??????? 2007年，全國煤礦事故死亡人數(shù)2007年、2006年分別同比下降20.2％和20.1％。2007年全國煤礦事故死亡人數(shù)降至3786人。其中重特大事故起數(shù)和死亡人數(shù)，同比分別下降28.2%和23.0%。2007年，全國煤礦瓦斯事故起數(shù)和死亡人數(shù)，同比分別下降16.8%和17.8%，其中重特大瓦斯事故起數(shù)和死亡人數(shù)，同比分別下降15.4%和6.1%①。
??????? 血的事實給我們以深刻的教訓(xùn)，從一次次的事故中，我們應(yīng)當深刻反省，找出其中存在的問題，提高安全警惕，消除安全隱患，保證安全生產(chǎn)政策的執(zhí)行，這不但需要政府、企業(yè)加強管理，同時作為工作人員自身也要加強安全意識，堅決取締安全措施不合格的個體生產(chǎn)企業(yè)，下面就存在的主要問題進行分析，借以找出問題的原因，對癥下藥，促使安全生產(chǎn)的政策得以正確實施。
??????? 三．我國安全生產(chǎn)存在的問題
??????? 在我國工程項目建設(shè)中，一直不重視安全管理，企業(yè)安全責任主體地位得不到體現(xiàn)，建筑業(yè)的安全事故頻頻發(fā)生，工程建設(shè)的巨大投資和從業(yè)人員規(guī)模使得安全事故所造成的后果異常嚴重，損失異常巨大，不但使建筑業(yè)對國民經(jīng)濟的主要貢獻得不到體現(xiàn)，而且造成建筑行業(yè)本身的虧損。安全事故不僅造成巨大的經(jīng)濟損失，而且造成了大量人員的傷亡，嚴重影響到社會的穩(wěn)定和發(fā)展。安全事故造成的損失和影響已經(jīng)超出了項目本身，涉及到整個社會公眾的利益，已引起我國政府和人民群眾的普遍關(guān)注。
???????? (一)建筑業(yè)安全生產(chǎn)存在的問題
??????? 1.安全生產(chǎn)管理機構(gòu)之間關(guān)系、職能不清。
??????? 綜合安全管理部門和行業(yè)安全生產(chǎn)管理部門之間關(guān)系、職責不清是當前建筑安全管理的主要問題。2003年國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局成立后，成為了對安全生產(chǎn)實施綜合管理的部門。但是，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局如何實施綜合管理?它與建筑行業(yè)安全生產(chǎn)管理機構(gòu)(即建設(shè)行政主管部門)之間是何種關(guān)系?它們對建筑安全生產(chǎn)的監(jiān)督職責又如何分工協(xié)作?這些問題直到2005年國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升格為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局后也一直沒有得到明確的界定。綜合安全管理機構(gòu)和行業(yè)安全管理機構(gòu)關(guān)系和職能不清，一方面將會使兩個機構(gòu)的工作目標和重心不明確，有關(guān)管理措施的執(zhí)行就不堅決、徹底，管理效果也大打折扣；另一方面，各自的工作效果也難以得到客觀的評價。在管理法制化、規(guī)范化的今天，必須明確規(guī)定綜合安全管理機構(gòu)和行業(yè)安全管理機構(gòu)的關(guān)系，并賦予它們相應(yīng)的職能。
??????? 此外，還有建設(shè)行政主管部門與鐵路、交通、水利等有關(guān)專業(yè)部門的建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理關(guān)系、職能不清，安全生產(chǎn)管理機構(gòu)與勞動和社會保障部門之間的關(guān)系、職能不清。當然，目前國家有關(guān)部門已經(jīng)對衛(wèi)生部門與安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門之間的職責作出了規(guī)定，并建立了協(xié)調(diào)工作機制，但這僅僅是一個開始。
??????? 2.管理部門職能轉(zhuǎn)變滯后，管理出現(xiàn)真空
??????? 由于我國實行的是“國家監(jiān)察、行業(yè)管理”的建筑安全管理體制，因此，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局及地方各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)實施國家的監(jiān)督職能，建設(shè)部及地方建設(shè)行政主管部門則實施行業(yè)管理職能。但是，隨著我國政治體制改革的深化，國家機構(gòu)改革，企業(yè)改制，企業(yè)逐漸脫離了行業(yè)行政管理的束縛，成為了市場中獨立的行為主體。與此相適應(yīng)，建設(shè)部及地方建設(shè)行政主管部門也應(yīng)該由原先的行業(yè)行政管理向國家宏觀調(diào)控和市場監(jiān)督的職能轉(zhuǎn)變，成為國家建筑安全生產(chǎn)專項監(jiān)督職能的履行者，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局及地方各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)則成為國家安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督職能的履行者。但是，在這個過程中，由于我國安全中介組織和行業(yè)組織發(fā)展的滯后，建設(shè)部及地方建設(shè)行政主管部門等國家機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變并不能一步到位，實際上還是履行著一部分行業(yè)行政管理職能。由此造成精力不足，管理不到位，不能跟上經(jīng)濟形勢的發(fā)展，不可避免地出現(xiàn)安全管理的真空。
??????? 3.管理職能分散，管理效果受到削弱
??????? 首先是工傷保險和安全生產(chǎn)管理分開。2003年國務(wù)院頒布的《工傷保險條例》明確了勞動和社會保障部主管全國的工傷保險工作；國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局是綜合管理全國安全生產(chǎn)工作的部門。從表面上看，工傷保險是具有社會保障的屬性，多險種的管理其運作方式相似，放在同一部門管理，似乎理順了關(guān)系。但從實際工作來看，因工傷保險的特點與其他保險制度的相關(guān)性不大，組織方式與實際效果和企業(yè)目標產(chǎn)生了脫節(jié)，工傷保險并沒有發(fā)揮出工傷預(yù)防應(yīng)有的作用。由于工傷保險和安全生產(chǎn)管理職能的分離，一方面使勞動和社會保障部門與安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門存在職能交叉；另一方面，勞動和社會保障部門與安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門又沒有建立起有效的協(xié)調(diào)工作機制。因此，導(dǎo)致雙方各自在發(fā)揮工傷預(yù)防作用和利用工傷保險促進安全生產(chǎn)方面都顯得力不從心，管理效果大打折扣。
??????? 4.建筑企業(yè)安全管理機構(gòu)建設(shè)存在的問題
??????? 建筑施工企業(yè)的安全管理隊伍建設(shè)是安全生產(chǎn)工作的一個重要基礎(chǔ)，沒有一支可靠的企業(yè)安全生產(chǎn)管理隊伍，一切安全管理工作都無法得到貫徹落實。在現(xiàn)代企業(yè)制度下，建筑企業(yè)在轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的過程中，重生產(chǎn)輕安全的思潮膨脹，安全管理開始放松，在機構(gòu)精簡、人員壓縮的過程中，出現(xiàn)了撤銷或兼并安全管理機構(gòu)、裁減或取消專職安全員的現(xiàn)象。大部分企業(yè)都沒有設(shè)立安全部(處、科)等安全生產(chǎn)管理常設(shè)辦事機構(gòu)，沒有專門的安全生產(chǎn)工程師等專門從事安全生產(chǎn)管理的專職人員。有些企業(yè)雖然設(shè)置了這些安全管理機構(gòu)，但是很多情況下并沒能發(fā)揮真正的作用，形同虛設(shè)。正是施工企業(yè)思想的不重視和管理機構(gòu)的不健全，削弱了安全管理及監(jiān)督檢查的力量，安全監(jiān)管體系難以保證，導(dǎo)致安全管理工作嚴重滑坡。目前，雖然我國相關(guān)安全生產(chǎn)法規(guī)對建筑企業(yè)設(shè)置施工安全生產(chǎn)管理機構(gòu)做出了明確的規(guī)定，但是這些規(guī)定主要還是強調(diào)了承包商在安全生產(chǎn)管理機構(gòu)中的主導(dǎo)地位，并未對安全生產(chǎn)委員會的設(shè)置作出規(guī)定，安全生產(chǎn)管理缺乏員工的參與，缺乏必要的溝通和監(jiān)督。
??????? 對于建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計單位和監(jiān)理單位等其他責任主體，由于其對建筑生產(chǎn)安全的責任長期以來得不到法律上的確認，他們的安全生產(chǎn)意識十分淡薄?！督ㄔO(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》的出臺，使建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計單位和監(jiān)理單位等責任主體的安全生產(chǎn)責任得到了確認，但要使他們在企業(yè)內(nèi)部真正建立起安全管理機構(gòu)，還需要一段過程。通過對我國建筑安全管理體制的分析，我國由于建筑管理不到位，體制不完善，造成建筑安全事故多，損失也比較大。
??????? （二）煤礦業(yè)安全生產(chǎn)存在的問題
??????? 我國煤礦安全管理目前存在較大的問題，誘發(fā)事故發(fā)生的重特大事故隱患仍然大量存在。
??????? 一是隨著礦井開采深度的增加，瓦斯、沖擊地壓危害進一步加大，部分低瓦斯礦井不同程度存在高瓦斯區(qū)，尤其是義煤中部礦井沖擊地壓危害愈加嚴重、永華公司二礦及伊川寶雨山煤礦隨著采深增加可能出現(xiàn)突出，個別高瓦斯區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦也可能會出現(xiàn)突出。
??????? 二是部分礦井對重大隱患排查與整改存在僥幸心理，“依法治安”理念淡薄，“安全第一、預(yù)防為主”的安全生產(chǎn)方針和企業(yè)主體責任沒有得到認真貫徹、落實。部分煤礦企業(yè)沒有擺正“安全與生產(chǎn)、安全與效益”的關(guān)系，依然存在不如實、按時上報重大隱患或?qū)χ卮箅[患“報而不查、查而不整、以報代整”現(xiàn)象；
??????? 三是部分礦井安全管理機構(gòu)不健全，安全管理機構(gòu)設(shè)置還不完善。有個別礦井因牽涉到入股融資或其他問題，安全管理責任尚未明確。部分資源整合礦井的施工單位安全管理混亂，未設(shè)置專職安全管理機構(gòu)或安全管理人員。礦井主要負責人學歷層次低，安全技術(shù)管理人員缺乏，相當一部分礦井的專業(yè)技術(shù)人員配備不符合要求，不能滿足安全生產(chǎn)需要。
??????? 四是部分整合技改礦井水文地質(zhì)資料不真實，技術(shù)資料不全，不嚴格按照專篇設(shè)計基建施工，或變更設(shè)計后不報審專篇；無法按照設(shè)計工期竣工，突擊基建；同時還存在大部分基建礦井長時間停工，基建過程中急功近利、非法偷生產(chǎn)的現(xiàn)象。這些誘因極易導(dǎo)致煤礦重、特大事故發(fā)生。
??????? 五是多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的五職礦長不具備相關(guān)的中專學歷，不符合國家的《關(guān)于提高煤礦主要負責人和安全管理人員安全資格準入標準的通知》的規(guī)定④。
??????? 六是大部分整合礦井還處于技改基建階段，隨著分局三同時監(jiān)察力度加大，煤炭市場的緊張，煤炭價格上漲，轄區(qū)個別生產(chǎn)礦井可能會出現(xiàn)超能力生產(chǎn)現(xiàn)象尤其是國有生產(chǎn)礦井。
??????? 結(jié)合我國目前的安全生產(chǎn)現(xiàn)狀，可以看出，安全生產(chǎn)一直是人們關(guān)注的熱點問題，我國安全生產(chǎn)一直不容樂觀，究其原因，我國現(xiàn)有的國家監(jiān)察、地方監(jiān)督、企業(yè)負責的安全監(jiān)察體制存在問題，例如多頭監(jiān)管重復(fù)監(jiān)察、監(jiān)管不細監(jiān)管缺位、權(quán)責不等懲治乏力、監(jiān)管人員缺乏監(jiān)督制約、辦證換證漏洞太多等問題嚴重。此外法律法規(guī)的不完善，生產(chǎn)人員安全意識不強，企業(yè)不重視安全設(shè)備的構(gòu)建，急于追求利潤，忽視安全隱患，公共管理部門審批草率，導(dǎo)致企業(yè)尤其是中小企業(yè)生產(chǎn)設(shè)施缺乏安全保障，造成安全事故不斷⑤。
??????? 四．加強安全生產(chǎn)的措施及對策
??????? （一）加強安全生產(chǎn)的措施及對策
??????? 安全事故每年給國家和人民帶來極大的損失，要使這種局面從根本上得到改觀，本文認為，應(yīng)針對當前安全生產(chǎn)方面存在的問題，采取以下4方面的措施：
??????? 1.增強安全生產(chǎn)意識
??????? 應(yīng)認真學習貫徹《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，切實增強全社會特別是煤礦、建筑、交通企業(yè)全體干部職工的安全生產(chǎn)意識。
??????? 安全生產(chǎn)是關(guān)系到國家和人民群眾生命財產(chǎn)安全，關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的大事，在各級政府的領(lǐng)導(dǎo)下，各煤礦、工程管理單位的主要負責人應(yīng)本著對本企業(yè)的安全生產(chǎn)負總責的態(tài)度，堅決認真地與本單位廣大干部群眾一道學習、貫徹《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，把有關(guān)精神落到實處，提高安全生產(chǎn)意識。貫徹“安全第一，預(yù)防為主”的方針，就要對廣大干部職工突出強調(diào)“安全第一” 的意識，進行“一事一議” 的“亮相”教育和事故案例分析教育。要把安全生產(chǎn)教育作為一項治本措施，使職工在生產(chǎn)作業(yè)的全過程中，不斷地有針對性地采取措施，化解或消除不利于安全的心理因素，對職工的安全行為進行正確引導(dǎo)和適當調(diào)控，讓職工對安全行為進行自覺的自我調(diào)整，最終在各個企業(yè)形成安全生產(chǎn)的意識氛圍，為企業(yè)的安全生產(chǎn)提供保障。
??????? 2.加大安全資金投入
??????? 在各企業(yè)安全管理工作中，要樹立“以人為中心”的思想，加大安全資金投入，夯實安全生產(chǎn)基礎(chǔ)。其中煤礦安全生產(chǎn)形勢嚴峻，重、特大事故多發(fā)，究其原因，除了思想認識上存在差距，“安全第一”的觀念樹立不牢之外，最主要的是煤礦安全管理松散，質(zhì)量標準化工作滑坡，安全管理基礎(chǔ)薄弱，安全生產(chǎn)責任落實不到位，安全事故責任追究不嚴肅，有些企業(yè)甚至流于形式。同時，還有不少企業(yè)經(jīng)濟低位運行，安全投入不足，安全欠帳多，“一通三防”工作隱患較多，安全總體防突能力下降，這些都嚴重威脅著企業(yè)的安全生產(chǎn)。
??????? 透過表象，深入分析，本文發(fā)現(xiàn)，當前煤礦事故、建筑交通事故多發(fā)的根本原因是企業(yè)內(nèi)部缺乏能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的系統(tǒng)化的自我管理、自我約束、自我完善的安全生產(chǎn)管理運行機制。職工是安全生產(chǎn)的主體，“以人為中心”是管理心理學的精華和要害所在，也是管理心理學的出發(fā)點和歸宿，這種理念對煤礦安全管理工作亦同樣適用。要正確估計組織、領(lǐng)導(dǎo)、集體和規(guī)章、制度、紀律的作用，同時還要充分考慮到群體特殊人員、個體和習慣、俗約、自然的作用，一切要以人為本。安全技術(shù)和安全裝備要盡可能適合于人，便于使用，便于掌握，規(guī)章、制度、紀律要符合實際，嚴格嚴密，便于記憶。發(fā)生違章事故后，一定要認真吸取教訓(xùn)，改進工作。
??????? 要加大安全生產(chǎn)投入，加大技術(shù)改造力度，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。其中煤礦生產(chǎn)的特點決定了其安全生產(chǎn)必須以“一通三防”為重點。要消除災(zāi)害事故產(chǎn)生的條件，必須有安全技術(shù)裝備等物質(zhì)基礎(chǔ)作保障，在國家對煤炭行業(yè)給予特殊政策的基礎(chǔ)上，煤炭企業(yè)則要嚴格按照新頒發(fā)的《煤礦安全規(guī)程》、 《小煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)條件》等文件提出的標準，繼續(xù)深入整改，加大對安全基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)裝備的資金投入，加大安全生產(chǎn)技術(shù)的改造力度，完善井下通風和瓦斯煤塵監(jiān)測系統(tǒng)，及時更換陳舊的設(shè)備，改進采煤方法和回采工藝，向規(guī)模生產(chǎn)、規(guī)模效益方向發(fā)展。在建筑業(yè)要依據(jù)《建筑施工安全檢查評分標準》，每兩年進行一次全國建筑安全生產(chǎn)檢查，旨在加強政府對安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督管理，監(jiān)督檢查建筑安全生產(chǎn)的各項方針政策、行政法規(guī)和技術(shù)法規(guī)在施工現(xiàn)場的落實情況，控制傷亡事故發(fā)生。這項制度的實施，引起了強烈的社會反響，有力地推動了全國建筑安全生產(chǎn)工作。
??????? 3.構(gòu)筑安全管理體制
??????? 在煤礦企業(yè)主要表現(xiàn)為：要依法辦礦、依法管礦，自覺接受各級政府及有關(guān)部門的監(jiān)督檢查，從根本上遏制煤礦企業(yè)安全事故，尤其是重特大事故的發(fā)生。煤礦企業(yè)無論是國有煤礦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，還是其他性質(zhì)的煤礦，追逐經(jīng)濟利益的前提都是安全生產(chǎn)，各煤礦都應(yīng)該在法律允許的范圍內(nèi)，在取得辦礦有關(guān)手續(xù)之后才能開始運營。同時，在礦業(yè)管理上也要堅決依法行事，構(gòu)筑本企業(yè)的安全管理新體制，嚴格落實安全生產(chǎn)責任制。發(fā)現(xiàn)有重大安全隱患的，一定要自行停產(chǎn)整頓。
??????? 嚴格落實安全生產(chǎn)責任制，首先要求煤礦礦長要知法懂法，對本企業(yè)的安全生產(chǎn)負總責，在此前提下，按部門職能分解安全生產(chǎn)責任，并將其落在實處。各職能部門則要做到責任到人。同時，各煤礦企業(yè)還要建立嚴格的安全生產(chǎn)獎懲制度，無論哪個地方或哪個部門發(fā)生事故，都要依據(jù)國務(wù)院《關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》，即國務(wù)院302號令的精神，按照“四不放過”的原則，查清事故原因，分清事故責任，加大對本企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)行政責任追究的力度，該罰款的一定要重罰，對隱瞞不報、弄虛作假、偽造情節(jié)、故意拖延、故意破壞事故現(xiàn)場的，要給予行政處分，性質(zhì)惡劣構(gòu)成犯罪的要依法追究刑事責任，決不能姑息遷就。
??????? 各煤礦企業(yè)要建立一套完整的監(jiān)督監(jiān)察體系，增強自身素質(zhì)，自覺接受社會有關(guān)各方的監(jiān)督監(jiān)察。在此前提下，各煤礦要積極配合政府搞好煤礦企業(yè)安全專項整頓治理工作，自覺地將各安全生產(chǎn)措施落在實處。
??????? 此外，使建筑安全生產(chǎn)工作向規(guī)范化、標準化和制度化管理的過渡。建設(shè)部頒發(fā)了《建筑施工安全檢查評分標準》為建筑安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作提供了依據(jù)，有效地推動了我國建筑安全生產(chǎn)工作。以此為契機，又在全國開展了第一個五年施工現(xiàn)場安全達標活動，取得了良好的效果。在此基礎(chǔ)上，又開始了第二個五年施工現(xiàn)場安全達標活動，進一步強化了這項工作。與此同時，在北京、上海、深圳、青島等12個城市組織對國際勞工組織的167號《施工安全與衛(wèi)生公約》試點，并與施工現(xiàn)場安全達標工作相結(jié)合，使施工現(xiàn)場安全達標活動更加深入。上述各項法規(guī)的出臺，再加上這些有量化要求的安全達標活動的深入開展，使我國建筑安全生產(chǎn)工作由過去傳統(tǒng)的、經(jīng)驗的管理模式，向規(guī)范化、標準化和制度化管理的模式邁出了一大步。同時實施全國建筑安全生產(chǎn)檢查制度，促進了安全生產(chǎn)各項政策和法規(guī)的貫徹落實。