??????? 四、弘揚(yáng)勤勉行政理念，廢除食品免檢制度
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??????? 為在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域建設(shè)服務(wù)型政府，《食品安全法》弘揚(yáng)了勤勉行政的立法理念?？扇牲c(diǎn)的一個(gè)例證便是廢除了食品免檢制度，強(qiáng)化了食品檢驗(yàn)力度。國家質(zhì)量監(jiān)督部門建立的食品免檢制度就是諸多商品免檢制度中的一項(xiàng)而已。雖然食品免檢制度的設(shè)計(jì)本意是好的，但實(shí)際操作效果一直遭人詬病。三鹿事件誤導(dǎo)和坑害廣大消費(fèi)者的危險(xiǎn)殺手锏就是食品免檢制度。因?yàn)?，含有三聚氰胺的三鹿嬰幼兒奶粉恰好就是免檢食品。
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??????? 有鑒于此，《食品安全法》第60條第1款明文禁止食品安全監(jiān)督管理部門對(duì)食品實(shí)施免檢，并在第2款和第3款要求加大食品檢驗(yàn)力度：一是要求縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門對(duì)食品進(jìn)行定期或者不定期的抽樣檢驗(yàn)；二是規(guī)定上述部門在執(zhí)法工作中需要對(duì)食品進(jìn)行檢驗(yàn)時(shí)，要委托符合該法規(guī)定的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，并支付相關(guān)費(fèi)用。
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??????? 《食品安全法》第60條第1款明文禁止食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)食品實(shí)施免檢固然正確，但食品之外的其他商品免檢制度何去何從，立法者語焉不詳。在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》修改之際，筆者認(rèn)為立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)一鼓作氣徹底廢除各類商品免檢制度。
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??????? 食品免檢制度本身的危害極其嚴(yán)重。首先，監(jiān)管者放棄了對(duì)免檢商品的監(jiān)管職責(zé)。質(zhì)量存有瑕疵甚至危險(xiǎn)的商品，只要有免檢招牌，即可一路綠燈，暢通無阻。二是企業(yè)放棄了自律。既然監(jiān)管者都不再檢查，企業(yè)何必自己跟自己過不去。公司的大股東、經(jīng)營(yíng)管理層乃至一線員工都會(huì)放松自律監(jiān)管。三是助長(zhǎng)了同行企業(yè)之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)。在免檢招牌的庇護(hù)下，價(jià)高質(zhì)次的免檢商品招搖過市，而使沒有免檢招牌的同價(jià)質(zhì)優(yōu)商品舉步維艱。四是誤導(dǎo)了廣大消費(fèi)者的理性選擇。許多消費(fèi)者存在從眾心理，對(duì)監(jiān)管者免檢的劣質(zhì)商品自然也是深信無疑。
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??????? 其實(shí)，免檢制度設(shè)計(jì)本身的邏輯漏洞百出。因?yàn)?，一個(gè)企業(yè)昨天誠信，并不代表今天誠信、明天繼續(xù)誠信；一個(gè)企業(yè)昨天生產(chǎn)的商品合格，也不代表該企業(yè)今天和明天生產(chǎn)的商品依然合格。因此，監(jiān)管者沒有能力、也沒有義務(wù)保證一個(gè)企業(yè)明天和后天生產(chǎn)的商品質(zhì)優(yōu)價(jià)廉。
??????? 鑒于免檢制度本身蘊(yùn)含的法律風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)，筆者建議在食品之外的其他商品出現(xiàn)重大群體性安全事故之前，應(yīng)盡快廢除各類商品免檢制度。這也是從三鹿奶粉免檢丑聞中萃取出來的重要法律營(yíng)養(yǎng)素。
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??????? 五、強(qiáng)化政府官員違反法定職責(zé)的法律責(zé)任追究機(jī)制
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??????? 在現(xiàn)實(shí)生活中，一些地方政府和行政機(jī)關(guān)固守“效率優(yōu)先、兼顧公平”的傳統(tǒng)發(fā)展觀，玩忽職守、怠于履行保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益和凈化食品市場(chǎng)秩序的安全監(jiān)督管理職責(zé)，導(dǎo)致惟利是圖的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有恃無恐地制造食品安全問題，一些重大食品安全事故屢屢發(fā)生。一些行政機(jī)關(guān)還為不具備法定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的經(jīng)營(yíng)者大開綠燈，為其發(fā)放行政許可牌照，社會(huì)影響極壞。
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??????? 法治的第一要義是治官，遏制官員為謀私而濫權(quán)、弄權(quán)與棄權(quán)的行為?！妒称钒踩ā肥谟栊姓C(jī)關(guān)的食品安全監(jiān)管職責(zé)對(duì)被監(jiān)管者而言是行政權(quán)、國家公權(quán)力，對(duì)廣大消費(fèi)者與社會(huì)公眾而言則是沉甸甸的責(zé)任。為督促行政權(quán)執(zhí)掌者各司其職，立法者從反面規(guī)定了行政權(quán)執(zhí)掌者拒絕或怠于行使監(jiān)管職責(zé)、以及濫用職權(quán)監(jiān)管職責(zé)的法律責(zé)任。此種法律責(zé)任既包括國家對(duì)政府官員給予的行政處分，也包括國家對(duì)受害消費(fèi)者承擔(dān)的國家賠償責(zé)任。
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??????? 在2008年的三鹿事件中，某些監(jiān)管部門的負(fù)責(zé)人主動(dòng)引咎辭職，地方政府的主要負(fù)責(zé)人也被撤職。這種問責(zé)機(jī)制對(duì)于牢固樹立法治政府、責(zé)任政府與服務(wù)型政府的新理念，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益產(chǎn)生了積極的法律效果、社會(huì)效果與政治效果。為將此種問責(zé)機(jī)制常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，《食品安全法》第95條分別規(guī)定了地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管部門主要領(lǐng)導(dǎo)的行政處分措施。雖然只有一個(gè)法條，但微言大義，對(duì)地方和部門領(lǐng)導(dǎo)的心理震懾能力不可小視。因?yàn)椋瑹o論省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)人民政府的“一把手”，還是國務(wù)院所屬監(jiān)管部門的“一把手”，都有可能由于本地、本部門違反法定食品監(jiān)管職責(zé)而被摘掉“烏紗帽”。
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??????? 根據(jù)《食品安全法》第95條第1款之規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府在食品安全監(jiān)督管理中違反該法規(guī)定、未履行職責(zé)，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會(huì)影響的，依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過、降級(jí)、撤職或者開除的處分。此處的“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”既包括地方政府主管食品安全監(jiān)管工作的副職領(lǐng)導(dǎo)（如副縣長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)、副市長(zhǎng)、副省長(zhǎng)），也包括地方政府的正職領(lǐng)導(dǎo)（如縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、市長(zhǎng)、省長(zhǎng)）。
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??????? 根據(jù)《食品安全法》第95條第2款之規(guī)定，縣級(jí)以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)行政部門違反該法規(guī)定、不履行本法規(guī)定的職責(zé)或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過或者降級(jí)的處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除的處分；其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。與地方政府官員的前述解釋類似，該條款中的“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”既包括部門主管副職領(lǐng)導(dǎo)，也包括部門正職領(lǐng)導(dǎo)。倘若監(jiān)管部門主要領(lǐng)導(dǎo)本人拒絕或怠于引咎辭職，依據(jù)《公務(wù)員法》第82條第4款，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。
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??????? 但是，政府官員的問責(zé)機(jī)制不能取代國家對(duì)受害消費(fèi)者的賠償責(zé)任。為了在食品安全領(lǐng)域更好地建設(shè)法治政府、誠信政府、勤勉政府和服務(wù)型政府，筆者曾在《食品安全法》審議過程中建議增加規(guī)定行政機(jī)關(guān)不作為的國家賠償責(zé)任。但最終出臺(tái)的《食品安全法》第95條并未規(guī)定國家賠償責(zé)任。筆者認(rèn)為，這一立法態(tài)度不能解讀為國家賠償缺乏法律依據(jù)。相反，倘若消費(fèi)者由于地方政府或監(jiān)管部門拒絕或怠于履行法定食品安全職責(zé)的具體行政行為而遭受損害、而且不可歸責(zé)于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，受害消費(fèi)者有權(quán)依據(jù)《行政訴訟法》和《國家賠償法》對(duì)于該行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟，行使國家賠償請(qǐng)求權(quán)。
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??????? 根據(jù)《國家賠償法》第14條，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的工作人員承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用；對(duì)有故意或者重大過失的責(zé)任人員，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。這就實(shí)現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)公眾承擔(dān)法律責(zé)任制度安排與公務(wù)員對(duì)其所在機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任制度安排的有機(jī)銜接。
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??????? 要注意區(qū)分國家賠償與國家墊付的性質(zhì)。在三鹿事件中，國家和地方政府曾替企業(yè)墊付了受害嬰幼兒的醫(yī)療費(fèi)。國家有權(quán)就其向受害消費(fèi)者代墊的醫(yī)療費(fèi)用依據(jù)無因管理之債的法理依據(jù)向責(zé)任企業(yè)行使追償權(quán)。該筆費(fèi)用應(yīng)由責(zé)任企業(yè)承擔(dān)，而不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁到國家身上。因?yàn)?，讓國家買單等于讓全體納稅人和公眾消費(fèi)者為責(zé)任企業(yè)買單。
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??????? 從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，為彰顯以人為本、執(zhí)法為民的服務(wù)型政府理念，建議《食品安全法》未來修改時(shí)明確增加規(guī)定：“地方人民政府以及食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)行政部門拒絕或者怠于履行本法規(guī)定的職責(zé)或者濫用職權(quán)、造成消費(fèi)者財(cái)產(chǎn)和人身損失的，受害消費(fèi)者在無法從食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者獲得民事?lián)p害賠償時(shí)，可以對(duì)有過錯(cuò)的行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟，請(qǐng)求獲得國家賠償”。該款規(guī)定強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)的先訴抗辯權(quán)，縮小了國家賠償?shù)姆秶?。因?yàn)?，只有無法從食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者獲得民事?lián)p害賠償?shù)南M(fèi)者才可以對(duì)有過錯(cuò)的行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟，請(qǐng)求獲得國家賠償；至于可以從食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者獲得民事?lián)p害賠償?shù)南M(fèi)者無權(quán)直接對(duì)有過錯(cuò)的行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟，請(qǐng)求獲得國家賠償。這就大大降低了國家賠償?shù)谋壤?，不至于給各級(jí)人民政府財(cái)政支出造成較大壓力。當(dāng)然，治本之策是監(jiān)管部門勤勉監(jiān)管，加大保護(hù)食品消費(fèi)者的工作力度，從而減少食品安全事故發(fā)生。
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??????? 六、落實(shí)食品安全監(jiān)管制度的核心要義是牢固樹立以人為本的科學(xué)發(fā)展觀
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??????? 要落實(shí)食品安全監(jiān)管制度，必須牢固樹立發(fā)展與規(guī)范并重的理念?？茖W(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。筆者認(rèn)為，發(fā)展是目標(biāo)，規(guī)范是前提，法治是基礎(chǔ)，和諧是關(guān)鍵。因此，食品安全監(jiān)管部門在運(yùn)用國家公權(quán)力介入市場(chǎng)時(shí)，要完整科學(xué)準(zhǔn)確地把握規(guī)范與發(fā)展之間的辨證關(guān)系，把規(guī)范貫穿于食品行業(yè)發(fā)展的全過程。食品行業(yè)只能在規(guī)范中發(fā)展，在發(fā)展中規(guī)范。必須強(qiáng)調(diào)邊發(fā)展、邊規(guī)范。要徹底扭轉(zhuǎn)“重發(fā)展、輕規(guī)范”，“先發(fā)展、后規(guī)范”，“只發(fā)展、不規(guī)范”的錯(cuò)誤理念和做法。一些地方和部門片面放松對(duì)食品安全的監(jiān)管活動(dòng)，結(jié)果不是保護(hù)了市場(chǎng)，而是害了市場(chǎng)。一些地方在“地方保護(hù)主義”思想的驅(qū)使下，甘當(dāng)假冒偽劣產(chǎn)品的保護(hù)傘，到頭來不僅沒有拉動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，反而拖累了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至導(dǎo)致了地方企業(yè)的整體誠信株連，教訓(xùn)極為深刻。近年來食品安全事故中大案要案的查處對(duì)于保護(hù)廣大消費(fèi)者的消費(fèi)信心，推進(jìn)食品行業(yè)的誠信經(jīng)營(yíng)，提高食品行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)揮了積極作用。因此，加大食品安全監(jiān)管力度，打擊食品領(lǐng)域的違法犯罪行為，既是法治工程、規(guī)范工程、穩(wěn)定工程，也是民生工程、發(fā)展工程、增長(zhǎng)工程。
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??????? 要落實(shí)食品安全監(jiān)管制度，必須牢固樹立公平與效率兼顧的理念。傳統(tǒng)發(fā)展觀認(rèn)為，效率優(yōu)先、兼顧公平；或者，在初次分配階段強(qiáng)調(diào)效率，在二次分配階段強(qiáng)調(diào)公平。長(zhǎng)期以來，重效率、輕公平的思維定勢(shì)潛移默化地影響著食品安全監(jiān)管工作。重效率、輕公平的傳統(tǒng)思維不僅導(dǎo)致公平正義、誠實(shí)守信的主流價(jià)值觀受到污染，公平公正的市場(chǎng)秩序遭到破壞，效率目標(biāo)也很難實(shí)現(xiàn)。公平與效率既有差異、沖突的一面，也有相容、共生的一面。在和諧的食品市場(chǎng)中，公平價(jià)值與效率價(jià)值同等寶貴。公平培育效率，效率成就公平。食品安全監(jiān)管越嚴(yán)密，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者越能慎獨(dú)自律，食品市場(chǎng)越具有活力。
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??????? 要落實(shí)食品安全監(jiān)管制度，必須牢固樹立監(jiān)管與服務(wù)相統(tǒng)一的理念。黨的十七大報(bào)告要求，“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。之所以強(qiáng)調(diào)服務(wù)型政府建設(shè)，一是由于相對(duì)于人民群眾和廣大市場(chǎng)主體（包括經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者）而言，政府處于代理人和公仆的角色；二是由于相對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制而言，政府在資源配置上只能處于監(jiān)管者和輔助者的角色。服務(wù)型政府中的“服務(wù)”是個(gè)廣義概念，主要囊括了尊重型服務(wù)、保護(hù)型服務(wù)、指導(dǎo)型服務(wù)與促成型服務(wù)。對(duì)于尊重型服務(wù)而言，監(jiān)管部門要盡量尊重市場(chǎng)主體自治與市場(chǎng)自律，鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的創(chuàng)新活動(dòng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)手段和民事責(zé)任手段在恢復(fù)市場(chǎng)秩序方面的積極作用。對(duì)于保護(hù)型服務(wù)而言，監(jiān)管部門要充分運(yùn)用行政核準(zhǔn)權(quán)限、行政監(jiān)督權(quán)限、行政調(diào)查權(quán)限、行政處罰權(quán)限、行政調(diào)解權(quán)限，維護(hù)公平、公正、公開的市場(chǎng)秩序，制止和打擊損害消費(fèi)者合法權(quán)益的違法犯罪行為。對(duì)指導(dǎo)型服務(wù)而言，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)繼續(xù)積極發(fā)揮行政指導(dǎo)職責(zé)，推動(dòng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的健康發(fā)展，加大消費(fèi)教育和消費(fèi)指導(dǎo)力度。對(duì)于促成型服務(wù)而言，監(jiān)管部門要努力促成和幫助食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依法進(jìn)出市場(chǎng)，提供食品消費(fèi)和經(jīng)營(yíng)決策所需的信息和咨詢，完善食品企業(yè)失信制裁數(shù)據(jù)庫等。
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??????? 要落實(shí)食品安全監(jiān)管制度，必須牢固樹立監(jiān)管與維權(quán)相統(tǒng)一的理念。監(jiān)管與維權(quán)既有區(qū)別，也有聯(lián)系。監(jiān)管是手段，維權(quán)是目標(biāo)。食品安全監(jiān)管的實(shí)質(zhì)是遏制食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的不法行為，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)利。在消費(fèi)者諸多維權(quán)手段中，行政保護(hù)力度最大、成本最低。因此，食品安全監(jiān)管必須與維權(quán)有機(jī)統(tǒng)一起來。維權(quán)的需要延伸到哪里，監(jiān)管的陽光就應(yīng)照射到哪里。筆者認(rèn)為，監(jiān)管部門在對(duì)各類市場(chǎng)主體提供平等保護(hù)的同時(shí)，應(yīng)向處于弱勢(shì)地位的消費(fèi)者予以適度傾斜。這是貫徹和捍衛(wèi)平等原則的需要，也是維護(hù)社會(huì)公共利益的要求。量大面廣的消費(fèi)者權(quán)益既具有私權(quán)和個(gè)體利益的特點(diǎn)，還具有社會(huì)權(quán)和社會(huì)公共利益的特點(diǎn)。消費(fèi)者僅靠一己之力往往很難維護(hù)自身的合法權(quán)益，不得不求助于國家公權(quán)力和社會(huì)力量。因此，監(jiān)管部門向弱者適度傾斜就是維護(hù)社會(huì)公共利益和社會(huì)穩(wěn)定。