??????? 內(nèi)容提要: 我國《食品安全法》在食品安全監(jiān)管方面有若干制度創(chuàng)新，目前監(jiān)管合作比監(jiān)管分工更具挑戰(zhàn)性與艱巨性，因而應(yīng)廢除各類商品免檢制度。政府官員的問責(zé)機(jī)制不能取代國家對受害消費(fèi)者的賠償責(zé)任。食品安全監(jiān)管部門應(yīng)樹立發(fā)展與規(guī)范并重、公平與效率兼顧、監(jiān)管與服務(wù)相統(tǒng)一、監(jiān)管與維權(quán)的理念。??
??????? 關(guān)鍵詞: 食品安全；監(jiān)管體制；標(biāo)準(zhǔn)；免檢；問責(zé)；理念??

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????????一、三鹿事件催生了食品安全監(jiān)管制度的根本創(chuàng)新
??????? 2008年9月被公開披露的三鹿事件對中國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的沖擊波不亞于汶川地震，堪稱我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的一次“大地震”。首先，三鹿事件嚴(yán)重?fù)p害了民族利益和社會(huì)公共利益。消費(fèi)者是弱勢群體，兒童消費(fèi)者又是弱勢群體中的弱勢群體。其次，導(dǎo)致了企業(yè)產(chǎn)品安全度的誠信株連，包括企業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)品之間的誠信株連、縱向的行業(yè)株連和橫向的地域株連，并導(dǎo)致了行業(yè)的重新洗牌。值得注意的是，消費(fèi)生活中的“有罪推定”思維不同于刑法中的“無罪推定”思維，但的確深深植根于廣大消費(fèi)者的內(nèi)心世界。其三，貶損了企業(yè)和企業(yè)家的社會(huì)責(zé)任品牌。廣大消費(fèi)者不禁要問，連嬰幼兒的痛哭聲都無法打動(dòng)其良知的企業(yè)家究竟是一群什么樣的人？其四，嚴(yán)重打擊了消費(fèi)者的消費(fèi)信心，致使不少消費(fèi)者持幣待購，制約了食品產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。其五，充分暴露了我國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管制度的巨大漏洞以及食品安全監(jiān)管部門監(jiān)管能力的嚴(yán)重缺失。
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??????? 三鹿事件的爆發(fā)為當(dāng)時(shí)立法機(jī)關(guān)審議和修改《食品安全法》提供了經(jīng)典的反面立法參考資料。為進(jìn)一步落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，提高食品安全度，保障公眾身體健康和生命安全，推動(dòng)我國食品產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，《食品安全法》在要求食品企業(yè)誠信經(jīng)營、要求行業(yè)協(xié)會(huì)嚴(yán)格自律、鼓勵(lì)公眾理性消費(fèi)、鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督的同時(shí)，將創(chuàng)新食品安全監(jiān)管制度、加大政府對消費(fèi)者的保護(hù)力度作為該法的重中之重。
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??????? 二、建立信息共享、快捷高效、無縫對接的全程食品安全監(jiān)管體制
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??????? 由于食品安全涉及食品生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)藏、運(yùn)輸、流通和消費(fèi)等諸多環(huán)節(jié)，任何一家監(jiān)管部門都難以單獨(dú)承擔(dān)安全監(jiān)管的重責(zé)大任。在“一個(gè)部門管不了”的情況下，現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制被迫選擇了多家部門分段監(jiān)管的思路。其中，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法查處重大事故。
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??????? 分段監(jiān)管體制雖然有助于督促相關(guān)部門各司其職，避免“一個(gè)部門管不了”的現(xiàn)象，但也出現(xiàn)了“多個(gè)部門管不好”的弊端：監(jiān)管部門之間既存在著監(jiān)管重復(fù)，也存在著監(jiān)管盲區(qū)。在“田頭”到“餐桌”的各個(gè)食品生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)，似乎都有農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門“重兵把守”，但有毒有害食品仍在市場上泛濫成災(zāi)。三鹿事件堪稱這一監(jiān)管體制弊端的經(jīng)典腳注：作為三聚氰胺源頭的奶源收購站就不屬于上述任何部門的監(jiān)管范圍；而在消費(fèi)者投訴產(chǎn)品質(zhì)量問題后，相關(guān)部門之間要么缺乏信息互通，要么相互推諉。再如，對食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布等不屬于任何一個(gè)環(huán)節(jié)的事項(xiàng)，由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)并不明確，客觀上又產(chǎn)生了部門職能交叉、問責(zé)不清的嚴(yán)重問題。由于職責(zé)分工不清，有些部門在小集團(tuán)利益的驅(qū)使下，采取了“有利就搶著管，無利就讓著管”的實(shí)用主義思維，必然削弱監(jiān)管部門的監(jiān)管效率，甚至貽誤最佳監(jiān)管時(shí)機(jī)。
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??????? 為徹底打破“一個(gè)部門管不了、多個(gè)部門管不好”的惡性循環(huán)，《食品安全法》在堅(jiān)持和完善多龍治水、分段監(jiān)管體制的同時(shí)，要求建立信息共享、快捷高效、無縫對接的全程食品安全監(jiān)管體制。為充分挖掘相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管資源，實(shí)現(xiàn)各監(jiān)管部門之間的分工負(fù)責(zé)和職責(zé)明晰，立法者堅(jiān)持和完善“多龍治水、分段監(jiān)管”的多元監(jiān)管體制，厘清了監(jiān)管部門的法定職責(zé)。就中央層面的監(jiān)管職責(zé)分工而言，《食品安全法》第4條第2款和第3款規(guī)定：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理”。就地方層面的監(jiān)管職責(zé)分工而言，該法第5條第2款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府依照本法和國務(wù)院的規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作”。
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??????? 為消弭監(jiān)管空隙、鑄造監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率，《食品安全法》第4條第1款要求國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，作為全國層面的監(jiān)管議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。該委員會(huì)應(yīng)著力于對食品安全監(jiān)管工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。為消除橫向監(jiān)管部門之間的監(jiān)管盲區(qū)，該法第6條還要求縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門加強(qiáng)溝通、密切配合，按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任。為保持食品安全監(jiān)管體制的動(dòng)態(tài)性與開發(fā)性，《食品安全法》第103條還授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要對食品安全監(jiān)督管理體制作出調(diào)整。
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??????? 為充分發(fā)揮地方政府對當(dāng)?shù)厥称菲髽I(yè)的監(jiān)管資源優(yōu)勢，立法者要求地方政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管負(fù)總責(zé)?！妒称钒踩ā返?條第1款和第3款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機(jī)制；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對工作；完善、落實(shí)食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制，對食品安全監(jiān)督管理部門進(jìn)行評議、考核。上級人民政府所屬部門在下級行政區(qū)域設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在所在地人民政府的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)下，依法做好食品安全監(jiān)督管理工作”。地方政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管負(fù)總責(zé)有利有弊。利在于，地方政府對被監(jiān)管對象最熟悉、最了解，最容易實(shí)現(xiàn)食品安全的源頭治理；弊在于，地方政府與被監(jiān)管企業(yè)有著千絲萬縷的利益關(guān)系，出于本地財(cái)政收入、政績和人情等多種因素的考量，地方政府有可能在食品安全監(jiān)管方面推行地方保護(hù)主義。對這一潛在的監(jiān)管道德風(fēng)險(xiǎn)，有關(guān)部門和社會(huì)各界應(yīng)當(dāng)保持高度警惕。
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??????? 筆者認(rèn)為，貫徹《食品安全法》的關(guān)鍵是，一手抓監(jiān)管分工，一手抓監(jiān)管合作。換言之，既強(qiáng)調(diào)每家監(jiān)管部門依法勤勉、權(quán)威高效地履行各自法定職責(zé)；又強(qiáng)調(diào)監(jiān)管部門之間信息共享、監(jiān)管聯(lián)動(dòng)、無縫對接，最終全面建立360度全方位、24小時(shí)全天候地覆蓋各種食品生產(chǎn)加工、流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)的合作監(jiān)管體制。與監(jiān)管分工相比，監(jiān)管合作更具挑戰(zhàn)性與艱巨性。
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??????? 三、弘揚(yáng)源頭治理理念，建立統(tǒng)一的食品
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??????? 安全標(biāo)準(zhǔn)制度
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??????? 食品安全標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性、安全性與可靠性直接關(guān)系到廣大消費(fèi)者的人身安全。制定并且實(shí)施嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)是真正實(shí)現(xiàn)食品安全源頭治理、防患于未然的前提條件。我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)“不標(biāo)準(zhǔn)”一直是食品安全監(jiān)管的軟肋。從蘇丹紅到孔雀石綠，從奪命果凍到可能致癌的PVC保鮮膜等一系列食品安全事故，均與我國現(xiàn)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)的“散、亂、差”有關(guān)。
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??????? 所謂“散”，是指我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性。既有國家標(biāo)準(zhǔn)，也有地方標(biāo)準(zhǔn)；既有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；國家標(biāo)準(zhǔn)中既有食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，也有食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中也有強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。
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??????? 所謂“亂”，是指我國一些食品安全標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性、合理性。例如，有關(guān)饅頭形狀的標(biāo)準(zhǔn)就與食品安全沒有任何關(guān)聯(lián)。
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??????? 所謂“差”，是指我國一些食品安全標(biāo)準(zhǔn)過于老化，缺乏前瞻性與針對性。許多標(biāo)準(zhǔn)（包括蘇丹紅與三聚氰胺的標(biāo)準(zhǔn)）都是在重大食品安全事故發(fā)生之后才誕生出來，而在重大食品安全事故發(fā)生之前則無此標(biāo)準(zhǔn)。
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??????? 針對我國現(xiàn)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)的“散、亂、差”問題，《食品安全法》第三章從五個(gè)方面對食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度進(jìn)行了制度創(chuàng)新：
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??????? 首先，確立了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。一是第19條將食品安全標(biāo)準(zhǔn)界定為強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，不得制定其他的食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)；二是第21條第1款要求食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)制定、公布，國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政部門提供國家標(biāo)準(zhǔn)編號(hào)；三是第22條要求國務(wù)院衛(wèi)生行政部門對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)；四是第23條要求食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)審評委員會(huì)審查通過；五是在沒有食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的情況下，才例外允許制定食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)。
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??????? 其次，確立了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制?！妒称钒踩ā返?6條明確規(guī)定，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果是制定、修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)和對食品安全實(shí)施監(jiān)督管理的科學(xué)依據(jù)；需要制定、修訂相關(guān)食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)立即制定、修訂。第23條第2款也要求制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要依據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果并充分考慮食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果，參照相關(guān)的國際標(biāo)準(zhǔn)和國際食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果。而食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估是一個(gè)長期的、動(dòng)態(tài)的機(jī)制。食品安全中的安全隱患（包括食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素）有可能隨著科技的發(fā)展，不斷地顯現(xiàn)出來。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果變化了，食品安全標(biāo)準(zhǔn)也必須與時(shí)俱進(jìn)。
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??????? 其三，確立了以人為本的食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定理念?！妒称钒踩ā返?9條將“食品安全”界定為“食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”；第18條要求制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)以保障公眾身體健康為宗旨，做到科學(xué)合理、安全可靠；第23條第2款要求制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要廣泛聽取食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者的意見，以充分尊重廣大消費(fèi)者對標(biāo)準(zhǔn)制定的話語權(quán)。在實(shí)踐中，有人認(rèn)為我國現(xiàn)在生產(chǎn)力水平低，食品安全標(biāo)準(zhǔn)不能和發(fā)達(dá)國家看齊。這個(gè)觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。要正確看待中國特色。中國特色不是保護(hù)落后的代名詞。相反，中國特色要求中國的食品更加安全，食品的生產(chǎn)經(jīng)營更加人性化，食品安全標(biāo)準(zhǔn)也要與發(fā)達(dá)國家看齊。
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??????? 其四，鼓勵(lì)企業(yè)慎獨(dú)自律，出臺(tái)嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。該法第25條既允許企業(yè)在其生產(chǎn)的食品沒有食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的情況下制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)；也鼓勵(lì)食品生產(chǎn)企業(yè)追求卓越，見賢思齊，制定嚴(yán)于食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。