????(4)法律政策缺乏應(yīng)有的穩(wěn)定性。目前各地存在的一個(gè)問(wèn)題是在重大事故發(fā)生后,對(duì)本地所有煤礦,不管其有無(wú)違反安全生產(chǎn)法律法規(guī)現(xiàn)象,一律停業(yè)整頓或者干脆關(guān)閉,這種處理方法只是風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移和積聚,而不是風(fēng)險(xiǎn)的釋放,也更容易加劇業(yè)主快出煤,減少安全投入的短期行為。
????(5)執(zhí)法尺度不一,執(zhí)法部門(mén)自由裁量權(quán)較大。違反行為相同的沒(méi)有得到同等對(duì)待,事故責(zé)任人處理輕重懸殊,監(jiān)察處罰深入程度不一。處理違反安全生產(chǎn)法律法規(guī)的煤礦時(shí),視違法煤礦與執(zhí)法部門(mén)的關(guān)系而定?!睹旱V安全監(jiān)察條例》第4章對(duì)各種違法違規(guī)的處罰由較為明確,可部分執(zhí)法機(jī)構(gòu)擅自操作,降低處罰數(shù)額,甚至處罰數(shù)額低于法律規(guī)定下限。
????1.5 監(jiān)察人員本身存在的問(wèn)題
????各級(jí)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立時(shí)間不久,管理上尚不健全,對(duì)執(zhí)法責(zé)任不明和對(duì)執(zhí)法者缺乏必要的執(zhí)法約束,造成執(zhí)法機(jī)構(gòu)本身的腐敗和執(zhí)法行為的非規(guī)范運(yùn)作。
????(1)安全監(jiān)察人員的行政執(zhí)法意識(shí)尚未完全確立,其法律意識(shí)、法制觀念、工作方法及系統(tǒng)掌握相關(guān)知識(shí)與技能等方面尚有差距,特別是缺少既懂法律又具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人員。有的人員源于政府或煤礦企業(yè),與各方面有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系與感情,礙于情面,懼于壓力而執(zhí)法不嚴(yán)。
????(2)寬容態(tài)度。一些基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)為應(yīng)付地方政府及煤礦企業(yè)方方面面的關(guān)系,在執(zhí)法力度上較軟弱,不愿得罪人,致使在法律、法規(guī)的執(zhí)行上,上級(jí)機(jī)構(gòu)的指令被層層折扣,大大降低了煤礦依法執(zhí)法的績(jī)效。一些執(zhí)法人員明明發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題,卻礙于情面或?qū)ψ约旱挠绊?,“大事化小,小事化了”,在?zhí)法過(guò)程中,面上的檢查多,有針對(duì)性的檢查少;檢查多,處理少,手段軟;對(duì)存在問(wèn)題經(jīng)濟(jì)處罰的多,對(duì)人的處理少。
????(3)作風(fēng)飄浮。部分執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中走馬觀花,發(fā)現(xiàn)不了問(wèn)題。少數(shù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)自身行為不正,在執(zhí)法過(guò)程中對(duì)同樣的問(wèn)題分彼此,論親疏,不能一視同仁。一些人以執(zhí)法者身份自居,自認(rèn)為高人一等,到煤礦上指手畫(huà)腳,打亂煤礦正常的運(yùn)作規(guī)章。
????(4)謀取私利。一些執(zhí)法人員為謀取個(gè)人私利,是非界限不清,濫用職權(quán),弄虛作假,欺上瞞下,導(dǎo)致由于執(zhí)法失職出現(xiàn)一些大案要案,付出了慘痛代價(jià)。
????2 煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法現(xiàn)存問(wèn)題的主要原因
????2.1 煤礦安全監(jiān)察法制體系不健全,影響煤礦安全執(zhí)法的績(jī)效
????我國(guó)煤礦的安全法律體系比較復(fù)雜,包含多種法律形式,表現(xiàn)為梯級(jí)法律層次的綜合性、多元化和開(kāi)放式的系統(tǒng)。它既包括作為整個(gè)安全法律法規(guī)基礎(chǔ)的憲法規(guī)范,又包括行政法律法規(guī)、技術(shù)性法律規(guī)范和程序性法律規(guī)范。目前從形式上看我國(guó)煤礦安全法律體系已較為完善,但由于多種原因,在這一宏觀體系內(nèi),還存在著法律內(nèi)容滯后、法律空白、法律之間相互矛盾等許多問(wèn)題,有待于改進(jìn)和完善。
????(1)立法滯后。煤礦安全的依法行政,需要法律的強(qiáng)制作為保障,但現(xiàn)有煤礦安全法律法規(guī)并不完備[1]。首先。法律法規(guī)體系不健全,一些急需的法律法規(guī)尚未制定出來(lái),造成煤礦安全無(wú)法可依,如:《礦山安全法》是指所有礦山企業(yè),缺乏煤礦的特殊性和針對(duì)性?!睹禾糠ā肥敲禾啃袠I(yè)的母法,煤礦安全是其中一部分,但其概括性較強(qiáng),操作性差。《煤礦安全監(jiān)督條例》雖有其安全的針對(duì)性,卻缺乏系統(tǒng)性。其次,法律法規(guī)之間配套性差。就規(guī)范煤礦安全生產(chǎn)的法律法規(guī)來(lái)看,在同一層次的法律規(guī)范中有彼此不協(xié)調(diào)之處,在不同層次的法律規(guī)范中有下位法違反上位法之處。再者,法律法規(guī)的操作性差:有的法律規(guī)定過(guò)于原則;有的法律規(guī)定理性化色彩濃厚,脫離實(shí)際;有的法律規(guī)范不完整,只有行為模式的內(nèi)容,沒(méi)有法律后果的內(nèi)容。
????(2)重視實(shí)體性法律立法,忽略程序性法律立法,這就使得煤礦安全執(zhí)法主體難以通過(guò)法定程序去行使權(quán)利,履行義務(wù),并在權(quán)利受到侵害時(shí)得到幫扶[2]。
????(3)技術(shù)性法律規(guī)范不到位。安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)多而雜。煤礦安全監(jiān)察要實(shí)現(xiàn)監(jiān)察目的,需要法律對(duì)監(jiān)察技術(shù)體系環(huán)境、煤礦隱患及事故調(diào)查處理分析技術(shù)等技術(shù)規(guī)范進(jìn)行法律保障,而這些都是目前我國(guó)監(jiān)察法制體系所欠缺的。
????2.2 煤礦安全監(jiān)察運(yùn)行機(jī)制的不完善整體制約了監(jiān)察功能的發(fā)揮
????目前,我國(guó)煤礦安全監(jiān)察的運(yùn)行機(jī)制是“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)監(jiān)察、企業(yè)負(fù)責(zé)、群眾監(jiān)督和社會(huì)支持”[3]。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,生產(chǎn)的模式完全與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不同,生產(chǎn)的主體——企業(yè),不再受?chē)?guó)家和行業(yè)的指令計(jì)劃控制,轉(zhuǎn)而受到市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制的控制,從而使煤礦安全監(jiān)察的運(yùn)行機(jī)制不再適應(yīng)新的形勢(shì),需要一種新的運(yùn)行機(jī)制與之相匹配。目前,這種運(yùn)行機(jī)制存在以下問(wèn)題。
????(1)關(guān)于企業(yè)負(fù)責(zé)問(wèn)題。對(duì)于企業(yè)安全問(wèn)題,企業(yè)肯定要負(fù)起遵法守法的責(zé)任,但負(fù)責(zé)的不僅僅是企業(yè),許多政府部門(mén)和權(quán)利機(jī)構(gòu)同樣要對(duì)企業(yè)安全負(fù)責(zé)。大量事實(shí)說(shuō)明,這些部門(mén)和機(jī)構(gòu)只行使職權(quán)而不承擔(dān)責(zé)任的結(jié)果極有可能帶來(lái)職權(quán)的濫用或無(wú)用。因此,只提企業(yè)負(fù)責(zé)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,有關(guān)政府不負(fù)責(zé)任甚至比企業(yè)的不負(fù)責(zé)任對(duì)安全生產(chǎn)的危害性更大。
????(2)關(guān)于群眾監(jiān)督問(wèn)題。在當(dāng)今的國(guó)有企業(yè)里,工會(huì)組織僅僅是一個(gè)行政部門(mén)。面對(duì)頻發(fā)的礦難,工人的整體博弈能力十分微薄。盡管《煤炭法》第42條和《礦山安全法》第23條都規(guī)定了礦山企業(yè)工會(huì)應(yīng)當(dāng)依法維護(hù)職工生產(chǎn)安全的合法權(quán)益,組織職工對(duì)礦山安全工作進(jìn)行監(jiān)督。但實(shí)際上,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換,職工和企業(yè)的關(guān)系發(fā)生了徹底的改變,企業(yè)的主人只能是企業(yè)資本的占有者,而不占有企業(yè)資本的普通職工,只是與企業(yè)建立了一種勞務(wù)關(guān)系。企業(yè)職工依據(jù)這種勞務(wù)關(guān)系,是無(wú)法對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督的。
????(3)關(guān)于部門(mén)監(jiān)察問(wèn)題。目前,按照我國(guó)“垂直領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)”的安全監(jiān)察體制,煤礦安全監(jiān)察體系缺乏外在的監(jiān)督制約機(jī)制,制約的失衡必然導(dǎo)致權(quán)力的異化膨脹或功效萎縮。我國(guó)現(xiàn)行的煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法監(jiān)督體制很大程度上受制于執(zhí)行權(quán),造成不少環(huán)節(jié)的“弱監(jiān)”和“虛監(jiān)”,實(shí)踐證明,只有異體監(jiān)督才能做到鐵面無(wú)私,不枉不縱。按照”管制者俘虜”在社會(huì)性管制方面的應(yīng)用,一旦監(jiān)管者與被監(jiān)管者處在利益共同體中,就可能導(dǎo)致監(jiān)管者被收買(mǎi),從而致使社會(huì)性管制失靈。這種”管制者被俘獲”,既會(huì)導(dǎo)致煤礦企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益受損,也會(huì)導(dǎo)致人的損失,即人員生命安全的損失。具體到礦難治理而言,保持監(jiān)管的獨(dú)立性和功效發(fā)揮,是我們?cè)诘V難后屢屢追問(wèn)的一個(gè)老話題。
????2.3 煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法機(jī)制不科學(xué),缺乏全面執(zhí)法的權(quán)威性
????煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法機(jī)制,指的是煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在具體履行其行政執(zhí)法職責(zé)時(shí),能依法采取的、使其自身機(jī)能發(fā)揮效用的一些配套制度、措施和方法等。
????3 結(jié)語(yǔ)
????由于煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)成立時(shí)間較短,在執(zhí)法程序、方法、手段、技術(shù)等方面經(jīng)驗(yàn)不足,法律規(guī)章制度不完善,主觀臆斷性大。而且,在煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法領(lǐng)域尚缺乏專(zhuān)門(mén)的程凈規(guī)定,程序的不完善影響了執(zhí)法效能的發(fā)揮。
????參考文獻(xiàn)
????[1]湯道路.煤礦安全監(jiān)察主體的法律思考.河北法學(xué),2005(9).
????[2]劉超捷,湯道路.論我國(guó)煤礦安全立法的不足及完善.煤礦安全,2005(6).
????[3]慕慶國(guó),王端武,等.現(xiàn)代煤礦安全監(jiān)察體系概論.北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2004.
????作者簡(jiǎn)介 華曦,女,云南昆明人,中國(guó)礦業(yè)大學(xué)法學(xué)系,從事煤礦安全法律研究。
????信息來(lái)源:工業(yè)安全與環(huán)保