??? 2.3我國安全監(jiān)察監(jiān)管體制不足之處
??? 2.3.1多頭管理、權(quán)責(zé)不明晰
??? 胡文國等在論文《我國煤炭行業(yè)管理體制研究》中指出，對煤礦企業(yè)進行行政管理的部門眾多，這種復(fù)雜的多部門管理體制時常出現(xiàn)“政出多門，相互沖突”的現(xiàn)象，企業(yè)無所適從，應(yīng)付性增強，不能從資源利用和行業(yè)發(fā)展的長遠角度去宏觀規(guī)劃和制訂發(fā)展戰(zhàn)略[8]。另外各管理機構(gòu)的職責(zé)劃分比較混亂，各部門職能重疊和責(zé)任推托現(xiàn)象同時并存，即使是國家法律和法規(guī)，也存在相互矛盾和沖突之處，同一職能不同法律規(guī)定由不同部門來履行的情況很多，由此導(dǎo)致的各部門職責(zé)混亂，特別是那些邊緣化的職責(zé)就更為嚴(yán)重。
??? 2.3.2安全監(jiān)管部門缺乏獨立性和專業(yè)性
??? 煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)雖可以以自己的名義單獨執(zhí)法，但在很多情況下要受到地方政府和各部門的制約，難以實現(xiàn)真正獨立執(zhí)法。我國目前的煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)實際上屬于綜合性管理機構(gòu)，既有煤礦安全監(jiān)察職能，還有煤炭行業(yè)管理職能。煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)既是煤炭行業(yè)的規(guī)劃設(shè)計者、組織者和實施者，又是煤礦安全的監(jiān)管者，既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，專業(yè)性不強，難以保證安全監(jiān)察的公正性[9]。實際上，從我國現(xiàn)行的煤炭安全監(jiān)管框架看，我國并沒有一個實際意義上獨立和專業(yè)的安全監(jiān)管部門。為解決我國煤礦安全問題，借鑒西方安全監(jiān)管體制的經(jīng)驗，建立一個獨立、專業(yè)的安全監(jiān)管部門是迫切需要的。
??? 2.3.3地方政府及其職能部門行政不作為
??? 官煤勾結(jié)成為一種普遍現(xiàn)象，幾乎每一起重大事故的背后都存在著腐敗行為。近年來，煤炭產(chǎn)業(yè)對拉動區(qū)域經(jīng)濟起到重要的作用，有的縣級政府財政收入的80%來自于煤炭及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，地方政府對煤炭產(chǎn)業(yè)的依賴性非常強。難免會有地方政府及其官員為了追求業(yè)績，對煤礦企業(yè)的安全違法行為采取放任、包庇縱容甚至袒護的態(tài)度，充當(dāng)煤礦企業(yè)的保護傘。地方政府對煤礦安全的“虛假治理”，造成了國家的法律法規(guī)和政策在地方執(zhí)行不暢，政令不通。正如姜明安教授指出：“在這種制度體系下，地方政府促使本地區(qū)經(jīng)濟收入最大化的經(jīng)濟行為目標(biāo)得到了前所未有的釋放，其典型的表現(xiàn)就是‘地方保護主義’、‘諸侯割據(jù)’的形成，嚴(yán)重地削弱了中央政府應(yīng)有的整合能力，制約了稀缺資源的優(yōu)化配置，惡化了宏觀經(jīng)濟環(huán)境，使整個社會生活陷入了嚴(yán)重的‘共用地災(zāi)難’，從而毀滅是所有人都奔向的目的地?！?br /> ??? 2.3.4礦工個人安全意識淡薄，參與監(jiān)管程度低
??? 礦工的維權(quán)意識淡漠，造成了對煤礦事故的漠視和消極對待。我國很多煤礦企業(yè)尤其是小煤礦在用工方面嚴(yán)重侵犯了礦工的合法權(quán)益，甚至私下迫使礦工簽訂生死協(xié)議[7]。當(dāng)然，隨著我國煤炭資源整合逐步完成，煤礦生產(chǎn)走入正軌，這些違法的情況會有所好轉(zhuǎn)，但是礦工的安全教育，繼續(xù)加強其安全意識依然是相當(dāng)必要的。
??? 2.3.5煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管缺乏外在監(jiān)督制約
??? 機制沒有外在的監(jiān)督制約機制，何談高效監(jiān)察、透明監(jiān)管。制約的失衡必然導(dǎo)致權(quán)力的異化膨脹或功效萎縮。當(dāng)監(jiān)察主體與監(jiān)管主體不履行煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管或監(jiān)察職能時，當(dāng)對于違反煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)的行為處罰畸輕畸重時，當(dāng)?shù)胤秸钃厦旱V安全監(jiān)察機構(gòu)行使職權(quán)時，均無行之有效的機制約束是相當(dāng)重要的[5]。其他社會組織參與煤礦監(jiān)管對遏制地方虛假治理行為、推動治理結(jié)構(gòu)完善具有重要意義，但是其參與煤礦監(jiān)管程度低。值得慶幸的是，隨著市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，社會媒體對社會安全問題也越來越關(guān)注，近幾年煤礦事故頻頻曝光，這對于減少煤礦安全事故非常有利。但是由于缺乏激勵機制，這些主體對煤礦安全的監(jiān)管熱情卻不夠[7]。
??? 3我國煤炭工業(yè)管理體制的創(chuàng)新構(gòu)想
??? 3.1工程安全監(jiān)理制的啟示
??? 從20世紀(jì)80年代起，建設(shè)工程監(jiān)理作為工程建設(shè)中的一個新興行業(yè)在我國應(yīng)運而生，并取得了長足的進步與發(fā)展。
??? 實施監(jiān)理制的意義在于：（1）通過專業(yè)的監(jiān)理服務(wù)和規(guī)范化運作，可以把建設(shè)方最大程度地從繁瑣的管理事務(wù)中解脫出來，使用戶方把精力更好地轉(zhuǎn)移至其業(yè)務(wù)實現(xiàn)上，此時建設(shè)方就能夠期望，通過監(jiān)理方對承建方提出的整體技術(shù)方案進行評估，以彌補其在技術(shù)和管理經(jīng)驗方面的不足。（2）監(jiān)理的利益獨立于建設(shè)方和承建方之外。建設(shè)方和承建方在項目實施過程中存在爭議和沖突，監(jiān)理方會以公正、公平和獨立的立場，通過充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，來保障這些爭議和沖突的解決，促進建設(shè)方和承建方的良好合作，把項目的建設(shè)導(dǎo)向成功。（3）監(jiān)理通過規(guī)范和約束承建方的項目管理機制，確保對項目工程質(zhì)量、進度和成本的有效控制。監(jiān)理方根據(jù)合同明確建設(shè)方和承建方各自的責(zé)任、權(quán)利和利益，保證合同執(zhí)行的公正性；還要及時向建設(shè)方通報合同變更的情況，協(xié)助保持合同、協(xié)議及其附件內(nèi)容的有效性、一致性；監(jiān)督合同執(zhí)行情況，定期向建設(shè)方、承建方通報合同執(zhí)行情況。監(jiān)理方妥善管理整個項目過程中所產(chǎn)生的監(jiān)理文檔資料，按照既定的要求編制相應(yīng)的工程文檔。（4）監(jiān)理擁有很強的咨詢能力，可以對建設(shè)項目實施成功與否做出客觀公正地評價，可以幫助建設(shè)方和承建方解決一些技術(shù)和管理難題，推動項目的進展，同時使建設(shè)方和承建方的市場行為規(guī)范，客觀上促使承建方提供符合建設(shè)方業(yè)務(wù)需求的高質(zhì)量的商品，從而提高建設(shè)方對實施工程建設(shè)的信心[10]。
??? 3.2監(jiān)理制在煤礦安全監(jiān)管中的運用
??? 安全監(jiān)理是工程建設(shè)監(jiān)理的重要組成部分，也是建設(shè)工程安全管理的重要保障，是提高施工現(xiàn)場安全管理的有效方法，也是建設(shè)工程項目管理體制改革中加強安全管理，控制重大傷亡事故的一種新模式。安全監(jiān)理的工作依據(jù)主要是：國家及地方的相關(guān)法律；相關(guān)的行政法規(guī)；監(jiān)理服務(wù)合同；施工承包合同、協(xié)議書及附件；業(yè)主的文件、監(jiān)理工程師的指令性文件和會議記錄[11]。煤炭生產(chǎn)和工程建設(shè)有很多相似的地方，如都是高危行業(yè)，都存在安全問題，安全監(jiān)管都具有相當(dāng)重要的意義，等等。鑒于以上的分析，我國煤礦安全監(jiān)管體系存在的不足之處正是工程監(jiān)理制能夠做到的，因此，將工程監(jiān)理制運用到煤礦安全監(jiān)管中是具有可行性的。當(dāng)然，煤炭生產(chǎn)還存在許多與工程項目不同的地方，例如，在一定的時間范圍內(nèi)，工程項目的監(jiān)管具有一次性、短期性，而煤礦安全監(jiān)管相對來說則是長期性的。因此，在具體運用的過程中還應(yīng)依實際情況而定。
??? 4煤炭工業(yè)管理體系總體框架
??? 對于我國煤炭行業(yè)的管理，在總體上要實行“集中統(tǒng)一，專業(yè)權(quán)威，適應(yīng)市場，宏觀監(jiān)控”的模式[8]?！凹薪y(tǒng)一”是指按煤炭產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)性的要求，把煤炭行業(yè)的管理職能集中到一個(或少數(shù)幾個)主管部門中，改變目前多頭管理的格局，解決職能分散、政出多門、相互沖突的管理混亂問題?！皩I(yè)權(quán)威”是要建立一支專業(yè)水平高、熟悉行業(yè)發(fā)展規(guī)律、愛崗敬業(yè)、會管理的煤炭行業(yè)管理隊伍，使煤炭管理部門具有客觀的權(quán)威性?！斑m應(yīng)市場”是指對煤炭行業(yè)的管理要建立在尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，管理措施要符合市場經(jīng)濟的要求，管理手段以經(jīng)濟誘導(dǎo)為主，行政干預(yù)為輔，盡量避免或減少行政干預(yù)的破壞性?！昂暧^監(jiān)控”是指政府要加強對煤炭行業(yè)運營的調(diào)控和監(jiān)控，使煤炭行業(yè)的運營有利于國民經(jīng)濟的發(fā)展，符合國家的能源開發(fā)規(guī)劃。
??? 鑒于我國安全監(jiān)管現(xiàn)狀的不足之處，根據(jù)煤炭行業(yè)管理體制建立的總體要求，結(jié)合我國煤炭行業(yè)現(xiàn)行管理體系的實際情況，建議建立新的管理體系總體框架（1）成立獨立的煤礦監(jiān)管單位。借鑒工程監(jiān)理制，將煤礦安全監(jiān)管工作由獨立的監(jiān)管單位來承擔(dān)，或者成立第三方的監(jiān)管單位。獨立的監(jiān)管單位必須由專業(yè)的人員組成，需要進行嚴(yán)格的培訓(xùn)，可以通過嚴(yán)格的考試制度選擇監(jiān)管人員。（2）制定合理的監(jiān)管法律法規(guī)。監(jiān)管單位只對相關(guān)的法律法規(guī)負責(zé)，克服多頭管理的問題。當(dāng)然這就需要制定合理的監(jiān)管法律法規(guī)來約束監(jiān)管人員的行為。（3）各單位只行使監(jiān)督職能。其他各行政單位及社會各界組織機構(gòu)只對煤礦以及監(jiān)管單位行使監(jiān)督職能，進一步加強監(jiān)管單位的監(jiān)管力度和煤礦的安全執(zhí)行。
??? 5結(jié)語
??? 本文通過分析我國現(xiàn)行煤礦安全監(jiān)管體制，得出現(xiàn)行體制的不足之處。指出解決方法，成立獨立的安全監(jiān)管單位，其只對相關(guān)法律法規(guī)負責(zé)。但本文沒有具體研究法律法規(guī)的制定辦法，如何權(quán)衡各單位的利益，制定合理有效的監(jiān)管法律是進一步值得研究的題目。同時，工程監(jiān)理制并非完美，也存有不足之處。如何克服工程監(jiān)理制的問題，也是需要進一步研究的。
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