容易統(tǒng)一產品質量。農戶不僅生產規(guī)模小，而且種養(yǎng)的產品 種類多、品種雜而亂，專業(yè)化程度很低。國家雖然也制定了不少農業(yè)標準，但沒有建立?
??????? 與農業(yè)生產特點相適合的按標準化組織生產的管理體系，標準的實施主要依賴生產者的 自覺性。但我國農業(yè)生產者的標準化意識又很薄弱，不能自覺地根據(jù)標準進行生產，導 致無標生產、無標上市現(xiàn)象比較普遍。
??????? 2.3.3流通環(huán)節(jié)缺乏有效的監(jiān)測、監(jiān)督體系
??????? 我國對農產品的市場流通環(huán)節(jié)缺乏有效的監(jiān)測、監(jiān)督體系，雖然在有些地方確立 了農產品市場準入制度，但是在操作中流于形式。農產品質量安全監(jiān)督檢驗機構的布局、 數(shù)量、檢測能力都與實際要求差距很大，農殘、獸殘、有毒有害物質的快速檢測技術尚 滿足不了需要，國家明令禁止的違禁農藥、獸藥使用得不到應有查處。導致大量質量不 合格的農產品流入市場。生產者千家萬戶，經營者千軍萬馬，產銷之間沒有形成固定的 供求合作關系，產銷脫節(jié)，且沒有有效的信息追蹤系統(tǒng)，出了問題，找不到責任主體[5()]。
??????? 2.3.4基礎薄弱，支撐不力
??????? (1)?農產品質量安全監(jiān)督管理法規(guī)滯后
??????? 現(xiàn)在，我們有了一些涉及農產品質量安全的法律法規(guī)，但相關協(xié)調與配套性差，法 律法規(guī)在實際運用時，有些是打架撞車，有些是存在管理真空，加上“部門”利益，使 法律法規(guī)缺乏權威性和嚴肅性。有些法規(guī)，只有原則要求，操作性比較差。
??????? (2)?農產品質量安全標準體系很不完備。一是標準不配套，使得組織農產品生產加工 以及實施監(jiān)督缺乏有效的技術依據(jù)；二是標準的層次性差，國家標準、行業(yè)標準、地方 標準的立項制定雷同，沒有層次，側重點沒有體現(xiàn)；三是標準的針對性差，“大一統(tǒng)” 的國家標準或行業(yè)標準針對性不強；四是標準的國際對接性差，國外一般用技術法規(guī)來 規(guī)范生產，我國一律用標準，不同的貿易國有不同的質量要求，我們用一種標準來規(guī)范 農產品質量難以與貿易國對接。
??????? (3)?農產品質量安全檢驗檢測體系很不健全?，F(xiàn)在，對畜禽產品進入市場建立了檢測 檢疫制度，但對蔬菜、水果及一些大宗農產品的市場準入制度，從總體上還沒有建立起 來。在試點城市和地區(qū)，如何把好市場準人關，還正在摸索。從檢測機構的數(shù)量看，雖 然農業(yè)系統(tǒng)己建成部級農產品質量檢驗檢測機構160多個，與實際要求差距較大，省級 機構剛開始建設，面向生產基地和市場的基層質檢機構嚴重缺乏，能夠承擔農產品質量 綜合類、農藥、獸藥殘留類和生態(tài)環(huán)境類質檢機構偏少。再就檢測手段落看，現(xiàn)有質檢 機構的儀器設備陳舊落后，檢驗人員力量不足，素質也亟待提高。檢測能力不能適應新 的檢測項目和參數(shù)的要求。
??????? (4)?農產品質量安全認證體系還處于初級階段。一是認證的產品少。二是品級認證和 體系認證還沒有起步，發(fā)達國家除了對最終產品進行質量安全認證外，還普遍在生產企 業(yè)推行HACCP認證，我國這方面的工作還未開展。三是認證工作與國際不接軌，我國 已經開展的農產品質量安全認證至今沒有得到國際組織和其他國家的認可，不能在貿易 國發(fā)揮質量證明的作用。
??????? (5)?農產品質量安全信息系統(tǒng)不完善。環(huán)境污染與新型生產技術的出現(xiàn)，要求生產者、 管理者、消費者具有更多更明確的農產品質量安全信息。而現(xiàn)代農產品是在生態(tài)失衡、 集約化種養(yǎng)模式、農藥、抗生素的大量使用、土地污染、新技術背景下生產出來的，對 農產品的內在品質，消費者很難從外觀辨識出來，這種特性決定了在消費者和生產者之 間存在質量安全信息的不對稱。政府雖然能夠檢測出農產品質量安全水平，但由于農產 品質量安全信息系統(tǒng)不完善，政府關于農產品安全信息不能被迅速有效地傳遞給消費 者，消費者缺乏作出購買農產品抉擇的信息。
??????? (6)?優(yōu)質安全生產技術缺乏，轉化不力。目前我國農產品質量安全相應技術數(shù)量少、 水平低、應用慢，嚴重影響到質量農業(yè)的發(fā)展。一是科研開發(fā)滯后，長期的數(shù)量農業(yè)形 成了以高產為主要目標的研究開發(fā)體系，農業(yè)科技攻關的重點剛開始轉向農產品質量安 全，相應的研究成果還沒有大量出現(xiàn)。二是推廣轉化不力。農技推廣體系正在改革，基 層鄉(xiāng)鎮(zhèn)農技推廣機構撤并，人員編制壓縮精簡，事業(yè)經費嚴重不足，優(yōu)質安全技術的試 驗示范、推廣等活動難以組織開展，新知識、新品種、新技術、新產品的擴散渠道不暢。 三是接受應用緩慢。農業(yè)效益的相對低下，使小規(guī)模生產的農民舍不得花錢購買價格高、 見效慢的生物型農藥、肥料等投入品，同時，由于從事種養(yǎng)殖生產的農民，主要是老弱 婦幼，文化素質低，接受新知識、新技術的意識差能力弱，施肥、用藥、喂料等生產管 理習慣于傳統(tǒng)的做法，質量提高和質量安全控制技術的實踐應用非常緩慢。
??????? 2.3.5主管機關職責不明確，管理體制不順
??????? 發(fā)達國家對農產品質量安全管理基本上是以農業(yè)行政主管部門為主，實施從“農田 到餐桌”的全過程管理。我國農產品生產經營管理仍然沿襲計劃經濟時代的管理體制， 農、工、商分離，產、加、銷脫節(jié)，農產品質量安全管理權限分屬農業(yè)、經貿、供銷、 外貿、工商、質監(jiān)、衛(wèi)生、環(huán)保等八、九個部門，各部門各自為政，沒有形成從農田到 餐桌，從環(huán)境、投入品到產品全過程一條龍，產供銷一體化的管理格局。多頭管理的結 果是，一方面管理重復錯位，另一方面又造成管理的缺失，監(jiān)督管理的職能部門不明確， 責任主體難落實。?
??????? 針對我國農產品質量安全管理體系存在的問題，筆者認為對農產品質量安全進行管 理必須抓住兩個關鍵環(huán)節(jié)，即生產環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)，同時要有完善的支撐體系作保障。
??????? 第三章強化生產監(jiān)管，提高農產品質量安全
??????? 生產監(jiān)管是農產品質量安全管理工作的切入點和突破口，是整個農產品質量安全管 理的重中之重。強化生產監(jiān)管，第一要凈化農業(yè)產地環(huán)境，第二要嚴格農業(yè)投入品管理，第三要推進農業(yè)標準化生產，第四要實施農業(yè)產業(yè)化生產。
??????? 3. I凈化農業(yè)產地環(huán)境
??????? 農業(yè)產地環(huán)境質量包括農田土壤、農區(qū)水系及大氣質量，是支配農產品安全的重要 因素，對農產品質量安全影響具有直接性和長期性。工業(yè)“三廢”和城市生活污物排放 及農用化學品大量施用使我國農田土壤、農區(qū)水系及大氣質量嚴重退化：土壤重金屬、 有機污染物等污染加劇，地表和地下水系污染嚴重，大氣復合污染加重。
??????? 我國重金屬污染的土壤面積己達2000萬hm2，占總耕地面積的1/6。重金屬污染土 壤主要分布在大中城市郊區(qū)、污灌區(qū)和一些大中型工礦企業(yè)周圍，從最新的調查結果看， 我國土壤重金屬污染日趨嚴重，且以復合污染為主。
??????? 3. I. I加大培訓和宣傳力度、增強農業(yè)環(huán)境保護意識
??????? 朱熔基同志曾經指出：“環(huán)境保護教育為本?！北Ｗo農業(yè)生態(tài)環(huán)境的主力軍是廣大 群眾，要徹底扭轉只追求農業(yè)生產數(shù)量目標、忽視農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和建設的傳統(tǒng)農業(yè) 發(fā)展思路，政府必須通過各種途徑采取切實可行的措施，廣泛宣傳農業(yè)生態(tài)環(huán)境建設和 保護的緊迫性和重要性，通過電視、廣播、報刊雜志、宣傳欄、組織學習等途徑在全民 中普及環(huán)境保護基本知識，使保護生態(tài)環(huán)境深入人心，形成共識，并體現(xiàn)在其日常生活、 生產的具體行動中。
??????? 3. I. 2健全農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護立法和執(zhí)法體系，強化環(huán)境保護監(jiān)管力度
??????? 從世界范圍看，二十世紀六十年代以來，隨著環(huán)境的惡化，環(huán)境保護成為世界各國 日益關注的問題，隨著環(huán)境保護監(jiān)督管理的需要，環(huán)境保護法成為迅速發(fā)展起來的一個 新興的法律部門。自改革開放以來，我國制定、修訂了大量的環(huán)境保護法律、法規(guī)、規(guī) 章，環(huán)境保護法律體系日臻完善，環(huán)境保護法體系的框架己基本形成，環(huán)境保護實體法、 程序法也基本配套，使環(huán)境保護執(zhí)法、司法部門有法可依。但是，仍有很多不足之處， 例如：現(xiàn)行《環(huán)境保護法》急待修訂；一些環(huán)境保護單行法是計劃經濟向市場經濟過渡 階段制定的，其中不少內容己不適應社會的需要；立法對有關行政執(zhí)法部門權限劃分不 夠明確，導致有的部門在執(zhí)法中相互爭權、扯皮，“有法可依”的問題基本解決，但仍 需繼續(xù)健全、完善。
??????? 3.1.3建立完善環(huán)境產權保護機制
??????? 產權保障是市場經濟體制條件下提出的新問題，如果產權得不到明晰和尊重，會導 致公共資源的濫用。環(huán)境資源是共享資源，任何個人和社會群體都不享有事先明確規(guī)定 好了的、對任何環(huán)境質量的獨占使用權，這就需要政府出面通過對向環(huán)境資源提出的各 種要求的相對合理性進行權衡，來進行產權界定，并對環(huán)境污染進行干預。政府干預的 基本準則一是使用者必須支付一定的代價以控制行為主體對資源的低效利用與浪費，限 制資源開發(fā)造成的生態(tài)破壞。二是通過污染者付費來誘導行為者提高物料的利用率，減 少廢物排放，從而控制環(huán)境污染。采用的主要手段除了依據(jù)我國的環(huán)境污染制度及對鄉(xiāng) 鎮(zhèn)企業(yè)的規(guī)定外，還可以參考國外對環(huán)境管理的政策措施設計出更合理有效的調控手段 和管理策略，如出售環(huán)境污染權，一個企業(yè)如果要排污的話，它必須購買這樣做的權利。 同樣受害者也可通過比污染者出更高的標價以防止污染。這樣企業(yè)在利益最大化行為的 導向作用下，會在購買排污權和治理污染之間作出對自己有利的選擇，當治理成本高于 排污權市場價格時，企業(yè)會少治理一部分污染而通過購買排污權來補償，反之，會加大 治理，從而節(jié)余排污權并在市場出售，使新企業(yè)和有意擴大生產的企業(yè)從市場上購買， 這樣保證了在污染總量得到控制的前提下經濟也得以發(fā)展。我國的一些地方（如上海） 在污染總量控制時己建立了排污權交易市場，并取得了一定效果?？刂凄l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染， 同樣可以組建排污權市場。
??????? 3. 2嚴格農業(yè)投入品管理
??????? 農業(yè)投入品（包括農藥、肥料、獸藥、飼料及飼料添加劑等）的生產、銷售、使用， 直接影響農業(yè)生態(tài)環(huán)境和農產品的質量安全，關系著人們健康和農產品的市場競爭力。 為了從源頭上確保農產品的質量安全，應加強對農業(yè)投入品的生產、銷售和使用的控制。
??????? 3. 2. I健全農業(yè)投入品的市場準入制度
??????? 農業(yè)投入品的生產者、銷售者應當對其生產、銷售的產品質量負責。農藥、獸藥、 飼料和飼料添加劑、肥料等可能危害人畜安全的農業(yè)生產資料的生產經營，依照相關法 律、法規(guī)的規(guī)定實行登記或許可制度。通過市場準入管理，引導農業(yè)投入品的結構調整 與優(yōu)化，淘汰高殘毒農業(yè)投入品品種，發(fā)展高效低殘毒品種。
??????? 3. 2. 2加強對農業(yè)投入品市場的監(jiān)管
??????? 各有關部門要加強對農藥、獸藥、飼料等生產和銷售環(huán)節(jié)的清理整頓。全國農藥、 獸藥、飼料、化肥生產廠家和經銷單位及規(guī)模種養(yǎng)殖企業(yè)要按照要求，做好停止生產、 銷售、使用高毒、高殘留農藥、獸藥、飼料、化肥的工作。農業(yè)、工商、質監(jiān)、環(huán)保、 供銷等部門要聯(lián)合對農藥、獸藥、飼料、化肥的生產、流通領域進行全面的清理整頓， 對農產品生產企業(yè)也要進行全面檢查，凡違反規(guī)定生產、銷售、使用禁用的農業(yè)生產資 料的，要按照“誰生產、誰銷售、誰使用、誰負責”的原則，嚴格依法查處；對無證照 生產、經營農藥、獸藥、飼料的，要堅決取締。嚴厲打擊制售和使用假冒偽劣農業(yè)投入 品行為。鼓勵農產品生產企業(yè)按照無公害農產品標準和生產技術規(guī)程要求使用農業(yè)投入 品。國家應通過法律明確規(guī)定在全國所有農產品生產領域內，全面禁止使用高毒、高殘 留農藥、化肥，在畜禽飼養(yǎng)過程中全面禁止使用國家明令禁止使用的藥物品種，如有違 反，嚴懲不怠。[121
??????? 3. 2. 3研制新型替代生產資料
??????? 要減少農業(yè)投入品對農產品的污染，必須用環(huán)保新型農用生產資料替代高污染、高 殘留的品種。目前我國農業(yè)生產中，造成產品污染嚴重的常規(guī)肥料、農藥、獸藥和飼料 添加劑等占市場份額的絕大部分，用于生產無公害農產品的生產資料很少。因此，加速 研制新型替代安全生產資料已經勢在必行。國家科研機構應該盡快研制高效、低毒、低 殘留安全型農藥和生物源農藥，降低農藥使用量；研制環(huán)境友好型緩釋控釋肥、有機一?
??????? 無機復混肥和生物肥料，努力提高肥料利用率，降低損失；研制新型飼料添加劑，替代 傳統(tǒng)對人、畜有很大潛在危害的飼料添加劑；研制安全型獸藥、疫苗，替代已有傳統(tǒng)抗 生素、抗病獸藥、疫苗。
??????? 3.2. 4加強對安全用藥和科學用藥的指導、監(jiān)督和管理
??????? 各有關部門要廣泛宣傳禁止使用高毒、高殘留農藥、獸藥、飼料、飼料添加劑和加 強農產品質量安全的重要性和必要性，認真做好替代農藥、獸藥、肥料、飼料等品種的 使用技術培訓工作，指導農民科學用藥和安全用藥，通過現(xiàn)場示范、廣播電視、印發(fā)資 料等多種形式，將種養(yǎng)業(yè)病蟲害防治技術普及到村、組、農戶，讓農民真正掌握科學用 藥、用肥、飼養(yǎng)，安全用藥、用肥、飼養(yǎng)的技術。同時，要建立農藥、獸藥安全使用監(jiān) 督制度。對獲得臨時登記的農藥新品種，要組織多點試驗、示范，經專家評估后，再確 定農藥的施用對象及使用區(qū)域，畜牧獸醫(yī)、水產、蠶桑等業(yè)務技術指導站要提出用藥指 導意見，養(yǎng)殖單位和養(yǎng)殖戶要憑處方用藥，并且要建立農藥、獸藥、飼料使用臺帳，載 明投入品產地、品種、用法和用量及使用日期和休藥期。
??????? 3.3推進農業(yè)標準化生產，提高農產品質量
??????? 農業(yè)標準化生產是指運用標準化的“統(tǒng)一、簡化、協(xié)調、優(yōu)選”原理，對種植業(yè)、 養(yǎng)殖業(yè)包括農、林、牧、漁在內的農業(yè)生產，制定系列標準，并在生產中嚴格執(zhí)行標準 的一種生產方式[13]。標準化生產通過在生產中遵循統(tǒng)一的技術依據(jù)、統(tǒng)一的管理方法、 統(tǒng)一的產品質量和產量目標、統(tǒng)一的監(jiān)測手段從而使農產品生產的全過程得到有效的控 制，達到降低成本、提高質量、增產增收的目的。同時，它能使先進的農業(yè)科研成果和 成功的生產經驗得到迅速推廣，轉化為現(xiàn)實的生產力，從而取得經濟、社會和生態(tài)的最 佳效益，達到高產、優(yōu)質、高效的目的。
???????? (1)?加大宣傳力度，喚醒各方面的意識
??????? 政府要把發(fā)展標準化農業(yè)提高到重要位置上，積極制定相應政策來引導農民走發(fā)展 標準化農業(yè)路子，媒體要配合政府，加大宣傳力度，使農民、廠商、消費者都深刻意識 到發(fā)展標準化農業(yè)的重要性。
??????? (2)?完善農業(yè)標準體系
??????? 加大更新、引進力度，盡快使我們的農業(yè)標準和國際接軌。同時要加大對中國的特 色農產品的標準體系研究。
??????? (3)?健全農業(yè)質量檢測與管理體系
??????? 要從實際出發(fā)，合理布局，盡快制定我國農業(yè)質量檢測體系建設規(guī)劃，有計劃有步 驟地組織實施。生產基地、龍頭企業(yè)要加強產品監(jiān)控，從源頭上對農產品實行質量把關。 要結合市場需求，建立健全快速檢測站點，開展好對市場的質量檢測服務。同時要加強 對檢側技術、檢測設備的研究和引進，使檢測手段跟上形勢和市場發(fā)展的需要。
??????? (4)?強化法制手段，加強規(guī)范執(zhí)法
??????? 人大要加緊完善相關法律法規(guī)，做到有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究，加大打擊力 度，杜絕以罰代刑，對沒有盡到監(jiān)管職責的相關機關和人員實行責任倒查機制。同時增 設衛(wèi)生、完全檢疫網(wǎng)點。當前要針對人們群眾反映強烈的毒菜、毒肉、毒米、毒油作專 項治理。
??????? (5)?理順管理關系
??????? 改變目前現(xiàn)行的農業(yè)管理條塊分割、政出多門局面，建立統(tǒng)一的農業(yè)管理部門。嚴 厲打擊地方保護主義，進一步完善分稅制。鼓勵農民建立農業(yè)經濟合作組織，使發(fā)展標 準化農業(yè)有一個良好外部環(huán)境。
??????? (6)?抓好標準化示范基地建設，發(fā)展名牌農產品[57]