四是基層安全監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不高,專業(yè)人員比例小。目前,地方各級安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍人員總體素質(zhì)不高,缺乏專業(yè)人員,法律知識和業(yè)務(wù)水平不適應(yīng)工作需要,工作效率低、執(zhí)法效能較差。如2007年廣東省各級安全監(jiān)管局舉行行政處罰聽證會28次,行政復(fù)議9起、受理行政訴訟案件3起,其中大部分是因?yàn)閳?zhí)法人員引用法律法規(guī)和執(zhí)法程序不當(dāng)而引起的。湖南省桂陽縣有81家非煤礦山企業(yè)、20座尾礦庫,縣安監(jiān)局分管非煤礦山的只有3人,其中僅有1人為采礦專業(yè)。
五是基層安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍裝備落后、資金不足、應(yīng)急救援和技術(shù)支撐保障體系不健全。尤其是一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省區(qū),基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)緊缺、裝備條件差、生活待遇低。執(zhí)法人員到企業(yè)檢查安全生產(chǎn),仍然靠眼睛看、耳朵聽、鼻子聞,制約了監(jiān)管執(zhí)法工作正常開展。福建、海南、甘肅等地,一些縣級安監(jiān)局沒有交通工具等必要裝備。
三、推動完善地方安全監(jiān)管體制的初步意見
1、聯(lián)系中編辦,進(jìn)一步研究完善地方安全監(jiān)管體制的意見。辦公廳擬會同中編辦有關(guān)司,繼續(xù)深入市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和企業(yè),開展調(diào)查研究,圍繞規(guī)范地方安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、設(shè)立安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)工作責(zé)任、推動安全生產(chǎn)應(yīng)急救援體系建設(shè)等四個(gè)重點(diǎn)問題,進(jìn)一步研究完善地方安全監(jiān)管體制的意見。同時(shí),鼓勵和支持各地安全監(jiān)管部門不等不靠,主動爭取各級黨委、政府支持,不失時(shí)機(jī)地解決安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和建立執(zhí)法隊(duì)伍等問題。
2、結(jié)合地方政府機(jī)構(gòu)改革,繼續(xù)推進(jìn)縣級以上地方安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)。今年下半年中央將出臺地方機(jī)構(gòu)改革方案。辦公廳將積極聯(lián)系中編辦,結(jié)合地方機(jī)構(gòu)改革,落實(shí)省級安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)范設(shè)置和配備行政編制問題,爭取將10個(gè)部門管理的省級安全監(jiān)管局獨(dú)立設(shè)置為政府直屬機(jī)構(gòu)。同時(shí),由總局聯(lián)系中編辦、各省省級安全監(jiān)管局聯(lián)系當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)編制部門,積極推動市、縣安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)范設(shè)置和配備行政編制。
3、結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)工作責(zé)任。為加強(qiáng)中小企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管,近年來,各地積極探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立安全監(jiān)管機(jī)構(gòu),主要形式有兩種:一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立安全監(jiān)管機(jī)構(gòu),由地方政府或有關(guān)部門委托部分執(zhí)法權(quán)。二是由縣級安全監(jiān)管部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)或執(zhí)法隊(duì)伍。從各地實(shí)踐看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于落實(shí)政府和企業(yè)“兩個(gè)主體”責(zé)任,治理事故隱患,防范事故發(fā)生,促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定好轉(zhuǎn),都發(fā)揮了重要作用。辦公廳擬組織調(diào)查研究,總結(jié)推廣一些地方明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府安全生產(chǎn)工作職責(zé)、委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、成立執(zhí)法中隊(duì)、實(shí)行政府雇員以及拓展村居監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)等經(jīng)驗(yàn)做法,推動落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)工作責(zé)任。
4、加強(qiáng)指導(dǎo),大力推動安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。近年來,為解決安全監(jiān)管部門力量不足問題,一些地方探索在各級安全監(jiān)管部門建立安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍。比較普遍的做法是:在安全監(jiān)管局設(shè)立行政執(zhí)法機(jī)構(gòu),有的使用行政執(zhí)法編制,多數(shù)使用事業(yè)編制,由政府或安全監(jiān)管部門統(tǒng)一授權(quán)履行安全監(jiān)管執(zhí)法職責(zé);執(zhí)法隊(duì)伍在同級安全監(jiān)管局領(lǐng)導(dǎo)下,相對獨(dú)立地開展執(zhí)法工作,側(cè)重對企業(yè)安全生產(chǎn)的現(xiàn)場監(jiān)督檢查,受理生產(chǎn)安全事故和違法行為舉報(bào)投訴,發(fā)現(xiàn)、糾正和制止違法行為,實(shí)施行政處罰等。從各地實(shí)踐看,建立安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍,很大程度上緩解了安全監(jiān)管力量不足、現(xiàn)場監(jiān)管工作難以到位的矛盾。各級執(zhí)法隊(duì)伍深入企業(yè)開展現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法,在安全生產(chǎn)檢查、專項(xiàng)整治、查處隱患、處罰違法行為等方面發(fā)揮了重要作用。下一步要繼續(xù)向中編辦匯報(bào)溝通,爭取支持,推廣典型經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)調(diào)查了解和跟蹤指導(dǎo),大力推動地方各級執(zhí)法隊(duì)伍的機(jī)構(gòu)建設(shè)。同時(shí)總局應(yīng)加強(qiáng)對地方安全生產(chǎn)執(zhí)法工作指導(dǎo)和監(jiān)督,規(guī)范執(zhí)法行為,促進(jìn)基層監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。
5.認(rèn)真總結(jié)交流安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)經(jīng)驗(yàn),推動加強(qiáng)基層安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。重點(diǎn)交流加強(qiáng)地方立法,依法推動安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè);把安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)列入安全生產(chǎn)工作總體布局;把安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)納入各級政府的政績和業(yè)績考核;積極爭取機(jī)構(gòu)編制部門的支持,充實(shí)人員力量;通過吸取重特大事故教訓(xùn),推動安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)等方面成功做法,典型引路,推動全局。
6、履行總局和國務(wù)院安委辦對地方政府和國務(wù)院有關(guān)部門安全生產(chǎn)工作監(jiān)督檢查職責(zé),推動相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域加強(qiáng)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。經(jīng)總局積極建議,在中編辦的支持下,國辦印發(fā)的有關(guān)部門“三定”規(guī)定,進(jìn)一步明確了相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的安全監(jiān)管職責(zé)。建議總局充分履行國務(wù)院賦予的綜合監(jiān)管職權(quán),指導(dǎo)督促城鄉(xiāng)建筑、交通運(yùn)輸、水利、農(nóng)業(yè)、教育等部門,加強(qiáng)各自系統(tǒng)內(nèi)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)村建筑、農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)用船舶、河道采砂、中小學(xué)校等行業(yè)領(lǐng)域安全監(jiān)管責(zé)任,促進(jìn)相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。
四、進(jìn)一步完善煤礦安全監(jiān)察體制,增強(qiáng)國家監(jiān)察和地方監(jiān)管基層執(zhí)法力量
1999年12月,設(shè)立國家煤礦安全監(jiān)察局,建立了中央垂直管理的國家煤礦安全監(jiān)察體制; 2004年,《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善煤礦安全監(jiān)察體制的意見》明確了“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的煤礦安全工作格局;2005年,國家煤礦安全監(jiān)察局單設(shè),為總局管理的國家局;2006年,《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)煤炭行業(yè)管理有關(guān)問題的意見》,將原國家發(fā)展改革委與安全生產(chǎn)密切相關(guān)的煤炭行業(yè)管理職能劃轉(zhuǎn)到總局和煤礦安監(jiān)局。目前,在全國設(shè)有25個(gè)煤礦安全監(jiān)察局、73個(gè)煤礦安全監(jiān)察分局,行政編制2762名。全國26個(gè)產(chǎn)煤省份及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán),都明確了承擔(dān)煤礦安全監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)。實(shí)踐證明,國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)的煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察體制,符合我國煤炭工業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的要求,發(fā)揮了不可替代的重要作用。但是,目前煤礦安全監(jiān)察體制運(yùn)行中也存在一些主要問題:一是一些地區(qū)特別是貴州、重慶、四川、湖南、新疆等省,小煤礦多、煤礦安全隱患多,煤礦安全監(jiān)察任務(wù)繁重,監(jiān)察執(zhí)法力量相對薄弱,強(qiáng)烈要求增設(shè)監(jiān)察分局,增加監(jiān)察力量。二是一些地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府煤礦安全監(jiān)管責(zé)任不落實(shí),監(jiān)管力量薄弱,專業(yè)人員少,難以有效履行煤礦安全監(jiān)管職責(zé)。三是省級煤監(jiān)局所屬事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制問題尚未解決。
為完善煤礦安全監(jiān)管體制,增強(qiáng)監(jiān)察力量,應(yīng)重點(diǎn)抓好以下工作:
1、繼續(xù)聯(lián)系中編辦,爭取在煤礦安全監(jiān)察任務(wù)繁重、小煤礦比較多以及煤炭開發(fā)新區(qū),增設(shè)煤礦安全監(jiān)察分局,適當(dāng)增加人員編制。國辦發(fā)〔2004〕79號文件下發(fā)后,總局研究制定了增設(shè)煤礦安全監(jiān)察分局的方案。2005年以來,多次向中編辦匯報(bào)請示,補(bǔ)充報(bào)送相關(guān)數(shù)據(jù)和資料,希望盡快研究審批增設(shè)分局問題。在這次制定“三定”規(guī)定過程中,經(jīng)與中編辦有關(guān)司初步溝通,擬在“三定”工作結(jié)束后,進(jìn)一步調(diào)查研究,按照突出重點(diǎn)的原則,逐步、分期解決增設(shè)分局問題。
2、繼續(xù)聯(lián)系中編辦、財(cái)政部,開展調(diào)查研究,盡快解決省級煤礦安全監(jiān)察局所屬事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制審批問題,健全煤礦安全監(jiān)察支撐保障體系。省級煤監(jiān)局所屬事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制問題,有煤炭工業(yè)體制改革遺留問題,也有近年來建立煤礦安全監(jiān)察技術(shù)支撐體系新出現(xiàn)的問題。由于實(shí)行公務(wù)員登記和規(guī)范事業(yè)單位管理,矛盾和問題日益突出。目前,省級煤監(jiān)局有事業(yè)單位118家、3622人。去年,總局已會同中編辦、財(cái)政部進(jìn)行了調(diào)研,召開了專題會議,并報(bào)送了《關(guān)于省級煤礦安全監(jiān)察局所屬事業(yè)單位的有關(guān)情況和審批建議方案》,提出了審批的原則、范圍以及機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制建議意見。目前,正抓緊聯(lián)系中編辦有關(guān)司,在“三定”工作后重新啟動此項(xiàng)工作。
3、各級煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合煤礦安全監(jiān)察工作實(shí)際,加強(qiáng)對地方煤礦安全監(jiān)管工作的監(jiān)督檢查,指導(dǎo)督促地方基層政府落實(shí)煤礦安全監(jiān)管責(zé)任,加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),提高監(jiān)管能力。