??? 摘要 近年來(lái)，煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法日益受到人們重視，但執(zhí)法狀況仍不容樂(lè)觀。煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法在執(zhí)法管理體制、執(zhí)法思路、執(zhí)法方法、執(zhí)法手段、執(zhí)法監(jiān)察事后處理、監(jiān)察人員素質(zhì)等方面存在諸多問(wèn)題，原因是煤礦安全監(jiān)察法制體系不健全，安全監(jiān)察運(yùn)行機(jī)制的不完善，安全行政執(zhí)法機(jī)制不科學(xué)。

????關(guān)鍵詞 煤礦監(jiān)察 行政執(zhí)法 監(jiān)察體制 執(zhí)法機(jī)制

????煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法是指國(guó)家煤礦安全監(jiān)察行政機(jī)關(guān)依法定職權(quán)和法定程序，實(shí)施煤礦安全監(jiān)察法律、法規(guī)和規(guī)章，并對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生直接或間接影響的法律行為的總稱(chēng)。根據(jù)《煤礦安全監(jiān)察條例》規(guī)定，煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法應(yīng)堅(jiān)持“預(yù)防為主，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除事故隱患，有效糾正影響煤礦安全的違法行為”的方針，采取實(shí)時(shí)監(jiān)察、重點(diǎn)監(jiān)察、一般監(jiān)察等多種工作方式。近年來(lái)，煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法日益受到人們重視，但執(zhí)法狀況仍不容樂(lè)觀。

????1 煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法現(xiàn)存問(wèn)題

????1.1 執(zhí)法管理體制上存在問(wèn)題

????(1)目標(biāo)職責(zé)模糊，缺乏評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。保障煤礦安全、規(guī)范煤礦安全監(jiān)察工作，保護(hù)煤礦職工人身安全和身體健康是國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局的目標(biāo)任務(wù)，但對(duì)于省以下的分支機(jī)構(gòu)，只明確“保一方煤礦安全”，在實(shí)際操作中缺乏與最終目標(biāo)相配套的、明確的中介目標(biāo)，而工作職責(zé)法律更無(wú)明確規(guī)定，致使各級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)職責(zé)空檔，職責(zé)不清，工作被動(dòng)，導(dǎo)致執(zhí)法部門(mén)在實(shí)際執(zhí)法中無(wú)所適從，壓縮職責(zé)范圍，難以抓住主要矛盾，工作無(wú)的放矢，事倍功半，影響執(zhí)法成效。

????(2)缺少對(duì)煤礦安全監(jiān)察部門(mén)有效監(jiān)督的外在監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)在監(jiān)管體系。在外部，除了黨的監(jiān)督和上級(jí)監(jiān)督之外，沒(méi)有其他機(jī)構(gòu)對(duì)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作的合規(guī)性和績(jī)效進(jìn)行直接監(jiān)督和制約。在內(nèi)部，隱性激勵(lì)機(jī)制作用過(guò)于強(qiáng)大，而顯性激勵(lì)機(jī)制不健全，對(duì)執(zhí)法人員發(fā)揚(yáng)其道德性的要求過(guò)高，而對(duì)其自利性則估計(jì)不足。各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法也缺乏考核標(biāo)準(zhǔn)、量化標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任機(jī)制。如執(zhí)法部門(mén)不履行煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管或監(jiān)察職能時(shí)，如何處理?執(zhí)法部門(mén)對(duì)于違反煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)的行為處罰畸輕畸重時(shí)，如何處置?地方政府阻撓煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使職權(quán)，又該怎樣處置?均無(wú)行之有效的機(jī)制約束。

????1.2 在執(zhí)法思路和執(zhí)法方法上存在的問(wèn)題

????(1)執(zhí)法思路滯后，仍習(xí)慣于用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的行政管理的手段來(lái)執(zhí)行煤礦監(jiān)察工作，創(chuàng)新性不強(qiáng)，甚至仍存在“以罰代管”的觀念。

????(2)缺乏創(chuàng)新理念，工作往往限于上級(jí)部署，被動(dòng)接受，缺乏主動(dòng)性，有時(shí)安全監(jiān)察僅是例行公事或應(yīng)付上級(jí)，或是推卸責(zé)任的一種方式。

????(3)依法執(zhí)政觀念不強(qiáng)，執(zhí)法不嚴(yán)，重“人治”，輕“法治”，特別是在執(zhí)法程序上，沒(méi)有系統(tǒng)的監(jiān)察程序，主觀性大。

????(4)監(jiān)察工作不到位，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的認(rèn)識(shí)滯后。2007年12月6日凌晨零時(shí)左右，山西臨汾市洪洞縣原新窯煤礦發(fā)生瓦斯爆炸事故，105人遇難。事后調(diào)查，該礦在事故前違法超層越界開(kāi)采，嚴(yán)重超能力、超強(qiáng)度、超定員生產(chǎn)，管理極其混亂，隱患嚴(yán)重，而地方監(jiān)察機(jī)關(guān)卻沒(méi)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止，這說(shuō)明在安全監(jiān)管、監(jiān)察上存在嚴(yán)重的漏洞。

????(5)重事后處理，輕事前預(yù)防。煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法的事前防范機(jī)制和事后補(bǔ)救機(jī)制明顯過(guò)于薄弱，在一些人的觀念中甚至誤以為執(zhí)法就是處罰，殊不知執(zhí)法涵蓋的范圍不僅包括事后懲處，還包括防范與補(bǔ)救。

????(6)重現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，輕煤礦內(nèi)部管理。比如七臺(tái)河礦難發(fā)生后，有專(zhuān)家就指出，即使煤礦取得了安全生產(chǎn)許可證，也不能完全保證企業(yè)生產(chǎn)不出事故，關(guān)鍵在于能否促使企業(yè)將安全生產(chǎn)的所有要素真正落實(shí)到每個(gè)環(huán)節(jié)中去。從這一角度說(shuō)，有效監(jiān)督安全生產(chǎn)制度的貫徹落實(shí)比匆匆忙忙進(jìn)行的大檢查更有效果。

????(7)重采掘一線(xiàn)監(jiān)察，輕輔助崗位監(jiān)察，忽視對(duì)礦井設(shè)計(jì)、巷道走向設(shè)計(jì)等設(shè)計(jì)監(jiān)察。據(jù)調(diào)查，每年在輔助崗位上出現(xiàn)的安全事故占總事故比例極大。特別是有些礦井在設(shè)計(jì)之初就有悖于地質(zhì)構(gòu)造或是隨著井巷的延伸和地質(zhì)條件的復(fù)雜變化越來(lái)越不利于安全生產(chǎn)，從而埋下釀禍之根。

????1.3 監(jiān)察執(zhí)法手段中存在的問(wèn)題

????(1)部分監(jiān)察人員在安全監(jiān)察中只看表面現(xiàn)象，安全監(jiān)察不到位、不徹底，對(duì)于一些事故隱患沒(méi)有發(fā)現(xiàn)，或者發(fā)現(xiàn)了沒(méi)及時(shí)處理。例如唐山劉官屯煤礦一直超量生產(chǎn)，冀東監(jiān)察分局在2005年3月和8月兩次對(duì)其進(jìn)行檢查，都未發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致事故發(fā)生。

????(2)特殊監(jiān)察的隱密性不強(qiáng)，使得監(jiān)察難以發(fā)現(xiàn)安全違法現(xiàn)象和事故隱患，達(dá)不到預(yù)期目的。

????(3)監(jiān)察中不注意吸收職工群眾參加。職工處在煤礦安全第一線(xiàn)，對(duì)煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)遵守情況和存在的事故隱患有更多的了解，同時(shí)他們對(duì)于自身的生命安全和身體健康更為關(guān)注，但在行政執(zhí)法監(jiān)察中卻較少?gòu)乃麄兡抢铽@取這些信息。

????(4)有些監(jiān)察人員與被監(jiān)察煤礦之間相互關(guān)系處理不當(dāng)。監(jiān)察人員易受人情等因素左右，對(duì)于在監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)的安全違法情況和事故隱患大事化小、小事化了，或者有的應(yīng)下達(dá)書(shū)面整改通知的，卻以口頭通知代替。

????(5)安全監(jiān)督檢查形式呆板，方法單一，監(jiān)察形式傾向于集中檢查和重點(diǎn)檢查，而不能做到經(jīng)常性、定期性、普遍性、專(zhuān)業(yè)性、連續(xù)性、突擊性監(jiān)察。近幾年各地大小礦難事故頻發(fā)，足以證明不少地方或單位的所謂安全大檢查，根本沒(méi)有起到防患于未然的作用。

????1.4 執(zhí)法監(jiān)察事后處理中存在的問(wèn)題

????(1)對(duì)違法行為處置不力，特別是對(duì)整改結(jié)果沒(méi)有及時(shí)跟蹤監(jiān)察，整改落實(shí)不到位。對(duì)于依法應(yīng)當(dāng)停業(yè)整頓或者關(guān)閉的煤礦沒(méi)有采取相應(yīng)措施；對(duì)于責(zé)令整改的煤礦沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行監(jiān)察驗(yàn)收；對(duì)于整改沒(méi)有達(dá)到預(yù)定效果的，也沒(méi)有及時(shí)采取進(jìn)一步的措施，致使有些煤礦主置整頓報(bào)告于不理，我行我素，更有的煤礦主監(jiān)察過(guò)后，沒(méi)有查出問(wèn)題來(lái)，便以為萬(wàn)事大吉，放松警惕，麻痹大意釀成事故。重慶市奉節(jié)縣新政鄉(xiāng)蘇龍寺煤礦在事故發(fā)生之前，鄉(xiāng)政府連續(xù)3次下發(fā)停產(chǎn)整頓通知書(shū)，但未能采取派駐人員等有效措施制止該礦違法生產(chǎn)，導(dǎo)致事故發(fā)生，19人死亡。

????(2)事故處理及時(shí)性差，事故責(zé)任者不能得到及時(shí)處罰。從事故發(fā)生到事故調(diào)查，再到事故責(zé)任追究周期長(zhǎng)。這就使得懲治違法行為所具有的一般預(yù)防作用大打折扣。

????(3)執(zhí)法文書(shū)格式不規(guī)范。據(jù)調(diào)查，基層行政處罰文書(shū)五花八門(mén)，部門(mén)與部門(mén)之間不統(tǒng)一，有的只是作為一般文書(shū)，未能從法律的角度進(jìn)行規(guī)范；甚至有的以自制處罰通知單代替煤礦監(jiān)察法律文書(shū)。