工傷認(rèn)定行為的法律性質(zhì)及其監(jiān)督
評(píng)論： 更新日期：2009年12月27日
工傷認(rèn)定,是指勞動(dòng)保障行政部門根據(jù)勞動(dòng)者或者其直系親屬的申請(qǐng),依據(jù)工傷保險(xiǎn)法律法規(guī),確認(rèn)勞動(dòng)者所受傷害、所患職業(yè)病及其他特殊情形是否屬于工傷。其性質(zhì)應(yīng)屬于行政確認(rèn)行為,即行政主體依法對(duì)行政相對(duì)人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實(shí)給予確定和認(rèn)定,并予以宣告的具體行政行為。
勞動(dòng)保障行政部門認(rèn)定工傷,實(shí)際確認(rèn)兩方面的內(nèi)容:(1)對(duì)工傷事實(shí)的確認(rèn)。勞動(dòng)者所受傷害、所患職業(yè)病或所發(fā)生的其他特殊情形一旦被認(rèn)定為工傷,不再僅僅屬于客觀事實(shí),而是屬于工傷法律事實(shí)。(2)對(duì)相對(duì)人法律地位的確認(rèn)。確認(rèn)是否屬于工傷,同時(shí)也就確定相對(duì)人是否屬于工傷人員,賦予其特定的法律地位和法律后果。
工傷認(rèn)定具有如下特點(diǎn):
第一,工傷認(rèn)定權(quán)是行政權(quán)力的組成部分。根據(jù)我國已經(jīng)形成的法律框架,工傷認(rèn)定是行政主體,即勞動(dòng)保障行政部門實(shí)施其職權(quán)的具體形式,具有行政法上的確定力和公定力,因而是一種具體行政行為。當(dāng)然在一些國家,基于歷史上形成的習(xí)慣,將工傷認(rèn)定權(quán)作為一種民事權(quán)利行使,也未嘗不可,但這需要另外一套法律體系的支撐。工傷認(rèn)定權(quán)既然在我國是作為一種行政權(quán)力而存在的,那么非行政主體,如勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)、法院等均無權(quán)直接作出認(rèn)定或確認(rèn)。
第二,工傷認(rèn)定行為不是處分行為。與行政許可、行政處罰等直接創(chuàng)設(shè)或改變相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)不同,工傷認(rèn)定只是對(duì)發(fā)生在勞動(dòng)者身上的客觀事實(shí)是否屬于工傷進(jìn)行甄別和判斷,并不對(duì)當(dāng)事人間的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行處分。在實(shí)踐中切不可將工傷認(rèn)定行為與因?yàn)橛萌藛挝粵]有參加工傷保險(xiǎn)而對(duì)其進(jìn)行的處罰等處分行為相混淆。這也決定了工傷認(rèn)定對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的影響是間接性的,只是為處置當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)提供了前提。
第三,工傷認(rèn)定是依申請(qǐng)的行政確認(rèn)行為。進(jìn)行工傷認(rèn)定的目的,主要是通過經(jīng)濟(jì)手段對(duì)勞動(dòng)者所遭受的損害進(jìn)行填補(bǔ),不涉及公共利益的維護(hù),特別是在勞動(dòng)者已經(jīng)通過其他途徑,如民事訴訟、當(dāng)事人協(xié)商等方式獲得補(bǔ)償?shù)那闆r,應(yīng)允許勞動(dòng)者放棄要求認(rèn)定工傷的權(quán)利。因此只有在當(dāng)事人提出申請(qǐng)的情況下,勞動(dòng)保障行政部門才能進(jìn)行確認(rèn)。
根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條第二款規(guī)定,工傷職工或者其直系親屬、工會(huì)組織可以直接申請(qǐng)工傷認(rèn)定。在工傷職工具有行為能力時(shí),只有工傷職工是行政相對(duì)人,其直系親屬、工會(huì)組織均非行政相對(duì)人;勞動(dòng)者直系親屬、工會(huì)組織申請(qǐng)工傷認(rèn)定的意思表示,可能會(huì)與勞動(dòng)者本人的意思表示相沖突,如勞動(dòng)者可能更希望通過其他法律程序解決損害賠償問題;且在此情況下,勞動(dòng)者直系親屬或工會(huì)組織均不承受工傷認(rèn)定的法律后果,如申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟,仍需工傷職工本人進(jìn)行(包括委托),因此在勞動(dòng)者具有行為能力時(shí),賦予其直系親屬和工會(huì)組織直接的工傷認(rèn)定申請(qǐng)權(quán)缺乏充足的法理依據(jù)。在此情況下,可將其定位為申請(qǐng)輔助人,即輔助或幫助勞動(dòng)者申請(qǐng)工傷認(rèn)定。在勞動(dòng)者死亡或無行為能力時(shí),其直系親屬可賦予直接的工傷認(rèn)定申請(qǐng)權(quán)。
第四,工傷認(rèn)定是要式行政行為,具有羈束性。從行政安定性的角度考慮,工傷認(rèn)定必須按照一定的規(guī)范要求,以書面形式作出。是否屬于工傷,是由客觀事實(shí)和法律規(guī)定決定的,勞動(dòng)保障行政部門在認(rèn)定過程中沒有政策選擇的空間,因此工傷認(rèn)定行為具有較強(qiáng)的羈束性。由于立法對(duì)一些情形應(yīng)否認(rèn)定為工傷,未作明確規(guī)定,因此實(shí)踐中對(duì)此認(rèn)識(shí)有較大分歧,如違反治安管理的情形等,這不符合羈束性要求。有關(guān)立法部門對(duì)此應(yīng)當(dāng)作出修正或補(bǔ)充規(guī)定。
勞動(dòng)者所受傷害等情形,是否確認(rèn)為工傷,對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益影響甚巨,對(duì)用人的單位和工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也有重大影響。對(duì)工傷認(rèn)定行為實(shí)施有效監(jiān)督,保證工傷認(rèn)定的合法與公正,有著重要的意義。
對(duì)工傷認(rèn)定行為的監(jiān)督,可以由不同的主體通過多種形式進(jìn)行,如權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。限于篇幅,這里主要探討兩種監(jiān)督方式:工傷認(rèn)定結(jié)論的公示;工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)獨(dú)立的行政復(fù)議權(quán)與行政訴訟權(quán)。
(一) 工傷認(rèn)定決定的公示
工傷認(rèn)定決定,體現(xiàn)了勞動(dòng)保障行政部門對(duì)工傷事故的認(rèn)知與判斷過程,展現(xiàn)了工傷事故的詳細(xì)情況、證據(jù)的采集與證明、工傷法規(guī)的適用等情況,表明了勞動(dòng)保障行政部門對(duì)類似案件的基本態(tài)度。
工傷認(rèn)定決定的公示,意味著勞動(dòng)保障行政部門的判定要接受世人的評(píng)說分析,就產(chǎn)生的監(jiān)督的力量,上述各種監(jiān)督形式均可因此而展開;已經(jīng)認(rèn)定的工傷對(duì)尚未認(rèn)定的工傷也將產(chǎn)生制約效果,即產(chǎn)生類似判例的作用;還可以使勞動(dòng)者更加明了各種工傷的具體情形,可以更好地維護(hù)其工傷權(quán)利。
工傷認(rèn)定決定的公示,將對(duì)認(rèn)定工作產(chǎn)生很大的壓力。勞動(dòng)保障行政部門必須熟練了解案情、全面充分掌握證據(jù)、規(guī)范履行認(rèn)定程序、準(zhǔn)確適用法律,還要具有主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督的精神和魄力。
鑒于目前工傷認(rèn)定專業(yè)人員配置等情況,可以先開展優(yōu)秀工傷認(rèn)定決定文書的評(píng)比和表彰,在公開出版物上定期發(fā)表典型工傷認(rèn)定決定文書,再逐步要求各級(jí)勞動(dòng)保障行政部門公開工傷認(rèn)定決定文書(可以在政府網(wǎng)站上)。
(二) 工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)獨(dú)立的行政復(fù)議權(quán)與行政訴訟權(quán)
在實(shí)踐中有這么一種情況,在勞動(dòng)者已經(jīng)參加工傷保險(xiǎn)時(shí),對(duì)于一些明顯不屬于工傷的事故,勞動(dòng)保障行政部門也認(rèn)定為工傷,用人單位因?yàn)椴怀袚?dān)責(zé)任或僅承擔(dān)很小的責(zé)任,因而也不予反對(duì)。即使工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)予以反對(duì),如果行政部門堅(jiān)持意見,難以通過其他法律程序糾正,結(jié)果只能是由工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)買單。為解決這一問題,筆者建議賦予工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)獨(dú)立的行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)。
工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)難以稱得上是工傷保險(xiǎn)基金的所有人,但最低限度也是管理人,需要對(duì)工傷保險(xiǎn)基金的支付能力承擔(dān)責(zé)任。《行政復(fù)議法》第二條規(guī)定,“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng),行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)、作出行政復(fù)議決定,適用本法?！薄缎姓V訟法》第二條規(guī)定,“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于執(zhí)行<行政訴訟法>若干問題的解釋》第十二條規(guī)定,“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的,可以依法提起行政訴訟?！?nbsp;
不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷,因而不應(yīng)當(dāng)要求工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)支付工傷保險(xiǎn)待遇的,卻認(rèn)定為工傷而迫使工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)支付工傷保險(xiǎn)待遇,可以認(rèn)為是侵犯了工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益。而從“法律上利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)分析,顯然這一認(rèn)定行為與工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是有“法律上利害關(guān)系”的,因此應(yīng)允許其作為行政復(fù)議和行政訴訟的獨(dú)立參與人。包括(1)可以作為行政復(fù)議和行政訴訟的獨(dú)立第三人;(2)在行政相對(duì)人沒有申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí),工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以單獨(dú)申請(qǐng)行政復(fù)議;(3)在行政相對(duì)人沒有提起行政訴訟時(shí),工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以作為原告提起行政訴訟;并可以對(duì)一審判決提起上訴。
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