到完善，由不成熟到成熟、由水平較低到水平較高這樣一個(gè)過(guò)程。這項(xiàng)工作過(guò)去沒(méi)有搞過(guò)，也沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，全靠在實(shí)踐中探索；沒(méi)有現(xiàn)成的人才，全靠在實(shí)踐中培養(yǎng)鍛煉。我們的監(jiān)察執(zhí)法人員，主要來(lái)自煤礦，對(duì)新的執(zhí)法崗位有一些不適應(yīng)，這是正常的。關(guān)鍵是要善于學(xué)習(xí)，善于探索實(shí)踐，迅速提高我們的執(zhí)法水平和質(zhì)量。

總之，煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法任務(wù)艱巨，形勢(shì)逼人。執(zhí)法工作的要求越來(lái)越高，難度越來(lái)越大。對(duì)此，我們一定要有足夠的認(rèn)識(shí)，堅(jiān)定信心，迎接挑戰(zhàn)，進(jìn)一步創(chuàng)新進(jìn)取。



四、加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法工作的建議

第一，深刻把握煤礦安全監(jiān)察制度的精神實(shí)質(zhì)，樹(shù)立執(zhí)法信心和執(zhí)法權(quán)威

煤礦安全監(jiān)察制度，是一項(xiàng)基本的關(guān)鍵性的制度，是我們開(kāi)展監(jiān)察工作的基本依據(jù)。只有對(duì)這項(xiàng)制度有了透徹的理解和深刻的把握，才能使整個(gè)監(jiān)察執(zhí)法工作在更高的層次上順利實(shí)施，提高執(zhí)法水平和效果。

《煤礦安全監(jiān)察條例》總則第二條明確規(guī)定：“國(guó)家對(duì)煤礦安全實(shí)行監(jiān)察制度”。這一規(guī)定的內(nèi)涵，有三點(diǎn)應(yīng)予把握： ① 這是通過(guò)立法確定的制度，經(jīng)過(guò)了規(guī)范的立法程序，具有不可懷疑的法律地位。 ② 是一項(xiàng)國(guó)家制度，其淵源來(lái)自國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，由中央人民政府即國(guó)務(wù)院制定并實(shí)施，不是哪一個(gè)部門(mén)、哪一個(gè)機(jī)構(gòu)的制度。 ③ 是一項(xiàng)法律制度，具有明確的法律依據(jù)、法律規(guī)范和鮮明的法律特征。

基于以上三點(diǎn)，煤礦安全監(jiān)察制度具有以下特點(diǎn)：

一是強(qiáng)制性。這項(xiàng)制度，以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，任何單位和任何人，理解不理解都毫無(wú)例外地必須執(zhí)行。監(jiān)察執(zhí)法人員，不能以商量和征求意見(jiàn)的形式搞執(zhí)法。

二是權(quán)威性。其權(quán)威性，不僅來(lái)自于國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)的權(quán)威，而且來(lái)自于法律本身的權(quán)威。對(duì)法律制度的任何蔑視和踐踏，都要付出代價(jià)。我們的執(zhí)法人員是代表國(guó)家履行煤礦安全監(jiān)察職能的，要言出法隨，令行禁止，體現(xiàn)權(quán)威性。

三是規(guī)范性。對(duì)監(jiān)察執(zhí)法主體和客體的權(quán)利、義務(wù)都作出了明確的統(tǒng)一的規(guī)范，不允許隨意解釋和變通。執(zhí)法權(quán)力不得亂用，執(zhí)法必須按程序，講規(guī)范。

煤礦安全監(jiān)察法律制度是一個(gè)內(nèi)容豐富的法律制度體系，由七項(xiàng)具體的法律制度構(gòu)成：1.煤礦安全監(jiān)察員制度；2.煤礦建設(shè)工程安全設(shè)施設(shè)計(jì)審查和驗(yàn)收制度；3.煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查制度；4.煤礦事故調(diào)查處理制度；5.煤礦安全監(jiān)察信息與檔案管理制度；6.對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)和人員的監(jiān)督約束制度；7.行政處罰制度。這七項(xiàng)法律制度各有各的約束規(guī)范對(duì)象和作用，有機(jī)統(tǒng)一，缺一不可。我們一定要弄懂弄通，全面系統(tǒng)地掌握。

第二，認(rèn)真貫徹煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法的工作方針，正確把握好監(jiān)察執(zhí)法工作與安全整治工作的關(guān)系。

預(yù)防為主是煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法必須遵循的基本方針。貫徹這個(gè)方針要堅(jiān)定不移，堅(jiān)持始終。為了保證這一方針落到實(shí)處，還要堅(jiān)持三條具體工作方針：

一是煤礦安全監(jiān)察工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除事故隱患，有效糾正違法行為的方針。這是做到預(yù)防為主的關(guān)鍵性措施，是預(yù)防為主的具體化，也是對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)最基本的要求。

二是安全監(jiān)察與促進(jìn)安全管理相結(jié)合的方針。這里的關(guān)鍵是“促進(jìn)”兩個(gè)字。要通過(guò)強(qiáng)有力的執(zhí)法工作，促使企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、各級(jí)干部和廣大職工，重視安全生產(chǎn)，改進(jìn)安全管理，做好事故防范工作。

三是教育與懲處相結(jié)合的方針。二者要緊密結(jié)合，在進(jìn)行教育的同時(shí)，依法懲處各類(lèi)違法行為；同時(shí)，分析原因，舉一反三，防止同類(lèi)事故再次發(fā)生。堅(jiān)持這條方針，還要求監(jiān)察人員把宣傳教育作為監(jiān)察工作的重要內(nèi)容，執(zhí)法到哪里，就要把安全生產(chǎn)法律法規(guī)和方針政策宣傳到哪里。

這里特別要強(qiáng)調(diào)的是，我們必須在明確我們的職能、地位、弄清監(jiān)察法律制度和監(jiān)察工作方針的基礎(chǔ)上，正確處理好煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法與煤礦安全整治的關(guān)系。這一點(diǎn)對(duì)于做好行政執(zhí)法工作十分重要。

應(yīng)該指出，煤礦安全整治工作與監(jiān)察執(zhí)法工作在工作方向和工作目標(biāo)上是一致的，都是為了實(shí)現(xiàn)煤礦安全。但二者又有明確的區(qū)別。一是責(zé)任主體不同。國(guó)務(wù)院已經(jīng)明確，煤礦安全整治以及關(guān)閉整頓小煤礦等工作，由地方人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施，監(jiān)察執(zhí)法則由我們監(jiān)察機(jī)構(gòu)承擔(dān)。二是安全專(zhuān)項(xiàng)整治是在一定時(shí)間內(nèi)集中開(kāi)展的行動(dòng)，而監(jiān)察工作則是長(zhǎng)期不斷線(xiàn)的工作。三是運(yùn)行模式和工作途徑不同。安全整治是通過(guò)各部門(mén)通力合作、統(tǒng)一行動(dòng)，加上企業(yè)的自身努力，加強(qiáng)和改善安全管理，從而保證煤礦安全。而我們執(zhí)法機(jī)構(gòu)則是通過(guò)規(guī)范性的行政執(zhí)法活動(dòng)，促進(jìn)地方政府和煤礦加強(qiáng)安全管理。我們的責(zé)任是促進(jìn)而不是直接進(jìn)行管理。安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)在煤礦安全整治中必須發(fā)揮重要的不可替代的作用，但這種作用完全是通過(guò)進(jìn)行監(jiān)察執(zhí)法來(lái)體現(xiàn)的。因此，作為垂直管理的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，不能代行地方政府的責(zé)任，要積極主動(dòng)配合地方政府的整治工作，進(jìn)一步加大行政執(zhí)法力度，在安全整治中發(fā)揮我們的執(zhí)法優(yōu)勢(shì)，做出我們的貢獻(xiàn)。

第三，把學(xué)法、懂法當(dāng)作當(dāng)前的一件要?jiǎng)?wù)來(lái)抓，使執(zhí)法觀念和執(zhí)法素質(zhì)更上一層樓

學(xué)法才能懂法，知法才能順利執(zhí)法，這個(gè)道理是十分明顯的。我們所從事的是一項(xiàng)全新的事業(yè)和過(guò)去所不熟悉的工作。我們的監(jiān)察員長(zhǎng)于安全管理，短于執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)；精通煤礦技術(shù)，但法律素質(zhì)相對(duì)薄弱。從現(xiàn)狀而言，有武器不善于使用，執(zhí)法不熟法的現(xiàn)象，大量存在。有的同志甚至沒(méi)有從頭到尾看過(guò)一遍《煤礦安全規(guī)程》，對(duì)煤礦安全監(jiān)察的基本概念一知半解。什么叫行政執(zhí)法，什么叫行政處罰，說(shuō)不清，道不明，還是按過(guò)去的工作模式開(kāi)展工作，搞執(zhí)法。在全民法律意識(shí)普遍增強(qiáng)、全社會(huì)對(duì)行政執(zhí)法的要求越來(lái)越高的今天，這是要出毛病的。

十分可喜的是，辦事處的同志學(xué)法熱情高漲，對(duì)此要進(jìn)一步鼓勵(lì)與提倡。要緊緊圍繞行政執(zhí)法這個(gè)重點(diǎn)，來(lái)一個(gè)再學(xué)習(xí)、再提高的熱潮。對(duì)法律法規(guī)，必須勤學(xué)精思，真正鉆進(jìn)去，不放過(guò)每一個(gè)法律細(xì)節(jié)和每一個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)，主要條款爛熟于心。要帶著執(zhí)法中出現(xiàn)的問(wèn)題學(xué)，從學(xué)習(xí)中找差距，從實(shí)踐中找規(guī)律，向?qū)W習(xí)要高素質(zhì)、高水平和高效率。國(guó)家局和省局、辦事處都是行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，都是搞執(zhí)法的，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的同志要帶頭學(xué)法，成為學(xué)習(xí)的模范，切實(shí)解決機(jī)關(guān)落后于基層的問(wèn)題。

第四，以煤礦安全整治為契機(jī)，切實(shí)加大行政執(zhí)法力度，促進(jìn)安全整治工作取得全勝

整治工作雖然是由地方政府組織實(shí)施，但作為行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，責(zé)無(wú)旁貸，必須全力以赴，密切配合。要從行政執(zhí)法的角度，發(fā)揮我們的特殊功能，推動(dòng)整治工作走向預(yù)期目標(biāo)。另外，整治工作的開(kāi)展，由于有地方政府的組織與牽頭，會(huì)使執(zhí)法工作大大減少阻力和難度，這正是把我們行政執(zhí)法工作推向新階段的有利條件和好機(jī)會(huì)。我們必須抓住這個(gè)時(shí)機(jī)，進(jìn)一步搞好執(zhí)法，在整治中推進(jìn)執(zhí)法工作，通過(guò)執(zhí)法促進(jìn)整治。

各省局，特別是監(jiān)察辦事處要根據(jù)煤礦安全整治工作方案的要求和轄區(qū)內(nèi)煤礦的具體情況，進(jìn)一步理清執(zhí)法工作思路，制定執(zhí)法工作方案，把整治工作的重點(diǎn)作為執(zhí)法工作的重點(diǎn)，明確執(zhí)法工作的主攻方向、分階段的執(zhí)法目標(biāo)。要切實(shí)加大執(zhí)法力度，懲處違法者，依法關(guān)閉不具備基本安全生產(chǎn)條件的各類(lèi)煤礦，依法制裁死灰復(fù)燃的小煤礦，查處煤礦事故，充分發(fā)揮執(zhí)法部門(mén)在安全整治中的生力軍作用。

當(dāng)前，加大行政執(zhí)法力度的關(guān)鍵，是加大實(shí)施行政處罰的力度。行政處罰是指對(duì)違法者依法進(jìn)行法律制裁，它是保障法律法規(guī)得以貫徹實(shí)施的關(guān)鍵，是執(zhí)法機(jī)關(guān)行使執(zhí)法權(quán)利的重要表現(xiàn)，是有效制止違法行為的法律手段，是我們手中的法律武器。如果不依法實(shí)施行政處罰，就談不上法律的尊嚴(yán)和執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威。各級(jí)安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為監(jiān)察執(zhí)法的主體，在這次安全整治中，一定要有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，通過(guò)依法實(shí)施行政處罰，懲處違法者，促進(jìn)煤礦企業(yè)依法搞好煤礦安全，促進(jìn)公民和法人增強(qiáng)法制觀念，自覺(jué)遵法守法，從而保證煤礦安全整治工作任務(wù)落到實(shí)處。做不到這一點(diǎn)，就談不上加大行政執(zhí)法力度。

這里有五點(diǎn)需要強(qiáng)調(diào)：一是對(duì)于不適用行政處罰的違法行為，監(jiān)察員可以在煤礦現(xiàn)場(chǎng)做出現(xiàn)場(chǎng)處理決定。這樣可以減少工作量，使事故隱患得到及時(shí)果斷處理。二是注意自由裁量。比如條例第46條規(guī)定中列舉的三項(xiàng)情形之一的，可以并處3萬(wàn)元以上，15萬(wàn)元以下的罰款。這就給我們留下了執(zhí)法中依法裁量的空間，從而依法加大處罰力度。三是進(jìn)一步做好罰款工作。罰款是行政處罰中比較有效的措施，但是，許多應(yīng)予罰款的而未能依法罰款。去年一年罰款數(shù)額僅為1500萬(wàn)元，從煤礦的違法情況來(lái)看，這個(gè)力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。四是用好停止生產(chǎn)和停產(chǎn)整頓這個(gè)行政處罰措施。有的執(zhí)法人員對(duì)此有所忽視，認(rèn)為停產(chǎn)不如罰款來(lái)得快，這是個(gè)誤解。對(duì)于一個(gè)年產(chǎn)規(guī)模幾十萬(wàn)、上百萬(wàn)的煤礦來(lái)講，停止生產(chǎn)幾天，就是相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)損失。我們切不可小看這一處罰措施的威力。五是對(duì)于蔑視法律，抗拒執(zhí)法，刁難、干擾執(zhí)法的違法煤礦及當(dāng)事人，一定要從快依法查處，集中執(zhí)法力量，對(duì)其進(jìn)行徹查，發(fā)現(xiàn)一條就依法處理一條，不能手軟，而且要公開(kāi)曝光，體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威。

第五、準(zhǔn)確掌握?qǐng)?zhí)法依據(jù)，嚴(yán)格執(zhí)法程序，正確使用執(zhí)法文書(shū)，推動(dòng)執(zhí)法工作的規(guī)范化

行政執(zhí)法工作是一項(xiàng)十分嚴(yán)肅的工作，必須依法進(jìn)行，必須嚴(yán)格按照程序?qū)嵤?，必須正確使用執(zhí)法文書(shū)。這三條是我們必須嚴(yán)肅認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題，沒(méi)有這三條作保證，就談不上執(zhí)法的規(guī)范化，更談不上執(zhí)法的高質(zhì)量、高水平。弄不好會(huì)帶來(lái)諸多不必要的麻煩，引起行政復(fù)議、行政訴訟，不僅造成無(wú)效執(zhí)法，造成錯(cuò)案，還要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

首先，執(zhí)法必須有法律依據(jù)。特別是做出現(xiàn)場(chǎng)處理決定或行政處罰決定時(shí)，必須符合明確具體的法律依據(jù)，必須在查明違法事實(shí)的基礎(chǔ)上，使之準(zhǔn)確無(wú)誤地對(duì)號(hào)入座，讓當(dāng)事人心服口服。這就需要我們準(zhǔn)確掌握現(xiàn)場(chǎng)處理與行政處罰的區(qū)別，各自的種類(lèi)、適用范圍，依據(jù)哪個(gè)法律、法規(guī)的哪一條，進(jìn)行處理或處罰都要一清二楚。處罰的種類(lèi)、幅度必須與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及危害程度相當(dāng)。

其次，執(zhí)法必須依據(jù)法定的程序進(jìn)行。程序是法律的基本內(nèi)容之一，每一道程序都不可忽視。違背了程序，減少了必要的程序，就是違法行政。不按法定程序辦事是無(wú)效的。因此，對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)檢查程序、現(xiàn)場(chǎng)處理決定程序、當(dāng)場(chǎng)行政處罰程序、一般行政處罰程序、聽(tīng)證程序、行政復(fù)議程序、立案程序、移送程序、事故調(diào)查處理程序等等都要清楚其內(nèi)容、環(huán)節(jié)和具體要求，不要圖省事、怕麻煩。一之不慎，就會(huì)造成不良后果。國(guó)家局在去年4月份就制定了《煤礦安全監(jiān)察程序暫行規(guī)定》，要認(rèn)真執(zhí)行。政法司也草擬了《執(zhí)法流程簡(jiǎn)圖》、《行政復(fù)議流程簡(jiǎn)圖》、《聽(tīng)證程序流程簡(jiǎn)圖》等，供大家參考。

再次，認(rèn)真制作和使用執(zhí)法文書(shū)。制作執(zhí)法文書(shū)是執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法活動(dòng)中必不可少的職責(zé)和義務(wù)，它體現(xiàn)執(zhí)法的嚴(yán)肅性、公開(kāi)性和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。我們執(zhí)法工作的成果，在一定程度上體現(xiàn)在執(zhí)法文書(shū)上。國(guó)家局已經(jīng)分三批發(fā)布了22種執(zhí)法文書(shū)式樣，以后還要補(bǔ)充完善。每一種執(zhí)法文書(shū)都有特定的適用范圍、主送對(duì)象、明確的內(nèi)容和使用要求。在哪種情況下，哪個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)使用哪種執(zhí)法文書(shū)都是有明確要求的。我們發(fā)現(xiàn)，不制作執(zhí)法文書(shū)或者執(zhí)法文書(shū)制作不規(guī)范的現(xiàn)象是較多的。有個(gè)辦事處，先后檢查了800個(gè)礦井，而現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄只有300多份。另外500多個(gè)礦井是什么情況，都查出了什么問(wèn)題，如何處理的，都沒(méi)有留下文字記錄。這也說(shuō)明有些同志并沒(méi)有弄清執(zhí)法檢查與過(guò)去的安全大檢查的區(qū)別是什么，還是沿用聽(tīng)情況、下井、交換意見(jiàn)的檢查方式。這種現(xiàn)象雖然越來(lái)越少，但應(yīng)予杜絕。

第六，強(qiáng)化和完善執(zhí)法報(bào)告、執(zhí)法統(tǒng)計(jì)、執(zhí)法分析和制度

一是要建立執(zhí)法報(bào)告制度。這項(xiàng)制度是《條例》第13條所規(guī)定的，而且明確要求每15天省局和辦事處都要分別向國(guó)家局報(bào)告