?????? 二、 新食品安全監(jiān)管體制的缺陷
??????? 所謂食品安全監(jiān)管，按照世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國糧農(nóng)組織的定義，是指由國家或地方政府實(shí)施的強(qiáng)制性管理活動(dòng)，旨在為消費(fèi)者提供保護(hù)，確保從生產(chǎn)、處理、儲(chǔ)存、加工直到銷售的過程中的食品安全、完整并適于人類食用。4已有的研究主要是探討我國食品安全監(jiān)管在現(xiàn)實(shí)中的困境，或者從食品安全監(jiān)管體制本身來探尋原因，或者從食品安全監(jiān)管部門自身的特點(diǎn)和合作機(jī)制進(jìn)行研究，但尚沒有人從食品安全監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變背后的本質(zhì)性問題，及運(yùn)用整體性治理視角進(jìn)行分析。因此，本文擬從整體性治理視角對(duì)該法規(guī)出臺(tái)后新的食品安全監(jiān)管體制仍然存在的無法解決的問題和缺陷進(jìn)行邏輯分析。
??????? 4 張曉濤：《監(jiān)管主體視角下我國食品安全監(jiān)管體制研究》，《今日中國論壇》，2008（5）。
??????? （一）食品安全監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變的本質(zhì)
??????? 轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式是食品安全法的立法重點(diǎn)，食品安全監(jiān)管的一大爭議在于監(jiān)管部門本身該以什么方式管理。垂直管理與屬地化管理的孰是孰非，10年間不絕于耳，這是食品監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變背后的本質(zhì)問題所在。
??????? 作為食品藥品監(jiān)督管理的專門機(jī)構(gòu)，從1998年4月掛牌至2000年6月，地方(省級(jí)以下)藥監(jiān)系統(tǒng)實(shí)行的是屬地化管理。2000年6月，在社會(huì)各界的強(qiáng)烈呼吁下，藥監(jiān)系統(tǒng)做出重大調(diào)整，開始實(shí)行垂直管理。然而，僅8年半之后，2008年12月，國務(wù)院又做出了截然不同的重大改變--取消省以下食品藥品系統(tǒng)的垂直管理，食品藥品監(jiān)管今后重新由“地方政府負(fù)總責(zé)，監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé)”。
??????? 我國大多數(shù)地方政府部門，實(shí)行接受本級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)主管部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)的管理體制；有些政府部門實(shí)行主管部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)方面的“事權(quán)”，而地方政府管理“人、財(cái)、物”，即地方政府和上級(jí)主管部門“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的體制。
??????? 中央政府部門乃至省級(jí)地方政府部門在一些專業(yè)性強(qiáng)、需要在縱向上統(tǒng)一執(zhí)法的領(lǐng)域?qū)嵭写怪惫芾?，有利于增?qiáng)中央或上級(jí)政府的宏觀調(diào)控能力，消除地方保護(hù)主義，也有利于資源的統(tǒng)一配置、人員調(diào)動(dòng)和資金配備，整合行政執(zhí)法資源；對(duì)省以下保持垂直管理機(jī)構(gòu)在人事與財(cái)務(wù)上的獨(dú)立，使省級(jí)以下的機(jī)構(gòu)擺脫下級(jí)地方政府的各種干預(yù)，也加強(qiáng)了部門執(zhí)法監(jiān)管的權(quán)威性、統(tǒng)一性。
??????? 但隨著垂直管理機(jī)構(gòu)的增多，也帶來了一定的負(fù)面效應(yīng)：一是在垂直管理體制下，地方政府對(duì)垂直管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督弱化；二是垂直管理機(jī)構(gòu)增多、權(quán)限擴(kuò)大，造成架空地方政府管理、地方政府組織功能殘缺；三是垂直管理機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物雖然不受制于地方，但有些工作的協(xié)調(diào)落實(shí)還需要地方政府去牽頭，垂直管理機(jī)構(gòu)本身仍難以完全擺脫地方干擾。另外，垂直管理機(jī)構(gòu)增多也可能忽視當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際，加劇“政出多門、部門打架”等現(xiàn)象。個(gè)別本屬于地方政府的事務(wù)不適當(dāng)?shù)卮怪惫芾?，也使地方政府的?quán)責(zé)脫節(jié)、地方事務(wù)的內(nèi)在聯(lián)系被人為分割。
??????? 因此，垂直管理機(jī)構(gòu)與地方政府的關(guān)系，亟待理順。
??????? （二）整體性治理視角下的新的食品安全監(jiān)管體制的缺陷
??????? 1、整體性治理理論
??????? 無論是傳統(tǒng)公共行政模式還是新公共管理模式都帶來社會(huì)治理的碎片化和政權(quán)體系內(nèi)部的分裂等一系列問題，面對(duì)許多社會(huì)問題，如危機(jī)管理、環(huán)境保護(hù)、青少年犯罪、土地資源管理和健康保障、貧困學(xué)生教育等，它們無法提供最佳方案。比如帕特里克·鄧?yán)S就對(duì)新公共管理進(jìn)行了猛烈批判，甚至認(rèn)為“過去占主導(dǎo)的治理理念──新公共管理已經(jīng)壽終正寢。因?yàn)樗拐畽C(jī)構(gòu)破碎化，其關(guān)鍵部分中相當(dāng)大一部分已經(jīng)停止進(jìn)行，比如：政府間合同、產(chǎn)品市場自由化、放松管制、資產(chǎn)所有的私人化、公私合伙等?！?加上最近西方國家尤其英美兩國更多受整體觀影響和社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要，要求“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。”6這樣，作為要取代新公共管理的整體性治理就應(yīng)運(yùn)而生。英國的佩里·希克斯于1997年率先提出了整體性治理理論，至2002年的《邁向整體性治理》標(biāo)志著形成了完整的理論體系，他指出，新公共管理“從功能上碎片化的治理帶來很多問題：轉(zhuǎn)嫁問題，互相沖突的項(xiàng)目，重復(fù)，互相沖突的目標(biāo)，缺乏溝通，在對(duì)需要作出反應(yīng)時(shí)的地盤戰(zhàn)，無法得到服務(wù)，服務(wù)提供或干預(yù)中的遺漏或差距等，所有這些問題正是治理中的一些協(xié)調(diào)、合作、整合或整體性運(yùn)作想解決的?！?此理論的提出主要是針對(duì)新公共管理帶來的碎片化、空心化政府等一系列問題而言的，主要強(qiáng)調(diào)整合與協(xié)調(diào)。整體性治理的主要代表人物?？怂拐J(rèn)為，“整體性治理針對(duì)的是碎片化治理帶來的一系列問題，整體主義的對(duì)立面是碎片化，而不是專業(yè)化?！?
??????? 2、我國新的食品安全監(jiān)管體制存在的缺陷
??????? 我國食品安全的監(jiān)管體制是實(shí)行在各級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，從農(nóng)田到餐桌食品鏈的多環(huán)節(jié)由各監(jiān)管部門按照職責(zé)分工進(jìn)行分段監(jiān)督管理的監(jiān)管體制。食品安全法在分階段管理、無縫隙銜接、各部門各司其職、依法承擔(dān)責(zé)任方面，都作了非常重要的規(guī)定。確立分段監(jiān)管和全程監(jiān)管的食品安全監(jiān)管體制，明確各監(jiān)管部門的職責(zé)。國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)作為高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，各級(jí)衛(wèi)生行政部門承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商部門負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品部門負(fù)責(zé)餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，農(nóng)業(yè)部門對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理?？h級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全全程監(jiān)督管理工作，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。
??????? 通過從整體性治理視角分析，我們可以看出，它仍然存在許多的缺陷：
??????? （1）缺乏有效的決策核心。整體性治理理論著力于政府組織內(nèi)各部門之間的功能整合問題，力圖將政府橫向的部門結(jié)構(gòu)和縱向的層級(jí)結(jié)構(gòu)有機(jī)整合起來，同時(shí)強(qiáng)調(diào)公私協(xié)調(diào)合作共同解決“結(jié)構(gòu)不良的問題”。而在這種包含多元的治理主體中，有一個(gè)總的決策核心起主導(dǎo)作用，這也適合中國的政府主導(dǎo)傳統(tǒng)。世界各國食品安全監(jiān)管體制中基本上都有權(quán)威的決
??????? 策核心。比如美國有總統(tǒng)食品安全委員會(huì)、澳大利亞有食品管理部長理事會(huì)、日本有食品安全委員會(huì)等。依法建立的食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是全球的通行做法。9但我國設(shè)立的食品安全委員會(huì)只是作為食品安全監(jiān)管的最高議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，層級(jí)上與省級(jí)政府無直接關(guān)聯(lián)，可能難以讓負(fù)總責(zé)的省級(jí)政府去服從其決策。
??????? 1 食品安全法出臺(tái)，監(jiān)管從“干凈”向“健康”提升，中國新聞網(wǎng)，
??????? 2 中國食品安全監(jiān)管體制，中國網(wǎng)，
??????? 3 中華人民共和國食品安全法，國家食品安全網(wǎng)，
??????? 6 竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》，2008（10），p57.
??????? 7 Perri 6. Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda. New York: Palgrave, 2002, p37－38.
??????? 8 Perri 6. Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda. New York: Palgrave, 2002, p2. p37.
??????? 9 宋大維：中外食品安全監(jiān)管的比較研究》，中國人民大學(xué)碩士論文，2008。
??????? 10 顏海娜、聶勇浩《食品安全監(jiān)管合作困境的機(jī)理探究：關(guān)系合約的視角》，《中國行政管理》，2009（10）。
??????? 11 李靜《我國食品安全監(jiān)管的制度困境――以三鹿奶粉事件為例》，《中國行政管理》，2009（10）。
??????? 12 Perri 6. Holistic Government. Demos:9 Bridewell Place ,1997.
??????? 13 Perri 6. Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda. New York: Palgrave, 2002, Introduction, p1.
??????? 14 Peter J. Laugharne. Towards Holistic Governance(Book Review): Democratization, 2004, p165.
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