摘　要:安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的重要內(nèi)容,但安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察在我國(guó)還處在起步階段,存在許多薄弱環(huán)節(jié),仍在不斷探索實(shí)踐的過程當(dāng)中。本文在概括安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察工作中主要問題的基礎(chǔ)上,探討了安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察工作中應(yīng)注意的主要環(huán)節(jié),并提出了加強(qiáng)安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察工作的建議。
??????? 關(guān)鍵詞:安全生產(chǎn);執(zhí)法監(jiān)察;法律;體系
??????? 安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的重要內(nèi)容,是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)施依法監(jiān)管的主要途徑,是各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門實(shí)施監(jiān)督管理的有效手段。安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察對(duì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)事故隱患、糾正安全生產(chǎn)違法行為、促使企業(yè)建立自我約束機(jī)制具有不可替代的重要作用。安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察在我國(guó)尚處于起步階段,存在諸多需解決的問題和完善的環(huán)節(jié),還在不斷探索實(shí)踐中,需要進(jìn)一步推動(dòng)安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察體系建設(shè)和提升安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察力度。
??????? 1?安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察存在的主要問題
??????? 安全生產(chǎn)關(guān)系人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全,關(guān)系改革發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定大局。盡管我國(guó)經(jīng)濟(jì)一直高速發(fā)展,但因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,受生產(chǎn)力發(fā)展水平所限,安全管理基礎(chǔ)差的問題仍然十分突出,安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察存在問題主要體現(xiàn)在以下方面。
??????? 1·1　執(zhí)法監(jiān)察體系建設(shè)不完善,監(jiān)管力量薄弱
??????? 我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中大國(guó),安全生產(chǎn)攤子大、任務(wù)重。到2006年底,全國(guó)有各類煤礦約1·9萬(wàn)處,非煤礦山9·74萬(wàn)處,?；飞a(chǎn)企業(yè)2·1萬(wàn)家,煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)5800家,建筑施工企業(yè)7·17萬(wàn)家。全國(guó)各類機(jī)動(dòng)車保有量1·44億輛,加油站7萬(wàn)多座,鐵路與公路交叉道口1·44萬(wàn)處。每天民航起落飛機(jī)1萬(wàn)多架次,內(nèi)河和海上飄泊行駛大小船只150多萬(wàn)艘。而在監(jiān)管監(jiān)察力量方面,截至2006年底,全國(guó)各省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、各市地和92%的縣,已建立安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu);9個(gè)省市、156個(gè)市地和1197個(gè)縣建立了安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍,全國(guó)共有監(jiān)管人員約5·5萬(wàn)人[1]。同我國(guó)龐大的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位數(shù)量相比,當(dāng)前我國(guó)的安全生產(chǎn)監(jiān)管力量薄弱,安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置與監(jiān)管監(jiān)察人員設(shè)置呈“倒金字塔”結(jié)構(gòu),越到基層,監(jiān)管監(jiān)察力量越薄弱,難以適應(yīng)安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察工作的需要。
??????? 1·2　安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察職責(zé)不明確,執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制未理順
??????? 我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管體制幾經(jīng)變革,形成了現(xiàn)在的多部門分管的體制,導(dǎo)致在實(shí)際中綜合管理與行業(yè)監(jiān)管職責(zé)不清晰、公共安全與職業(yè)安全衛(wèi)生混淆。安監(jiān)部門往往投入了很多人力對(duì)本應(yīng)屬于其他行業(yè)監(jiān)管的人群密集場(chǎng)所和建設(shè)工程等實(shí)施監(jiān)管,出現(xiàn)安全生產(chǎn)監(jiān)管越位錯(cuò)位現(xiàn)象,這既有悖于一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)不允許設(shè)置兩個(gè)以上、具有相同處罰權(quán)的執(zhí)法主體的行政處罰原則,也難以形成統(tǒng)一高效的工作機(jī)制,增加了部門間的協(xié)調(diào)工作,降低了安全監(jiān)管效率。實(shí)際上,綜合監(jiān)管與其他行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系,應(yīng)當(dāng)主要體現(xiàn)在綜合監(jiān)管是對(duì)其他行業(yè)安全生產(chǎn)工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督,而不是代替。目前,安全生產(chǎn)監(jiān)管部門僅對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品、非煤礦山和煙花爆竹重點(diǎn)行業(yè)做到了全面監(jiān)察,而對(duì)商業(yè)、娛樂、建筑等歸口其他部門負(fù)責(zé)安全監(jiān)管的行業(yè),監(jiān)察范圍很窄,有效穩(wěn)定的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制還未建立[2]。
??????? 1·3　監(jiān)管監(jiān)察手段落后,專業(yè)執(zhí)法水平不高
??????? 安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作任務(wù)極其繁重,但各級(jí)政府對(duì)這一部門的支持力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。越到基層,監(jiān)管監(jiān)察任務(wù)越重,但財(cái)力、物力、人力的配備卻越少,資金、車輛、人員、通訊工具等十分匱乏,無(wú)法正常開展工作[3]。大多數(shù)機(jī)構(gòu)缺少安全監(jiān)察專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),有的還沒有監(jiān)察專用車輛,缺乏必備的執(zhí)法監(jiān)察設(shè)備。安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察工作專業(yè)技術(shù)性強(qiáng),大部分執(zhí)法監(jiān)察人員因缺乏工作經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí),執(zhí)法水平有待提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)管理,只有監(jiān)督檢查權(quán)和上報(bào)權(quán),沒有與管理責(zé)任相對(duì)應(yīng)的強(qiáng)制手段和處罰權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管權(quán)力的缺位使得屬地監(jiān)管職責(zé)落實(shí)不力。安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察缺乏有效的技術(shù)保障手段,安全生產(chǎn)信息、宣傳、培訓(xùn)、應(yīng)急救援等體系極不健全,安全檢測(cè)檢驗(yàn)、安全評(píng)估和鑒定、安全標(biāo)識(shí)和安全防護(hù)用品管理等尚未在全國(guó)各行業(yè)普遍、有效地推行,執(zhí)法監(jiān)察難以有效開展。這些情況都嚴(yán)重制約著安全監(jiān)管監(jiān)察工作的有力開展。
??????? 1·4　安全監(jiān)管監(jiān)察工作缺乏更具可操作性的法律依據(jù)
??????? 2002年頒布實(shí)施《安全生產(chǎn)法》后,雖然國(guó)家也頒布實(shí)施了一些配套法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件,但仍缺乏可操作性強(qiáng)的法律規(guī)范,不能適應(yīng)監(jiān)管監(jiān)察工作的實(shí)際需要。尤其是《安全生產(chǎn)法》中確定的綜合監(jiān)督管理內(nèi)涵不清、安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)嚴(yán)重滯后等,使得綜合監(jiān)管部門的綜合監(jiān)管職能不能正常履行,一些法律規(guī)范確定的制度得不到有效執(zhí)行,在一定程度上影響到了安全監(jiān)管監(jiān)察工作的開展[3]。
??????? 2?安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察需注意的主要環(huán)節(jié)
??????? 2·1　理順工作關(guān)系,明確職責(zé)分工
??????? 在執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部建設(shè)方面,人員構(gòu)成應(yīng)按照功能設(shè)置進(jìn)行機(jī)構(gòu)職能細(xì)化。一是從事管理、文秘等工作的行政人員;二是專業(yè)監(jiān)察人員,依據(jù)監(jiān)察工作的實(shí)際需要,劃分成礦山、化工等專業(yè)監(jiān)察部門,主要承擔(dān)各自領(lǐng)域中企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察工作;三是技術(shù)支撐隊(duì)伍,主要承擔(dān)檢測(cè)檢驗(yàn)、統(tǒng)計(jì)分析和安全科技等技術(shù)服務(wù)工作。該三部分人員構(gòu)成了安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察的基礎(chǔ)框架,職責(zé)上要分工明確。
??????? 為了履行好各自的工作職責(zé),各級(jí)執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍要正確處理好四個(gè)關(guān)系:一是處理好安監(jiān)局與執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍的關(guān)系。各級(jí)執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍一般都是安監(jiān)局下屬機(jī)構(gòu),所以一定要在同級(jí)安監(jiān)局的領(lǐng)導(dǎo)和授權(quán)下開展工作。二是處理好執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)與同級(jí)安監(jiān)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的工作關(guān)系。各級(jí)安監(jiān)部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要職責(zé)側(cè)重于調(diào)查研究、制定政策、審核發(fā)證、驗(yàn)收審批等。執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)是在安監(jiān)局的領(lǐng)導(dǎo)下,圍繞安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察工作的中心任務(wù),深入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位,發(fā)現(xiàn)、糾正、制止、查處違法行為,并依法實(shí)施行政處罰。三是處理好不同級(jí)別執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。按照“屬地監(jiān)管、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則,上級(jí)執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)抽查下級(jí)監(jiān)察范圍內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位時(shí),要搞好銜接和溝通,避免重復(fù)檢查,更不能出現(xiàn)重復(fù)處罰。四是處理好執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)與其他職能部門之間的工作關(guān)系。要注意發(fā)揮和借助于各執(zhí)法部門的作用,特別是要處理好與公安、交通、國(guó)土資源、城管、質(zhì)監(jiān)、工商、環(huán)保、衛(wèi)生等部門的關(guān)系。凡是涉及特種設(shè)備、消防、民爆器材、交通運(yùn)輸?shù)确矫娴倪`法行為時(shí),應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)交其他有關(guān)部門辦理,不搞越權(quán)處罰。
??????? 2·2　加強(qiáng)制度建設(shè),統(tǒng)一執(zhí)法工作標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范執(zhí)法程序　
??????? 從隊(duì)風(fēng)、執(zhí)法崗位職責(zé)、政治學(xué)習(xí)、行政管理、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序、執(zhí)法文書、案件執(zhí)法卷宗、執(zhí)法統(tǒng)計(jì)分析、隱患跟蹤整改、事故處理跟蹤落實(shí)、錯(cuò)案追究、檔案管理以及執(zhí)法監(jiān)察責(zé)任制等方面,建立健全安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察規(guī)章制度。要用法律、法規(guī)、規(guī)章的形式明確具體的執(zhí)法主體(包括交辦、協(xié)辦單位),執(zhí)法范圍、權(quán)限、執(zhí)法程序,執(zhí)法原則,執(zhí)法目標(biāo)和任務(wù),執(zhí)法責(zé)任,獎(jiǎng)懲制度等,保障《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)的正確實(shí)施。
??????? 執(zhí)法監(jiān)察工作中要做到統(tǒng)一執(zhí)法工作標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范執(zhí)法行為。通過對(duì)執(zhí)法監(jiān)察法規(guī)依據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)、整理和分類,按照過罰相當(dāng),處罰教育相結(jié)合的原則,根據(jù)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)和社會(huì)危害程度,對(duì)涉及處罰幅度的條款進(jìn)行分解量化,制定詳細(xì)的安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)。全面界定執(zhí)法方法、整改時(shí)間、隱患整改期間的安全措施、處罰方式、處罰依據(jù)、自由裁量處罰標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)要求等,分解和細(xì)化執(zhí)法監(jiān)察程序,規(guī)范具體的執(zhí)法監(jiān)察工作程序,便于執(zhí)法監(jiān)察人員掌握和操作。實(shí)現(xiàn)對(duì)每一件違法案件的處理,從立案、調(diào)查取證、事實(shí)證據(jù)認(rèn)定、法律條款適用、處罰告知、處罰決定、處罰救濟(jì)、文書制作、卷宗歸檔等都形成一套比較嚴(yán)格規(guī)范的程序,便于更好地開展安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察工作,使其規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。