健全食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)問責(zé)制。除了從根源上解決食品監(jiān)管地方保護(hù)主義的誘因，還需要配合問責(zé)制來強(qiáng)化。問責(zé)制作為提高政府公信力和執(zhí)行力的重要制度工具，形成了黨政一把手為第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)為第二責(zé)任人，主管部門領(lǐng)導(dǎo)為直接責(zé)任人的責(zé)任制度。嚴(yán)厲懲處失職、瀆職的工作人員，使其因失職、瀆職行為付出沉重代價(jià)。如此，才能促使各職能部門及其工作人員不斷提高職責(zé)意識(shí)，強(qiáng)化監(jiān)管工作力度，在更大程度上保障食品藥品質(zhì)量安全，切實(shí)維護(hù)廣大消費(fèi)者的合法利益。
　　近幾年來，每一次重大食品安全事故都伴隨著大規(guī)模的問責(zé)“風(fēng)暴”，但是食品監(jiān)管失職、瀆職現(xiàn)象仍舊屢見不鮮，可見問責(zé)制并沒發(fā)揮應(yīng)有效力。同體問責(zé)是當(dāng)前我國(guó)問責(zé)制的制度設(shè)計(jì)模式，這種問責(zé)模式導(dǎo)致以下問題：
　　一是同體問責(zé)主體設(shè)置單一，缺乏制衡。當(dāng)前問責(zé)制主要是行政系統(tǒng)內(nèi)的自上而下的問責(zé)，對(duì)體系中高層領(lǐng)導(dǎo)往往缺乏有效問責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)是勇于承擔(dān)責(zé)任，還是有意規(guī)避責(zé)任，完全取決于領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人覺悟和修養(yǎng)。往往是權(quán)力越大，責(zé)任越小，而權(quán)力越小，責(zé)任越大，出現(xiàn)“替罪羊”，甚至受到同情。
　　二是問責(zé)范圍較窄，啟動(dòng)隨意。同體問責(zé)易形成問責(zé)的內(nèi)容狹窄，問責(zé)的范圍僅僅鎖定在重大事故、媒體曝光、上級(jí)指示等有重大社會(huì)影響的。如2004年“大頭娃娃”的毒奶粉事件中，由于媒體的廣泛報(bào)道，引起領(lǐng)導(dǎo)重視，安徽阜陽(yáng)市市長(zhǎng)、兩位副市長(zhǎng)、四位副局長(zhǎng)被問責(zé)，相關(guān)責(zé)任人有47人被刑拘。事件雖然集中爆發(fā)在安徽阜陽(yáng)，但在內(nèi)蒙古、海南、陜西、甘肅、四川、山西、廣東、重慶、黑龍江等省都有類似的事件發(fā)生，因媒體曝光不足，影響不大，問責(zé)也不到位。由于問責(zé)消極被動(dòng)，沒有常態(tài)化，大量碌碌無(wú)為的“庸官”的“懶政”（不履行職責(zé)、行政不作為）沒能受到問責(zé)。在我國(guó)已有相應(yīng)食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)的前提下，2005年、2006年、2007年，日本、韓國(guó)、香港特區(qū)紛紛在中國(guó)水產(chǎn)品中檢測(cè)出孔雀綠超標(biāo)，對(duì)于這樣的監(jiān)管檢測(cè)失職，問責(zé)沒能到位。
　　三是問責(zé)力度較弱、流于形式化。同體問責(zé)中，同一行政系統(tǒng)內(nèi)部的上下級(jí)之間關(guān)系復(fù)雜、利益緊密相關(guān)，受到利害關(guān)系、個(gè)人感情等因素影響，在一定程度上存在著避重就輕、有意袒護(hù)和息事寧人的現(xiàn)象，以引咎辭職、組織處理、行政處分的方式來規(guī)避法律責(zé)任，使問責(zé)力度被削弱，待風(fēng)頭一過，又可以東山再起。
　　四是問責(zé)官員復(fù)出失范。官員復(fù)出迅速快捷，復(fù)出程序暗箱操作，不征求民眾意見，不考慮民眾感受，少不到一年，多則四到五年。譬如，因“三鹿事件”問責(zé)的官員中，質(zhì)檢總局食品生產(chǎn)監(jiān)管司原副司長(zhǎng)鮑俊凱早在2008年就已調(diào)任安徽省任出入境檢驗(yàn)檢疫局局長(zhǎng)。河北省農(nóng)業(yè)廳原廳長(zhǎng)劉大群在2008年11月復(fù)出后任邢臺(tái)市市委副書記，并在2009 年1月當(dāng)選邢臺(tái)市市長(zhǎng)。這兩位官員因問責(zé)而“下臺(tái)”的時(shí)間都沒有超過一年。2008年9月22日，質(zhì)檢總局原局長(zhǎng)李長(zhǎng)江引咎辭職。2009年12 月24 日，李長(zhǎng)江以“全國(guó)掃黃打非辦公室專職副組長(zhǎng)”的身份赴江蘇視察指導(dǎo)工作。2010年初，李長(zhǎng)江增補(bǔ)為全國(guó)政協(xié)委員。2010年3月2日全國(guó)政協(xié)十一屆三次會(huì)議新聞發(fā)布大會(huì)發(fā)言人趙啟正針對(duì)記者的質(zhì)疑時(shí)是這樣回復(fù)的：“李長(zhǎng)江在政協(xié)當(dāng)中可以應(yīng)用他在工作中的經(jīng)驗(yàn)和建議，在我們政治協(xié)商，民主監(jiān)督、參政議政中能夠做相應(yīng)的貢獻(xiàn)，所以第八次常委會(huì)任命他為十一屆政協(xié)港澳臺(tái)僑委員會(huì)副主任，這個(gè)經(jīng)過大家討論，大家都是同意的?！币?yàn)椤按蠹摇蓖饬耍蜎]問題了，至于老百姓同不同意，則無(wú)關(guān)緊要。同體問責(zé)模式中，同一個(gè)體系內(nèi)的上下級(jí)之間、平級(jí)之間很容易“互相體諒、達(dá)成一致”。復(fù)出暗箱操作，不公開不透明，公眾是最后一個(gè)知道。那么這些例子給予其他官員這樣的導(dǎo)向，工作做不好不要緊，如李長(zhǎng)江這般惡劣的食品安全事故第一負(fù)責(zé)人，隔個(gè)一年半載，照舊可以高管厚祿，功成身退。這種同體問責(zé)模式下的問題官員復(fù)出高比例化、神秘化、迅速化、高位化，使得問責(zé)制形同虛設(shè)。這是問責(zé)制沒能起到威懾作用的關(guān)鍵原因。?? 　　著名學(xué)者亨廷頓指出，責(zé)任原則是民主政治的核心，責(zé)任原則要求說明真相并堅(jiān)持“人民不必為更大的善做出犧牲； 他們的苦難都應(yīng)昭諸天下，而且國(guó)家及其官員造成這些苦難的責(zé)任必須得到澄清，權(quán)力的授予必然伴隨著責(zé)任的規(guī)定。”③但是，“在組織一個(gè)人統(tǒng)治人的政府時(shí)，最大困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身。”④問題是政府單純依靠自己的力量能管理好自身嗎？?jī)H從同體問責(zé)模式來看，答案是否定的。完善食品監(jiān)管問責(zé)制，打破同體問責(zé)模式的局限，最佳的選擇路徑是構(gòu)建我國(guó)公眾參與的行政問責(zé)制。這里的公眾包括社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體和人民群眾。公眾在食品安全這個(gè)和每個(gè)人息息相關(guān)的問題上具備強(qiáng)烈的問責(zé)意愿，大量食品安全事件都是由媒體揭露和群眾舉報(bào)的，又由于他們是食品安全法律制度、政策的受眾，他們也最有發(fā)言權(quán)。將公眾納入到問責(zé)模式來，參與問責(zé)過程的全部程序，既可以將民意帶入社會(huì)治理中，增強(qiáng)民眾對(duì)行政問責(zé)制的信賴，也可以構(gòu)成有效制衡，克制同體模式中的問責(zé)腐敗。
　　公眾參與行政問責(zé)法律化、制度化是實(shí)施的前提和保障。雖然我國(guó)憲法為公眾參與行政問責(zé)提供了根本的制度保障，但是具體法律制度并不健全，必須用法律、法規(guī)對(duì)公眾參與問責(zé)制加以明確規(guī)定。用法律規(guī)范的形式對(duì)公民參與的內(nèi)容和形式予以確定，公眾有權(quán)參與問責(zé)過程每一個(gè)環(huán)節(jié)，包括問責(zé)啟動(dòng)、調(diào)查、處理、被問責(zé)官員申辯、被問責(zé)官員復(fù)出等程序，并明確公民在每個(gè)環(huán)節(jié)中的各項(xiàng)權(quán)利，比如知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、決議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、聽證權(quán)、救濟(jì)權(quán)等權(quán)利，切實(shí)保障公眾參與的法律效力。例如在啟動(dòng)程序中，符合啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，公眾即可以提起啟動(dòng)，而不必依賴于領(lǐng)導(dǎo)批示和社會(huì)影響，如在“鎘大米”事件中，至今不見追究有關(guān)官員的監(jiān)管責(zé)任，此時(shí)，公眾可以依據(jù)一定的程序，啟動(dòng)問責(zé)制；在調(diào)查、處理和復(fù)出程序，公眾的參與可以減少行政系統(tǒng)內(nèi)部的“官官相護(hù)”，在復(fù)出程序中，公眾享有被問責(zé)官員處分期內(nèi)表現(xiàn)的評(píng)價(jià)權(quán)和被問責(zé)官員復(fù)出和晉升的決定權(quán)。
　　建立健全食品監(jiān)管公眾參與制。打破食品監(jiān)管的地方保護(hù)主義，除了從根源上轉(zhuǎn)變盲目以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，健全食品監(jiān)管問責(zé)制以懲前毖后，還需要加強(qiáng)事先的防范，健全食品監(jiān)管公眾參與制則是最佳路徑。食品監(jiān)管的地方保護(hù)主義由來已久，官商經(jīng)濟(jì)共同體的瓦解非一朝一夕之功，必須在食品監(jiān)管的過程中納入公眾的監(jiān)督制衡力量。
　　第一，匡正公眾參與食品監(jiān)管的主體地位。公眾參與社會(huì)管理不應(yīng)停留在形式上、口號(hào)上，也不應(yīng)停留在舉報(bào)、被征求意見等輔助性工作上，而是要確立公眾參與食品監(jiān)管的主人翁地位，在理念和制度安排上彰顯公眾的主人翁地位，還原人民主權(quán)的本來面目?！鞍凑占兇獾谋举|(zhì)意義上的權(quán)力觀點(diǎn)，權(quán)力應(yīng)該是全體成員共同擁有共同行使，并能真正體現(xiàn)社會(huì)成員的共同意志和共同利益的政治力量”⑤，“只有真正自下而上授予的權(quán)力，只有表達(dá)人民意志的權(quán)力，只有以某種得以表達(dá)的基本共識(shí)為基礎(chǔ)的權(quán)力，才是正當(dāng)?shù)臋?quán)力”⑥。在民主政治下，國(guó)家的一切權(quán)力來自于人民，政府通過授權(quán)獲得管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力。然而，就具體的實(shí)現(xiàn)機(jī)制而言，政府與公眾的關(guān)系往往體現(xiàn)為政府對(duì)公民的管理和控制，人民當(dāng)家作主更多的是一種抽象意義或根本制度上的體現(xiàn)。要想扭轉(zhuǎn)這種局面，必須從講政治的高度認(rèn)識(shí)到公眾參與社會(huì)管理的合法性、必要性，破除“官本位”，樹立“民本位”的思想。除了恪守“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，還應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)到“權(quán)為民所授”、“權(quán)由民所用”。
　　而另一方面，隨著教育水準(zhǔn)的提高和社會(huì)的進(jìn)步，單純的物質(zhì)增長(zhǎng)現(xiàn)在已經(jīng)無(wú)法滿足公民的需求了，中國(guó)式的公民社會(huì)開始催生，民眾主體意識(shí)逐漸覺醒，權(quán)利意識(shí)不斷高漲。他們不再盲目迷信公權(quán)力，而是越來越用批判的眼光看待社會(huì)管理的現(xiàn)狀，并懂得了依法“治官”、“治國(guó)”，從網(wǎng)絡(luò)評(píng)論上鋪天蓋地質(zhì)疑、批評(píng)政府的聲音就可以看出，曾經(jīng)一度流行的網(wǎng)絡(luò)語(yǔ)-“被代表”也凸顯了公眾對(duì)自我話語(yǔ)權(quán)的渴求。既然民眾表達(dá)了參與監(jiān)督社會(huì)管理的強(qiáng)烈意愿，政府就應(yīng)該順從民意，順勢(shì)而為，廣泛吸納公眾參與。公眾參與包括食品監(jiān)管在內(nèi)的社會(huì)管理的合法性、必要性由此可見一斑。
　　第二，公眾參與食品監(jiān)管法律化、制度化。公民有權(quán)參與食品監(jiān)管的每一個(gè)環(huán)節(jié)，如立法環(huán)節(jié)，每一項(xiàng)有關(guān)于食品安全的立法，都應(yīng)廣泛吸納公眾參與，通過定期向社會(huì)公布立法規(guī)劃，就立法事項(xiàng)征詢社會(huì)公眾意見。要建立健全立法論證、聽證、評(píng)估機(jī)制，充分發(fā)揮聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)的作用，廣泛征求社會(huì)公眾尤其是基層群眾的意見和建議，建立健全采納公眾意見的反饋機(jī)制，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，切實(shí)增強(qiáng)公眾參與立法的實(shí)效。在執(zhí)法環(huán)節(jié)，公眾可以根據(jù)民眾意愿啟動(dòng)執(zhí)法程序，如2013年5月廣州食藥局抽檢查處“鎘大米”，湖北緊鄰湖南，市場(chǎng)上也有諸多湖南大米，但監(jiān)管機(jī)關(guān)由于種種原因不作為，此時(shí)公眾可以啟動(dòng)抽檢執(zhí)法程序；在執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)，吸納公眾代表參加，深入執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)，和執(zhí)法官員一起行使執(zhí)法權(quán)，踐行公眾對(duì)社會(huì)的管理權(quán)和對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。此外，健全公眾舉報(bào)制度、批評(píng)建議制度、反饋制度、獎(jiǎng)勵(lì)制度、保密制度、救濟(jì)制度等。
　　食品監(jiān)管地方保護(hù)主義導(dǎo)致食品監(jiān)管無(wú)效率、低效率甚至負(fù)效率。這個(gè)問題不加以解決，我國(guó)食品安全問題頻發(fā)現(xiàn)狀將不會(huì)改變，由此引發(fā)的深刻社會(huì)問題將加劇目前已有的社會(huì)矛盾，一旦政府公信力跌破底線，勢(shì)必會(huì)遭遇更為棘手的危機(jī)，和諧社會(huì)將成為空談。單從法制健全方面解決這個(gè)問題是不夠的，必須上升到政治的高度加以重視才能最終解決。
　?。ㄗ髡邌挝唬何錆h理工大學(xué)文法學(xué)院；本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“食品安全法律問題研究”的研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：121413012）
　　【注釋】
　　①王靜：“從三鹿奶粉事件看社會(huì)成本問題”，《改革與開放》，2010年第18期。
　　②[美]邁克爾·p·托達(dá)羅：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展與第三世界》， 北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，1994年，第179頁(yè)。
　?、踇美]亨廷頓：《第三波-20世紀(jì)后期民主化浪潮》，上海三聯(lián)書店，1998年，第267頁(yè)。
　　④[美]漢密爾頓等著：《 聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，北京：商務(wù)印書館，1980年，第2頁(yè)。
　?、輀美]丹尼斯·朗：《權(quán)力論》，陸震綸、鄭明哲譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2001年，第123頁(yè)。
　?、轠美]喬萬(wàn)尼·薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，上海人民出版社，2009年，第46頁(yè)。
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