【摘要】近年來，我國食品安全問題層出不窮、屢禁不止，成為影響極其惡劣的社會問題，而引發(fā)食品安全問題的一大原因就是食品監(jiān)管的地方保護(hù)主義。破除地方食品安全監(jiān)管的地方保護(hù)主義，必須堅(jiān)持以人為本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀來考評地方政績，健全食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)問責(zé)制，建立健全食品監(jiān)管公眾參與制。
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　　【關(guān)鍵詞】食品監(jiān)管 地方保護(hù)主義 機(jī)構(gòu)問責(zé)制 公眾參與制
　　伴隨著中國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，食品安全問題也以爆炸式方式凸顯出來，嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的生命健康，擾亂了社會經(jīng)濟(jì)秩序，危害了社會的和諧和穩(wěn)定。諸多事實(shí)表明，每一起重大食品安全違法犯罪的背后，都或多或少存在著監(jiān)管部門的監(jiān)管失職、瀆職因素，而地方保護(hù)主義正是引發(fā)監(jiān)管失職、瀆職的重要原因之一。探究食品監(jiān)管地方保護(hù)主義的原因及解決路徑，是防范食品安全問題頻繁發(fā)生的重要突破口。
　　食品安全監(jiān)管地方保護(hù)主義概念
　　市場經(jīng)濟(jì)是以價(jià)值規(guī)律為主導(dǎo)，但也離不開政府的干預(yù)。因?yàn)槭袌稣{(diào)節(jié)不是萬能的，存在諸多問題。但是政府干預(yù)同樣也有缺陷。食品監(jiān)管中的地方保護(hù)主義就是監(jiān)管失靈的表現(xiàn)之一。食品監(jiān)管地方保護(hù)主義就是指食品安全監(jiān)管部門為了保護(hù)地方局部經(jīng)濟(jì)利益及政績，履行監(jiān)管職能時(shí)失職、瀆職，導(dǎo)致監(jiān)管行為低效率、無效率甚至負(fù)效率，無法彌補(bǔ)市場缺陷和實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的行為和現(xiàn)象的總稱。地方保護(hù)主義使被保護(hù)的違法企業(yè)有恃無恐、恣意妄為，令守法企業(yè)感到吃虧，導(dǎo)致對違法行為的效仿，同時(shí)損害了消費(fèi)者利益和經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，破壞了政府公信力和國家形象。
　　食品安全監(jiān)管地方保護(hù)主義原因分析及評判
　　食品安全監(jiān)管地方保護(hù)主義原因分析。由于財(cái)政收入、政績、人情、貪腐、官員升遷等多種因素的影響，導(dǎo)致食品安全監(jiān)管部門監(jiān)管的內(nèi)在動力不足，地方保護(hù)主義盛行。政府擔(dān)任著保障社會公共健康的重任，同時(shí)也要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因此，政府責(zé)任常常在食品安全問題領(lǐng)域中發(fā)生沖突，常常會面對是堅(jiān)持保障民眾健康還是堅(jiān)持gdp至上的選擇。從長遠(yuǎn)和根本上來看，這二者并不矛盾，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展就是為了實(shí)現(xiàn)民眾的安居樂業(yè)，保障民眾生命健康也是安居樂業(yè)的應(yīng)有之義。但是從局部和階段性來看，二者不僅存在沖突，而且沖突還是激烈的。譬如，三鹿奶粉事件中，石家莊市政府在得知實(shí)情后，居然拖延了一個月之久才上報(bào)上級國家機(jī)關(guān)，并且應(yīng)三鹿集團(tuán)申請加強(qiáng)對媒體的“管控和協(xié)調(diào)”，給調(diào)查工作進(jìn)展制造了許多的阻力。作為政府責(zé)任部門，出了人命關(guān)天的大問題，不僅不迅速采取措施防止危害的進(jìn)一步擴(kuò)大，反而為虎作倀，縱容掩蓋。原因也很明顯，三鹿是石家莊市的龍頭企業(yè)、利稅大戶，三鹿垮了，石家莊市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將會遭受重創(chuàng)，隨之而來的是“多米諾骨牌效應(yīng)”，地方政府的面子蒙羞、官員的升遷受阻。至于受害嬰幼兒的生命安全，則不在考慮之列。企業(yè)與地方政府在一定程度上形成了事實(shí)上的利益共同體，既為地方政府提供了滾滾的財(cái)政收入和龐大的就業(yè)崗位，又提供了官員升遷的資本，前者發(fā)財(cái)，后者升官，二者一榮俱榮，一損俱損。試問政府對這些企業(yè)如何形成有效監(jiān)管？只要沒有受到外界的追責(zé)，一些地方政府部門對企業(yè)的違法行為就難免會聽之任之。
　　食品安全監(jiān)管地方保護(hù)主義評判。為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就要犧牲掉民眾的生命健康，這已經(jīng)不是個別監(jiān)管部門的邏輯思維，而是不少監(jiān)管部門的一貫性做法。那么在當(dāng)前階段，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民眾健康誰更重要呢？我們認(rèn)為，保障民眾的知情權(quán)、安全權(quán)更為重要，理由如下：
　　第一，我國目前處于社會主義初級階段，人民日益增加的物質(zhì)需求同落后的生產(chǎn)力之間的矛盾依然是我國的主要矛盾，但是隨著我國生產(chǎn)力的提高和經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人民的基本物質(zhì)需求已能得到保障。隨之而來的卻是越來越多的社會矛盾。民眾普遍感受到，經(jīng)濟(jì)越來越好了，可是牢騷越來越多了。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和幸福指數(shù)并不完全成正比。人民是國家的根本，也是我國社會主義事業(yè)興旺發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)和保障。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終落腳點(diǎn)在于社會中的每一個個體，個體的安全、健康和幸福是衡量一個政府和社會發(fā)展的終極指標(biāo)。而在目前階段，溫飽問題已經(jīng)基本解決，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求不再像以前那么緊迫。人民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)已在發(fā)生轉(zhuǎn)移，政府就應(yīng)順勢而動，而不應(yīng)固守習(xí)慣定勢。
　　第二，在當(dāng)前社會的轉(zhuǎn)型時(shí)期，階層不斷分化，社會結(jié)構(gòu)解體與重組頻繁，各種社會矛盾突出，民眾對政府的信任度遭遇嚴(yán)重危機(jī)。不容否認(rèn)的是，改革開放三十年來，在黨和政府帶領(lǐng)下，中國取得了舉世矚目的輝煌成績，這是有目共睹的，這是取信于民的關(guān)鍵因素。但是，在當(dāng)前利益結(jié)構(gòu)失衡、社會矛盾紛雜的情況下，一味強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)而置民眾其他需求于不顧，改革開放三十年積累的信任紅利會逐步銷蝕。這甚至可能陷入“塔西佗陷阱”，當(dāng)政府部門失去公信力時(shí)，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認(rèn)為是說假話、做壞事。經(jīng)濟(jì)不增長，政治信任流失；經(jīng)濟(jì)增長了，政治信任同樣流失?，F(xiàn)實(shí)生活中常見的“端起碗吃肉、放下碗罵娘”，以及網(wǎng)絡(luò)虛擬空間中動不動就罵貪官、罵體制、罵政府的現(xiàn)象能夠說明這一點(diǎn)。監(jiān)管部門為了經(jīng)濟(jì)利益官商勾結(jié)時(shí)，不僅犧牲了民眾知情權(quán)和安全權(quán)，也犧牲了民眾對政府信任。一個國家、一個政府，失去了人民大眾的信任，不僅會帶來執(zhí)政困難的危機(jī)，更深層的危害也是不言而喻的。
　　第三，單從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，為了保全暫時(shí)的階段性經(jīng)濟(jì)利益，往往會失去更多的全局性的長遠(yuǎn)利益。就三鹿奶粉事件而言，不僅毀掉了一個曾經(jīng)品牌價(jià)值高達(dá)149.07億元、位居國際知名雜志《福布斯》評選的“中國頂尖企業(yè)百強(qiáng)”乳品行業(yè)第一位的“三鹿”，政府也被迫承擔(dān)起了補(bǔ)償責(zé)任，撥付了約9.2億元經(jīng)費(fèi)用于解決三鹿奶粉事件。①不僅如此，單就“三鹿”和奶粉業(yè)的集體淪陷所帶來的國際負(fù)面影響而言，其給中國經(jīng)濟(jì)和整個國家形象帶來的“品牌損益”至少是以萬億計(jì)的，要想重新修復(fù)，所要付出的艱辛卓絕以及時(shí)間，難以估量。
　　中國制造曾經(jīng)是物美價(jià)廉的代名詞，如今卻換來了“毒奶粉”的惡名。五年過去了，三鹿之痛是否消逝了，答案是否定的。香港特區(qū)2013年3月1日起實(shí)施《2013年進(jìn)出口（一般）（修訂）規(guī)例》，根據(jù)該法例，離開香港的16歲以上人士每人每天不得攜帶總凈重超過1.8公斤的嬰兒配方奶粉，這相當(dāng)于普通的兩罐900克奶粉，違例者一經(jīng)定罪，最高可被罰款50萬港元及監(jiān)禁兩年。奶粉限購令的根源之一，是內(nèi)地居民對優(yōu)質(zhì)嬰兒奶粉的渴求，而內(nèi)地市面供應(yīng)的奶粉難以讓消費(fèi)者信賴和放心。盡管中乳協(xié)表示國產(chǎn)奶粉抽檢合格率99%，但家長們紛紛表示奶粉必須萬無一失，以國內(nèi)的需求量來說即便是1%的不合格奶粉都會對下一代造成巨大影響，況且中乳協(xié)的抽檢結(jié)果是否經(jīng)得起檢驗(yàn)還有待商榷。從調(diào)查來看，國內(nèi)奶粉與國外進(jìn)口奶粉之間難以彌補(bǔ)的質(zhì)量鴻溝已經(jīng)在公眾心目中根深蒂固，日積月累的不信任，讓國內(nèi)消費(fèi)者漸漸遠(yuǎn)離本土品牌。不僅是香港，國內(nèi)消費(fèi)者狂掃荷蘭等國奶粉，當(dāng)?shù)氐拿癖妼τ谑袌鰦雰耗谭劬o缺的情況表示擔(dān)憂，并向政府抗議，迫各國出臺限購令。英國、德國、新西蘭、澳大利亞、美國的超市和零售商已經(jīng)開始采取限量購買奶粉的措施。如果民眾對政府的信任不能重鑄，這種經(jīng)濟(jì)上的損失還會持續(xù)下去。不僅是經(jīng)濟(jì)上的損失，還有國家聲譽(yù)的損失。一個已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的國家，卻不能在并沒有多少技術(shù)含量的奶粉上取信于民，這真是一個莫大的諷刺和笑話。試想，如果當(dāng)初監(jiān)管部門做好事前防范，再不濟(jì)事情發(fā)生后積極主動處理，而不是藏著掖著，也不至于會落得如此一敗涂地。同樣，鎘大米事件后，被曝鎘超標(biāo)的湖南大米、江西大米等幾乎被消費(fèi)者貼上了禁令，很多人轉(zhuǎn)而吃起了進(jìn)口大米，越南、柬埔寨、巴基斯坦大米的進(jìn)口數(shù)量隨之大增。這一筆經(jīng)濟(jì)賬，正應(yīng)證了一句俗話-撿了芝麻，丟了西瓜。?? 　　打破食品安全監(jiān)管地方保護(hù)主義的路徑
　　為了彌補(bǔ)市場的缺陷，實(shí)現(xiàn)社會公正，政府對市場的監(jiān)管這只看得見的手必須充分發(fā)揮作用。不打破地方保護(hù)主義的桎梏，食品安全的監(jiān)管失靈問題無法解決。我們認(rèn)為，結(jié)合目前具體情形，需要從以下三個方面入手。
　　堅(jiān)持以人為本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀來考評地方政績。轉(zhuǎn)變一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想，堅(jiān)持以人為本。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是國富民強(qiáng)的保障，但若偏離了以人為本的主線，將會得不償失。美國著名的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾·p·托達(dá)羅所說：“我們必須把發(fā)展看成是涉及到社會結(jié)構(gòu)，人的態(tài)度和國家制度以及加速經(jīng)濟(jì)增長，減少不平等和根除絕對貧困等主要變化的多方面的過程。發(fā)展從實(shí)質(zhì)上講，必須代表全部范圍的變化。”②民生問題是立國之本。當(dāng)下，食品安全成為最大的民生問題。民以食為天，食品安全已經(jīng)成為人們最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題之一。順民意而民心順，社會就會和諧安定。沒有食品安全，就沒有公共健康，也就沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。執(zhí)政黨和中央政府必須從政治的高度來重視這一問題。政府績效管理的基本功能，就是以明晰的指標(biāo)、準(zhǔn)確的分值和可以判別的位次，對政府機(jī)關(guān)和層級政府之間進(jìn)行有效評價(jià)，引導(dǎo)各級政府機(jī)關(guān)和部門樹立正確的政績觀和發(fā)展觀。當(dāng)前政府考核干部的指標(biāo)側(cè)重于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，這就引導(dǎo)政府官員為了獲取最大政績，犧牲其他利益，盲目發(fā)展經(jīng)濟(jì)。為了招商引資，部分官員放棄底線，一味搞好和商界的關(guān)系，形成利益共同體。這是地方保護(hù)主義的根源性問題。這個問題如果不能從政治的高度得到重視，食品監(jiān)管的地方保護(hù)主義將無法從根源上得到解決。具體建議如下：第一，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展在考評指標(biāo)中的權(quán)重，gdp不再是約束性指標(biāo)，提升民生指標(biāo)的權(quán)重，尤其是食品安全方面，鑒于目前食品安全呈嚴(yán)重態(tài)勢，可以實(shí)施一票否決制。應(yīng)建立一套食品安全政府績效考核指標(biāo)體系，用數(shù)據(jù)來考核。比如運(yùn)用當(dāng)?shù)乜側(cè)丝跀?shù)量以及食品安全事件發(fā)生的次數(shù)等，指標(biāo)體系要有科學(xué)性針對性。第二，考評機(jī)制一定要做到面向公眾，由公眾為政府績效做出科學(xué)、公正的評價(jià)。績效評估由績效管理機(jī)構(gòu)組織有關(guān)機(jī)構(gòu)，根據(jù)績效評估內(nèi)容，設(shè)計(jì)服務(wù)對象測評表和社會公眾問卷調(diào)查表?？荚u標(biāo)準(zhǔn)、考評內(nèi)容、考評結(jié)果一律在政府網(wǎng)站公開，并在主要媒體上廣為宣傳?？荚u期間，任何公民（除本人外）均可上網(wǎng)打分，每一位參與的公民都會得到消息反饋和有關(guān)說明。消費(fèi)者組織、高等院校、科研機(jī)構(gòu)、市民組織等也可以在接受委托或未受政府委托的情況下，獨(dú)立開展對政府及其部門的績效評估。