[摘要] 中國(guó)的食品安全監(jiān)管體制經(jīng)歷了從《食品衛(wèi)生法》到《食品安全法》的艱難轉(zhuǎn)變歷程，尤其在三鹿奶粉事件之后，由地方政府監(jiān)管為主的分段監(jiān)管模式倍受質(zhì)疑，并提出要垂直監(jiān)管為主，但最終的法律仍然維持了分段監(jiān)管為主，“地方政府負(fù)總責(zé)，監(jiān)管部門(mén)各負(fù)其責(zé)”。這種新的食品安全監(jiān)管體制是否存在什么問(wèn)題嗎？經(jīng)分析，本文認(rèn)為還存在缺乏有效的決策中心、垂直管理部門(mén)與地方政府關(guān)系不順、部門(mén)利益導(dǎo)致監(jiān)管碎片化等許多深層的目前無(wú)法克服的權(quán)力和利益的體制性障礙。因此，本文借鑒西方整體性治理理論，并構(gòu)建我國(guó)食品安全監(jiān)管的整體性治理模式。
??????? [關(guān)鍵詞] 食品安全監(jiān)管 垂直管理部門(mén) 分段監(jiān)管 整體性治理
??????? [作者簡(jiǎn)介] 翁士洪，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)2008級(jí)碩士研究生。
??????? 食品安全正日益成為一個(gè)全球性問(wèn)題，它不僅關(guān)系到家家戶戶的身心健康，也關(guān)系著整個(gè)國(guó)家和民族的發(fā)展前景。20世紀(jì)后期，由于全球化進(jìn)程和生態(tài)環(huán)境惡化等諸多因素的影響，歐洲二噁英污染畜禽飼料、比利時(shí)可口可樂(lè)污染、法國(guó)李斯特氏菌污染熟肉罐頭、日本發(fā)生瘋牛病事件等惡性、突發(fā)性食品安全事件相繼發(fā)生，食品安全越來(lái)越受到各國(guó)政府的關(guān)注，紛紛開(kāi)始進(jìn)行新一輪的食品安全立法。1997年美國(guó)公布了《總統(tǒng)加強(qiáng)食品安全計(jì)劃》；
??????? 2000年歐盟發(fā)布《食品安全白皮書(shū)》；2003年日本頒布了《食品安全基本法》。2004年韓國(guó)發(fā)生“垃圾餃子”風(fēng)波，正在醞釀成立食品安全專(zhuān)家委員會(huì)，《食品安全基本法》也已列
??????? 入立法計(jì)劃。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，食品安全問(wèn)題也越來(lái)越引起高度關(guān)注?！按箢^娃娃”劣質(zhì)奶粉事件、“蘇丹紅”事件、面粉中加吊白塊、PVC保鮮膜致癌事件、含孔
??????? 雀石綠水產(chǎn)品、雀巢奶粉碘含量超標(biāo)、食品包裝袋苯超標(biāo)、豬肉瘦肉精超標(biāo)、“三鹿奶粉”事件等食品安全事件的發(fā)生，暴露出我國(guó)食品安全存在的問(wèn)題和隱患，食品安全監(jiān)管體制的改革與完善成為當(dāng)務(wù)之急。
??????? 一、 我國(guó)食品安全監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變的歷程
??????? 2009年6月1日，《食品安全法》正式實(shí)施，確立了新的食品安全監(jiān)管體制，同時(shí)，廢止《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》和舊的食品安全監(jiān)管體制?！妒称钒踩ā返闹贫?，為我國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全監(jiān)管奠定了堅(jiān)實(shí)的法律制度基礎(chǔ)。
??????? 《食品衛(wèi)生法》最早在1982年試行，到1995年把試行由全國(guó)人大常委會(huì)修改以后變成正式《食品衛(wèi)生法》，食品衛(wèi)生法的修改始于2004年，當(dāng)年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，要求國(guó)務(wù)院法制辦抓緊組織修改食品衛(wèi)生法。九屆全國(guó)人大代表陳慧珠專(zhuān)家表示，在人大代表和政協(xié)委員提出的相關(guān)議案、建議、提案中，絕大部分建議制定食品安全法。
??????? 2007年12月27日，首次提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的食品安全法草案擬通過(guò)確立一系列制度，建立健全中國(guó)的食品安全監(jiān)管鏈條。從“衛(wèi)生”到“安全”，法律名稱(chēng)和法律規(guī)范范圍果斷改變的背后，是國(guó)家食品監(jiān)管理念的提升。
???????? 2008年4月20日，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳向社會(huì)全文公布《食品安全法》草案，廣泛征求各方面意見(jiàn)和建議，以更好地修改、完善這部法律草案。曹康泰指出，草案在總體思路上尤其突出：建立以責(zé)任制為基礎(chǔ)，分工明晰、責(zé)任明確、權(quán)威高效，決策與執(zhí)行適度分開(kāi)、相互協(xié)調(diào)的食品安全監(jiān)督體制。在萬(wàn)余條建議中，“食品監(jiān)管體制”成為了出現(xiàn)頻率最高的內(nèi)容，大家都認(rèn)為解決食品安全問(wèn)題，關(guān)鍵是理順現(xiàn)行監(jiān)管體制，消除弊端。這的確觸到了問(wèn)題的本質(zhì)，全國(guó)人大常委會(huì)委員倪岳峰直言：“現(xiàn)行監(jiān)管體制不改，食品的安全狀況很難有大的改觀?！逼鋵?shí)，在《食品安全法草案》經(jīng)過(guò)一審后，全國(guó)人大常委會(huì)委員們的一個(gè)主要意見(jiàn)就是，監(jiān)管體制不清，負(fù)責(zé)部門(mén)不確定。草案一審稿規(guī)定“由國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門(mén)負(fù)責(zé)”，但并未明確是哪個(gè)部門(mén)。第二年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案正式通過(guò)，衛(wèi)生部被明確承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)責(zé)任，由此立法者開(kāi)始考慮解決體制問(wèn)題?！半S后在二審前的三四月份間，我們就確立衛(wèi)生部綜合協(xié)調(diào)，質(zhì)檢、工商、食藥監(jiān)等部門(mén)分段監(jiān)管的思路。”全國(guó)人大法工委行政法室主任李援說(shuō)，二審稿最終確立了上述規(guī)定。
??????? 雖然各部門(mén)職責(zé)已經(jīng)明確，但對(duì)于分段監(jiān)管，爭(zhēng)議仍然很大。我國(guó)目前的食品分段監(jiān)管機(jī)制由2004年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的關(guān)于食品監(jiān)管體制方面的23號(hào)文件確立。為了解決食品安全監(jiān)督管理中的突出問(wèn)題，國(guó)務(wù)院確定了對(duì)食品安全實(shí)行分段監(jiān)管的體制?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》（國(guó)發(fā)［2004］23號(hào)）明確提出要“采取分段監(jiān)管為主、品種管理為輔的方式”，“農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門(mén)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)督；工商行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法查處重大事故。”
??????? 一些全國(guó)人大常委會(huì)組成人員提出，食品安全必須實(shí)行或者明確由一個(gè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)；
??????? 另有一些常委會(huì)組成人員則建議，成立一個(gè)跨部門(mén)的機(jī)構(gòu)如專(zhuān)門(mén)委員會(huì)來(lái)進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)和管理食品安全。
??????? 二審之后，原本可能在2008年10月三審?fù)ㄟ^(guò)的《食品安全法》，因?yàn)?008年9月暴發(fā)的三鹿奶粉事件而再生波瀾。10月24日，圍繞三鹿事件暴露出的食品安全監(jiān)管問(wèn)題，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)五次會(huì)議組成人員展開(kāi)激烈討論，其中，食品安全監(jiān)管體制成焦點(diǎn)問(wèn)題，成為討論焦點(diǎn)：“五龍治水”，能否不留死角？叢斌委員評(píng)價(jià)當(dāng)前的管理模式是“五龍治水”，即由衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、食品藥品監(jiān)管部門(mén)分段負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管。而溫孚江等委員認(rèn)為，在食品安全管理中，多頭管理與監(jiān)管空白同時(shí)存在。發(fā)生食品安全事故后，相關(guān)部門(mén)經(jīng)常相互推諉。在胡振鵬、倪岳峰、龔學(xué)平委員看來(lái)，長(zhǎng)期以來(lái)食品安全管理的癥結(jié)一直沒(méi)有得到解決，各部門(mén)的責(zé)任仍然不是很清晰，責(zé)任交叉依然比較突出，這也是食品安全事故接連不斷發(fā)生的重要原因。白克明、程貽舉、林強(qiáng)等委員發(fā)現(xiàn)，食品安全法草案中明確規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管，但是目前食品藥品監(jiān)管、質(zhì)監(jiān)部門(mén)在省以下都是實(shí)行垂直管理，越到基層政府協(xié)調(diào)的難度越大。牟新生、叢斌等委員建議成立國(guó)家食品安全監(jiān)督管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)管理食品的生產(chǎn)、流通、倉(cāng)儲(chǔ)、食用等全部過(guò)程的安全問(wèn)題。全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)委員華福周提出，草案中應(yīng)強(qiáng)化部門(mén)的責(zé)任表述，明確各職能部門(mén)的責(zé)任和權(quán)力，防止讓食品安全監(jiān)管淪為各部門(mén)間的利益紛爭(zhēng)。在此次三鹿嬰幼兒奶粉事件中，奶站成為監(jiān)管的盲區(qū)。為此，草案三審稿第五條增加了對(duì)食品安全實(shí)行全程監(jiān)督管理，完善、落實(shí)食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制的規(guī)定，要求細(xì)化相關(guān)監(jiān)管部門(mén)職責(zé)。
??????? 2009年2月25日食品安全法草案進(jìn)入中國(guó)最高立法機(jī)關(guān)四審程序。有些常委委員提出，應(yīng)在現(xiàn)有分段監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，由國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，以加強(qiáng)對(duì)各有關(guān)監(jiān)管部門(mén)的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)。對(duì)此，國(guó)務(wù)院作了認(rèn)真研究后提出，國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，作為高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)食品安全監(jiān)管工作。擬設(shè)高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，食品安全法草案確立了各有關(guān)主管部門(mén)按照各自職責(zé)分工依法行使職權(quán)，對(duì)食品安全分段實(shí)施監(jiān)管的體制，強(qiáng)化了監(jiān)管責(zé)任。
??????? 但更重大的轉(zhuǎn)折是第五條規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機(jī)制；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作；完善、落實(shí)食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制，對(duì)食品安全監(jiān)督管理部門(mén)進(jìn)行評(píng)議、考核。縣級(jí)以上地方人民政府依照本法和國(guó)務(wù)院的規(guī)定確定本級(jí)衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。上級(jí)人民政府所屬部門(mén)在下級(jí)行政區(qū)域設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在所在地人民政府的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)下，依法做好食品安全監(jiān)督管理工作。
??????? 由此可見(jiàn)，食品監(jiān)管體制又重新回到了地方政府為主的監(jiān)管體制。這種食品監(jiān)管體制合理性如何，是否存在重大缺陷？