摘要：礦難頻發(fā)，安全形勢(shì)嚴(yán)峻，已經(jīng)成為一個(gè)困擾政府、迫切需要解決的經(jīng)濟(jì)問題、社會(huì)問題和政治問題，依法規(guī)范和加強(qiáng)行政監(jiān)管勢(shì)在必行。我國(guó)現(xiàn)行的煤礦安全監(jiān)管體制存在不足，缺乏獨(dú)立的監(jiān)管單位，論文試圖借鑒工程監(jiān)理制，構(gòu)建煤礦安全監(jiān)管體系，并提出相關(guān)政策建議。
??? 關(guān)鍵詞：煤礦安全；安全監(jiān)管；監(jiān)管體制；工程監(jiān)理制
??? 1煤礦安全概述
??? 煤炭是我國(guó)重要的一次能源，在能源結(jié)構(gòu)中占有重要地位，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要能源保障。在我國(guó)一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，煤炭一直占總量的約70%，特別是在20世紀(jì)五六十年代，煤炭消費(fèi)量甚至占到能源消費(fèi)總量的80%～90%。但是，我國(guó)95％的煤礦開采是地下作業(yè)，煤礦事故頻發(fā)，安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002～2005年煤礦事故占工礦企業(yè)一次死亡10人以上特大事故的72.8％～89.6％[1]；在1949年新中國(guó)成立后的56年間，全國(guó)煤礦共發(fā)生19起死亡百人以上的事故。長(zhǎng)期以來，煤炭行業(yè)是我國(guó)工業(yè)生產(chǎn)中傷亡事故最嚴(yán)重的行業(yè)[2]。
??? 1.1煤礦安全現(xiàn)狀
??? 點(diǎn)多面廣、規(guī)模小、生產(chǎn)粗放是制約我國(guó)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的癥結(jié)所在。由于小煤礦數(shù)量眾多，政府監(jiān)管的難度較大；由于生產(chǎn)規(guī)模小，生產(chǎn)設(shè)備及管理體制落后，導(dǎo)致礦難不斷發(fā)生；同時(shí)小煤礦的亂采也導(dǎo)致資源、能源和環(huán)境面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。隨著能源和環(huán)境問題的日益突出，也是為了解決我國(guó)小煤礦礦難問題，山西省開展了煤炭資源整合，隨著其整合的逐步完成，全國(guó)范圍內(nèi)都在開展煤炭資源整合。煤炭資源整合是指合法礦井之間對(duì)煤炭資源、資金、資產(chǎn)、技術(shù)、管理、人才等生產(chǎn)要素的優(yōu)化重組，以及合法礦井對(duì)已關(guān)閉煤礦尚有開采價(jià)值資源的整合。煤炭資源整合是淘汰落后、優(yōu)化布局、提高產(chǎn)業(yè)集中度的重要手段；是提高礦井安全保障能力的有效途徑；是提高小煤礦本質(zhì)安全水平、確保煤炭資源合理開發(fā)的必然選擇，通過資源整合，可大幅度減少小煤礦數(shù)量，提高辦礦規(guī)模和安全、裝備、技術(shù)管理水平，從源頭上減少和控制煤礦事故[3]。資源整合后，煤礦數(shù)目減少了，單個(gè)礦井的資源儲(chǔ)量增加了，在一定程度上減少了濫采濫挖、哄搶資源、危害安全的現(xiàn)象。規(guī)范了采礦秩序，提高了礦井裝備水平和資源采出率，有利于煤礦安全形勢(shì)的進(jìn)一步好轉(zhuǎn)[4]。但是從近階段全國(guó)各省份發(fā)生的煤礦惡性事故的情況看，煤礦資源整合期間和整合以后的安全生產(chǎn)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，
??? 主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
??? （1）資源整合后雖然單個(gè)礦井儲(chǔ)量有所增加，但是井下開采技術(shù)條件更加復(fù)雜，增加了開采難度[4]。
??? （2）有些煤礦經(jīng)濟(jì)條件差，底子薄，整合前就在安全投入上存在欠賬，技術(shù)改造過程中要求一步到位存在一定難度[4]。
??? （3）安全事故數(shù)量減少，但是一旦發(fā)生，基本上都是大型事故，人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失都會(huì)更加嚴(yán)重。例如，2009年2月22日，山西屯蘭煤礦發(fā)生重大事故，2010年3月28日華晉焦煤有限責(zé)任公司王家?guī)X煤礦發(fā)生透水事故，這都是比較慘烈的礦難，也是少有的在國(guó)有重點(diǎn)大礦發(fā)生的礦難。
??? 1.2安全監(jiān)管的意義
??? 實(shí)際上，煤礦事故的發(fā)生不是偶然的，它是煤礦生產(chǎn)過程中存在問題的集中暴露，涉及許多方面。既有自然因素、科技投入和研究的不足，也有人為因素以及國(guó)家的體制、管理、經(jīng)濟(jì)政策，社會(huì)的傳統(tǒng)觀念，煤礦企業(yè)的文化素質(zhì)，等等[1]。小煤礦規(guī)模小、財(cái)力弱、安全生產(chǎn)意識(shí)淡薄，再加之竭澤而漁的本性，礦難頻發(fā)有其必然性。在國(guó)家全面關(guān)停小煤礦而煤炭產(chǎn)量卻大幅度上升的背景下，國(guó)有大礦產(chǎn)能的快速提升也意味著給安全生產(chǎn)埋下了隱患[5]。可見隨著煤炭資源整合的順利完成，煤礦安全監(jiān)管依然非常重要。
??? 2安全監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題
??? 2.1我國(guó)現(xiàn)行煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察監(jiān)管體制概述
??? 新中國(guó)的煤礦安全監(jiān)管體制經(jīng)歷了安全監(jiān)管與煤礦生產(chǎn)合一、在反復(fù)中緩步前進(jìn)、安全監(jiān)管獨(dú)立并逐步深化的不同發(fā)展階段，從淹沒于生產(chǎn)職能中逐步分離并獨(dú)立運(yùn)作，在監(jiān)管體制、組織和制度機(jī)制方面逐步加強(qiáng)，對(duì)遏制礦難有了一定效果[6]。1999年l2月，國(guó)務(wù)院決定煤礦安全監(jiān)察體制實(shí)行垂直管理，這對(duì)加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作，促進(jìn)監(jiān)察區(qū)域煤礦安全生產(chǎn)形勢(shì)的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，起到了重要作用。國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升格為國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局。但是，在實(shí)際運(yùn)行中煤礦安全監(jiān)察、監(jiān)管的部分職責(zé)不明確，協(xié)調(diào)機(jī)制和自身體系建設(shè)還有待完善。為了解決這些問題，2004年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于完善煤礦安全監(jiān)察體制的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2004〕79號(hào)），明確了地方各級(jí)人民政府對(duì)煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理職責(zé)，煤礦安全工作實(shí)行國(guó)家監(jiān)察，地方監(jiān)管，企業(yè)負(fù)責(zé)[5]。
??? 根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善煤礦安全監(jiān)察體制的意見》的規(guī)定，煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)有五項(xiàng)主要職責(zé)：一是對(duì)煤礦安全實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)察、專項(xiàng)監(jiān)察和定期監(jiān)察，對(duì)煤礦違法違規(guī)行為依法做出現(xiàn)場(chǎng)處理或?qū)嵤┬姓幜P；二是對(duì)地方煤礦安全監(jiān)管工作進(jìn)行檢查指導(dǎo)；三是負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)管理工作和礦長(zhǎng)安全資格、特種作業(yè)人員的培訓(xùn)發(fā)證工作；四是負(fù)責(zé)煤礦建設(shè)工程安全設(shè)施的設(shè)計(jì)審查和竣工驗(yàn)收；五是組織煤礦事故的調(diào)查處理。地方煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)有六項(xiàng)主要職責(zé)：一是對(duì)煤礦安全進(jìn)行日常性的監(jiān)督檢查，對(duì)煤礦違法違規(guī)行為依法做出現(xiàn)場(chǎng)處理或?qū)嵤┬姓幜P；二是監(jiān)督煤礦企業(yè)事故隱患的整改，并組織復(fù)查；三是依法組織關(guān)閉不具備安全生產(chǎn)條件的礦井；四是負(fù)責(zé)組織煤礦安全專項(xiàng)整治；五是參與煤礦事故調(diào)查處理；六是對(duì)煤礦職工培訓(xùn)進(jìn)行監(jiān)督檢查。
??? 從其各自職責(zé)來看，監(jiān)察機(jī)構(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府宏觀調(diào)控職能和社會(huì)管理職能的主要執(zhí)行者，監(jiān)管機(jī)構(gòu)則是市場(chǎng)監(jiān)管職能和公共服務(wù)職能的主要執(zhí)行者。當(dāng)然二者的職能互有交叉、互相滲透，僅是所占比例的不同而已[5]。
??? 2.2美國(guó)等國(guó)家監(jiān)管制度的啟示
??? 美國(guó)政府的管制機(jī)構(gòu)無論是對(duì)煤礦的管制還是其他方面管理，無論是經(jīng)濟(jì)性管制還是社會(huì)性管制以及反壟斷的管制，其管制機(jī)構(gòu)大多是獨(dú)立的。這種獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性強(qiáng)、專一性、專業(yè)性、權(quán)力的綜合性強(qiáng)等特點(diǎn)。20世紀(jì)70年代在美國(guó)和澳大利亞分別誕生了緊急事態(tài)管理專職機(jī)構(gòu)。根據(jù)災(zāi)難的周期把緊急事態(tài)劃分為四個(gè)階段：預(yù)防或者減除（Preven-tion）、準(zhǔn)備（Preparedness）、應(yīng)對(duì)（Response）和恢復(fù)（Recovery）。PPRR理論通過對(duì)事故的全過程管理，為煤礦事故管理提供了一套較為完善的系統(tǒng)管理，有利于降低災(zāi)難發(fā)生頻率和后果。20世紀(jì)末期PPRR理論引起了很多國(guó)家的高度重視。在立法方面，我國(guó)煤礦監(jiān)管落后于美國(guó)，至今還沒有建立起一個(gè)系統(tǒng)全面、功能完善的職業(yè)安全與健康法律體系。而早在1969年美國(guó)聯(lián)邦政府就制定了《聯(lián)邦煤礦健康與安全法》；1977年又制定了《聯(lián)邦礦山安全與健康法》。雖然我國(guó)也制定了煤礦安全的法律、條文、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)等一系列煤礦安全法律體系，但較之美國(guó)煤礦公共安全法律，這些法律較粗、可操作性差，而且煤礦的健康和職業(yè)安全方面仍沒有形成一套完善、可行的法律體系。