??????? 三、完善食品安全法律制度的對(duì)策與措施
??????? 食品安全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系是管理和監(jiān)督食品安全的基礎(chǔ)和依據(jù)，良好完善的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系將在食品安全方面起到巨大的作用。因此，食品安全法律制度應(yīng)當(dāng)涵蓋從農(nóng)田到餐桌的全過(guò)程，應(yīng)當(dāng)按照社會(huì)分工和社會(huì)協(xié)作的辨證統(tǒng)一來(lái)設(shè)計(jì)食品安全法律法規(guī)保障體系。
??????? （一）健全《食品安全法》配套法律法規(guī)
??????? 為了全面貫徹落實(shí)《食品安全法》，各食品安全監(jiān)管部門，應(yīng)盡快完善和健全與《食品安全法》配套的部門規(guī)章。為了更好地履行各部門的職責(zé)，使食品安全各項(xiàng)制度落到實(shí)處，及時(shí)有效應(yīng)對(duì)和處理食品安全問題和事件，各部門應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則。針對(duì)出現(xiàn)的新問題、新技術(shù)制定實(shí)施細(xì)則，再根據(jù)這些細(xì)則制定配套的規(guī)章，將《食品安全法》中確立的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度、食品安全應(yīng)急處理機(jī)制、食品安全信息發(fā)布制度和失職責(zé)任的追究機(jī)制等制度加以細(xì)化，制定相應(yīng)的實(shí)施辦法，指導(dǎo)相關(guān)部門或地方政府制定出具體的實(shí)施細(xì)則和操作規(guī)程。
??????????? 其次，完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)檢測(cè)體系。食品安全法規(guī)定，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。要盡快完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，首先要全面清理現(xiàn)行食品標(biāo)準(zhǔn)，要對(duì)現(xiàn)行的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面清理，還要對(duì)已備案的食品企業(yè)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清理。其次，啟動(dòng)重要標(biāo)準(zhǔn)的制定、修訂工作，彌補(bǔ)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的缺位。
???????????? 如前所述，《食品安全法》對(duì)完善食品安全監(jiān)管、保障食品“從農(nóng)田到餐桌”的安全做出了諸多具創(chuàng)新性的制度安排，具有很多的亮點(diǎn)。2009年7月20日開始施行的《食品安全法實(shí)施條例》亦對(duì)《食品安全法》的部分規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化和完善，增強(qiáng)了《食品安全法》的可操作性。然而，由于食品安全問題的復(fù)雜性與特殊性，不同地域具有各自不同的特點(diǎn)，因此，如何制定一部具有地方特色的，利于貫徹實(shí)施食品安全法律、行政法規(guī)，能夠解決食品安全監(jiān)管實(shí)際問題的地方性法規(guī)，依然是保障我國(guó)食品安全，健全我國(guó)食品安全法律體系的重要一環(huán)。
??????? （二）加強(qiáng)對(duì)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管
??????? 《食品安全法》確定的全程監(jiān)管模式確實(shí)是新的監(jiān)管制度的一個(gè)亮點(diǎn)，這種“由田頭到餐桌”的監(jiān)管模式理應(yīng)包含食品生產(chǎn)加工到食用的每一個(gè)環(huán)節(jié)。然而，《食品安全法》第二十九條第二款卻同時(shí)規(guī)定：“農(nóng)民個(gè)人銷售其自產(chǎn)的食用農(nóng)產(chǎn)品，不需要取得食品流通的許可。”我個(gè)人認(rèn)為這樣的規(guī)定恐怕不妥。
??????????? 當(dāng)然，立法機(jī)關(guān)這樣規(guī)定是有其的客觀原因的。一方面食品安全行政部門難以對(duì)農(nóng)民個(gè)人對(duì)其自產(chǎn)的食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管，我國(guó)幅員遼闊，農(nóng)民數(shù)量眾多，如何對(duì)如此大數(shù)量的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行有效監(jiān)控管理確實(shí)是一個(gè)難題。然而，我國(guó)的行政組織模式是垂直管理的，有一定的特殊性，建立一條由中央到城鎮(zhèn)，由城鎮(zhèn)到農(nóng)村的管理路線應(yīng)是有其現(xiàn)實(shí)可行性的。這種由上到下的垂直管理不僅利于對(duì)底層農(nóng)民的監(jiān)管，也有利于國(guó)家從宏觀上掌握食品安全現(xiàn)狀，及時(shí)制訂相應(yīng)法律法規(guī)，調(diào)整食品監(jiān)管體制結(jié)構(gòu)。
??????? 另一方面，考慮到農(nóng)民階層的樸素心理，認(rèn)為農(nóng)民階級(jí)在長(zhǎng)期的生產(chǎn)勞動(dòng)過(guò)程中，已經(jīng)形成了較為樸素的產(chǎn)品培養(yǎng)方式，如在種植作物的過(guò)程中更愿意使用牲畜糞便而不使用化肥，當(dāng)然這里面也有成本的考慮。然而據(jù)有關(guān)資料顯示，“目前，全國(guó)遭受工業(yè)‘三廢’污染的農(nóng)田面積已達(dá)1億畝，農(nóng)藥使用量大約為20萬(wàn)噸，真正利用率僅為10%-20%，其余進(jìn)入環(huán)境。有1000多種農(nóng)藥施用于農(nóng)作物，有些甚至是違禁藥物；每年使用化肥4200多萬(wàn)噸，平均施用量超過(guò)400kg/h㎡，大大超過(guò)美國(guó)和歐盟施用225kg/h㎡的標(biāo)準(zhǔn)?！?這樣的一種現(xiàn)狀不得不讓人對(duì)直接農(nóng)產(chǎn)品多一個(gè)心眼，而《食品安全法》卻并為對(duì)此做出嚴(yán)格性規(guī)定，不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾。
??????? 《食品安全法》對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的規(guī)定不應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民個(gè)人自產(chǎn)的食用農(nóng)產(chǎn)品排除在外。全程監(jiān)管體系的起點(diǎn)應(yīng)該從田頭就開始，從田頭到餐桌，是一個(gè)完整的視頻監(jiān)管鏈條，缺少了源頭性食用農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)定，整個(gè)食品監(jiān)管的鏈條中便出現(xiàn)了斷層，食品標(biāo)簽制度難以得到有效實(shí)施。國(guó)家對(duì)這部分農(nóng)產(chǎn)品的流通進(jìn)行管理，將更有力地規(guī)范初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，進(jìn)而確保整個(gè)食品市場(chǎng)的安全。在消費(fèi)者權(quán)益受到損害時(shí)，亦能。第一時(shí)間判斷是否為源頭出現(xiàn)問題，為事后的補(bǔ)救工作帶來(lái)更大的便捷
??????? （三）合理配置責(zé)任形式，加強(qiáng)刑法保護(hù)
??????????? 縱觀整部《食品安全法》，可以發(fā)現(xiàn)，除了一些只能由國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行的制度外，無(wú)論在哪個(gè)創(chuàng)新的制度上，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)都是新法規(guī)制的一個(gè)十分重要的主體。例如在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)方面，《食品安全法》第二十五條規(guī)定：“企業(yè)生產(chǎn)的食品沒有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，作為組織的依據(jù)?！保坏诙邨l規(guī)定了企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)時(shí)的環(huán)境、設(shè)備、生產(chǎn)力等規(guī)定，以及第二十八條禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的規(guī)定，更是要求企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，提高自身的自律性，站在社會(huì)的高度從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；食品出廠記錄的制度設(shè)計(jì)上亦存在類似問題，第三十七條就對(duì)食品出廠檢驗(yàn)記錄做出了規(guī)定，然而如何保證記錄的真實(shí)性？法律未曾提及，似乎又是要靠企業(yè)的自律性。這樣的例子在新法里比比皆是，不一而足。
??????????? 法律對(duì)于企業(yè)社會(huì)責(zé)任的構(gòu)思是好的，但是這一階段將這么大的社會(huì)責(zé)任擺在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)身上是否合適？這個(gè)問題有待商榷。我認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，企業(yè)是主要的參與者，他們?cè)谑袌?chǎng)交易過(guò)程中追求的是自身利益的最大化，這是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理的。法律要求企業(yè)逆其道而行，將社會(huì)責(zé)任擺在自身利益最大化之前，且不說(shuō)效果如何，企業(yè)是否愿意去承擔(dān)這樣的社會(huì)責(zé)任，法律是否能有效實(shí)施都是一個(gè)很大的問題。
?????????? 《食品安全法》的第一章中就規(guī)定了，國(guó)家設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全國(guó)的食品安全衛(wèi)生問題，同時(shí)多個(gè)部門各司其職，相互協(xié)調(diào)。其監(jiān)管的范圍理應(yīng)包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的各個(gè)方面，因此，政府才是食品安全法律監(jiān)管體系中最重要的規(guī)制主體，企業(yè)當(dāng)以被規(guī)制者的身份參與其中。像諸如制定嚴(yán)格通用的食品安全標(biāo)準(zhǔn)問題，監(jiān)督食品出廠檢驗(yàn)等問題，應(yīng)該由行政部門來(lái)負(fù)責(zé)，而不是交給企業(yè)來(lái)執(zhí)行。企業(yè)在這么一個(gè)過(guò)程中，又是參賽者，又是裁判，則難以保證比賽的公平進(jìn)行。
??????????? 對(duì)于一些由行政部門單方難以實(shí)施的制度，如對(duì)食品添加劑的檢驗(yàn)等，應(yīng)該設(shè)計(jì)有效的引導(dǎo)和制約機(jī)制，讓企業(yè)能在行政部門的引導(dǎo)之下，參與其中。主要還是由行政部門負(fù)責(zé)，而不是將一攬子要求推到行業(yè)自律中去，企業(yè)也不應(yīng)當(dāng)承受過(guò)大的社會(huì)責(zé)任。
??????? 固然，社會(huì)責(zé)任對(duì)于一個(gè)企業(yè)也是十分重要的，它關(guān)系到企業(yè)的形象問題，但是作為一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的參與者，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、創(chuàng)造盈利方為其追求的最終目標(biāo)。而行政機(jī)關(guān)應(yīng)該做好的，是其執(zhí)法者的角色，站在維護(hù)大眾利益的層面保障食品質(zhì)量安全。這樣，一個(gè)合理的食品安全法律監(jiān)管體系方能更好構(gòu)建。
??????????? 如前所述，刑法是保護(hù)食品安全的最后一道防線，如何強(qiáng)化刑法保護(hù)，增強(qiáng)食品安全的刑法保護(hù)，調(diào)整法律之間相互沖突和矛盾的地方，適當(dāng)降低入刑標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范執(zhí)法程序，對(duì)于保障食品安全有著重要的意義。
??????????? 因此，弱化企業(yè)的一部分責(zé)任，并不與《食品安全法》的懲罰性責(zé)任原則相違背，而是以一種更為現(xiàn)實(shí)和可能的方式，促使企業(yè)守法自律。我們還有其他的責(zé)任方式，如懲罰性賠償制度，刑事責(zé)任等，使違法者敬畏法律的威懾力，不敢心存僥幸，恪守其應(yīng)該對(duì)社會(huì)和民眾承擔(dān)的責(zé)任。
?????????? （四）強(qiáng)化信息公開制度
??????????? 1、強(qiáng)化信息公開的職責(zé)和程序
??????????? 具體而言，政府、企業(yè)以及新聞媒體均具備公開食品安全信息的職責(zé)。但是新聞媒體，多為被動(dòng)監(jiān)督，即有爆料或者事故之后，才進(jìn)行信息的披露，企業(yè)掌握的信息最為充足，但是畢竟是自身的切身利益，盡管法律規(guī)定了其召回義務(wù)，也難以實(shí)現(xiàn)其主動(dòng)披露。退一步講,即使企業(yè)因?yàn)闆]有按照相關(guān)的法律法規(guī)披露其產(chǎn)品安全信息，所受到的行政處罰也顯得不疼不癢，與不安全的質(zhì)量信息揭露出來(lái)之后受到消費(fèi)者的唾棄而最終可能會(huì)被逐出市場(chǎng)相比，實(shí)在是九牛一毛。因此，食品安全信息公開，主要就要由食品安全監(jiān)管部門來(lái)承擔(dān)。食品安全監(jiān)管部門不僅應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)食品安全領(lǐng)域的常規(guī)監(jiān)管，而且發(fā)現(xiàn)問題之后應(yīng)及時(shí)公布，而不能總是被媒體曝光后才開始行動(dòng)。
??????????? 另外，要運(yùn)用多種方式，最大程度的公開食品安全信息。如利用網(wǎng)絡(luò)論壇、微博等新媒體，促進(jìn)信息的擴(kuò)散。強(qiáng)化傳統(tǒng)手段，如在受到處罰的商家門前醒目位置張貼公告，內(nèi)容包括處罰事由、處罰依據(jù)、處罰方式、公告時(shí)間等相關(guān)信息，為消費(fèi)者提供及時(shí)的消費(fèi)警示；在負(fù)責(zé)食品安全執(zhí)法監(jiān)督部門的網(wǎng)站上進(jìn)行公示；評(píng)定食品安全的信用等級(jí)，對(duì)受處罰的商家進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管等等。
??????????? 2、加強(qiáng)食品安全信用檔案管理
?????????? 《食品安全法》第一次從法律層面明確提出食品安全信用檔案這一概念，并強(qiáng)化了食品安全信用檔案的作用，對(duì)建立食品安全信用檔案來(lái)說(shuō)是一個(gè)契機(jī)，這將有助于提高社會(huì)對(duì)食品安全信用檔案的認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者重質(zhì)量、重信譽(yù)，自律保障食品安全。加強(qiáng)食品安全信用檔案管理，主要從以下幾方面入手：（1）完善食品安全信用管理制度。食品安全監(jiān)管部門應(yīng)在實(shí)踐中積極探索建立和完善食品安全信用標(biāo)準(zhǔn)、信用信息征集、信用評(píng)價(jià)、信用披露、信用獎(jiǎng)懲等信用管理制度，并做到依法行政；（2）確保食品安全信用檔案管理系統(tǒng)有效運(yùn)行。首先，抓緊地方食品安全信用檔案管理平臺(tái)建設(shè)，為全國(guó)系統(tǒng)服務(wù)；其次，鼓勵(lì)食品企業(yè)從維護(hù)自身形象和提升自身價(jià)值出發(fā)，切實(shí)遵循誠(chéng)實(shí)守信的原則，及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地向食品信用檔案管理部門報(bào)送企業(yè)信用信息；再次，加強(qiáng)各部門協(xié)調(diào)，明確各部門職責(zé)，實(shí)現(xiàn)信息共享；最后，建設(shè)公共食品安全信用信息網(wǎng)，發(fā)布信用方面的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)等信息，以備消費(fèi)者和企業(yè)查詢，為政府執(zhí)法提供支撐；（3）準(zhǔn)確、及時(shí)、客觀地披露信息。結(jié)合實(shí)際，因地制宜，采取多種形式加強(qiáng)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位有關(guān)食品的衛(wèi)生條件、質(zhì)量安全及相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，提高其守法意識(shí)和守法自覺性，普及食品安全知識(shí)，提高廣大人民群眾的認(rèn)知能力，擦亮眼睛，把好“入口”關(guān)。按照《食品安全法》規(guī)定的食品安全信息統(tǒng)一公布制度，對(duì)有不良信用記錄、嚴(yán)重侵害消費(fèi)者權(quán)益的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，除依法嚴(yán)懲、責(zé)令整改外，還要給予警示，列為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，定期向社會(huì)公示。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)食品安全輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督，發(fā)揮新聞媒體作用，對(duì)制、售假劣、有毒有害食品的違法犯罪行為，予以曝光，揭露其丑惡，以教育群眾、警示違規(guī)。
??????? 結(jié)束語(yǔ)
??????? 食品安全法律監(jiān)管體系的健全和完善是一項(xiàng)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的工作。從立法角度來(lái)講，法律的完善是我們期望的結(jié)果?！妒称钒踩ā返某雠_(tái)，在構(gòu)建我國(guó)新的食品質(zhì)量安全法律監(jiān)管體系方面起到了十分積極的作用。作為基本法，其不可能規(guī)定得面面俱到，但是它作為一種指導(dǎo)性思想為我們指明了基本的原則和方向?？偠灾?，要真正實(shí)現(xiàn)食品質(zhì)量的安全，在我國(guó)現(xiàn)階段整個(gè)大的執(zhí)法運(yùn)作不良的環(huán)境背景下， 僅靠法律的進(jìn)一步完善是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，面對(duì)眾多需要解決的問題，只有立法與執(zhí)法相結(jié)合，才能從從理論到實(shí)踐完善我國(guó)食品安全法律制度，全面保障食品安全，保護(hù)消費(fèi)者利益，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。
??????? 參考文獻(xiàn)：
??????? 1.張成程:《食品安全問題產(chǎn)生的原因及對(duì)策分析》，東北師范大學(xué).2010.5.；
??????? 2.黃薇:《 <食品安全法>解讀》，載《法學(xué)雜志》，2009年第6期；
??????? 3.臧立新：《我國(guó)食品安全監(jiān)管問題及對(duì)策研究》，吉林大學(xué).2009.12；
??????? 4.中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例，中國(guó)法制出版社2009年7月版；
??????? 5.張浩：《進(jìn)一步完善的<食品安全法>》，載《中國(guó)檢驗(yàn)檢疫》，2010年第2期；
??????? 6.劉錄民：《我國(guó)食品安全監(jiān)管體系研究》，西北農(nóng)林科技大學(xué).2009.6；
??????? 7.盧建平、方翌：《完善食品安全的刑法保護(hù)》，載于《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第1期；
??????? 8.廉紅艷：《從<食品安全法>的實(shí)施談食品安全信用檔案的建立與管理》，載《黑龍江檔案》，2010年第3期。
???????