隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,安全生產(chǎn)越來越受到重視,安全生產(chǎn)法治觀念正逐步形成。改革開放以來,我國安全生產(chǎn)法制建設(shè)在以下幾個方面取得了可喜進步。
一、從人治觀念轉(zhuǎn)變到法治觀念
改革開放前,我國的安全生產(chǎn)法制建設(shè)已經(jīng)取得了一些成就,制定頒布了一批法律法規(guī),構(gòu)建了相應(yīng)的制度。但是,由于傳統(tǒng)行政法制建設(shè)的觀念主要是人治,因此,傳統(tǒng)行政法制基本上是“人治底下的法制”。有法制并不等于就實現(xiàn)了法治,依法治國的基本要求,就是實現(xiàn)社會主義法制與社會主義法治觀念的統(tǒng)一。改革開放后,我國的行政法制建設(shè)在深刻反思人治觀念的基礎(chǔ)上,逐步樹立起法治觀念。政府管理與社會治理主要依據(jù)法律而非領(lǐng)導人的意志,要依法行政而非依行政命令行政;當領(lǐng)導人的意志與法律相沖突時,應(yīng)服從法律,這一特點也表現(xiàn)在我國安全生產(chǎn)法制建設(shè)方面。
二、從重權(quán)力、輕權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力和權(quán)利并重
計劃經(jīng)濟的最大特點慢依靠政府來配置社會資源,所以傳統(tǒng)安全生產(chǎn)的立法也必然重視行政權(quán),主要依靠行政命令來維護安全監(jiān)管秩序,主要依靠行政命令來維護安全監(jiān)管秩序,公民、法人與其他組織作為行政管理對象,只能消極服從行政命令。市場經(jīng)濟主要依靠市場機制來配置社會資源,企業(yè)享有充分的自主權(quán),政府只是有限政府。因此,對傳統(tǒng)安全生產(chǎn)立法的權(quán)利(力)結(jié)構(gòu)逐步進行了調(diào)整,從重權(quán)力、輕權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利、以力并重,成為安全生產(chǎn)法制現(xiàn)代化的核心問題。
《安全生產(chǎn)法》的頒布實施,是我國安全生產(chǎn)法制建設(shè)的一個轉(zhuǎn)折點,具有里程碑意義。它比較好地兼顧了行政權(quán)與相對方權(quán)利,既維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,又維護和監(jiān)督行政主體依法行政。
三,準確把握政府監(jiān)管部門職責簡化的程度
在推行安全生產(chǎn)法制現(xiàn)代化的進程中,需要不斷轉(zhuǎn)變政府職能,按照建設(shè)有中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的要求,重新界定政府安全生產(chǎn)監(jiān)管權(quán),逐步由管制造政變?yōu)榉?wù)行政。
需要注意的是,簡化政府職能也要有一個度。由于現(xiàn)化社會關(guān)系日趨復雜,政府職能并非越少越好,適度的政府職能對于推進我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌與社會轉(zhuǎn)型,是必不可少的。政府職能的轉(zhuǎn)變應(yīng)是一個層層推進、依次展開的漸進過程,不可能一步到位,否則就可能出現(xiàn)管理真空。因此,在安全生產(chǎn)法制建設(shè)的過程中,既要準確把握政府職能簡化的程度,又要掌握最佳的政府職能轉(zhuǎn)變速度,使政府職能轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟和社會的發(fā)展程度協(xié)調(diào)一致。
四、從單純制約轉(zhuǎn)變?yōu)橹萍s、激勵兼顧
我國傳統(tǒng)安全生產(chǎn)法制作為行政管理的工具,旨在保障行政權(quán),約束相對方權(quán)利。近幾年的安全生產(chǎn)法制建設(shè),在從單純的約束機制轉(zhuǎn)變?yōu)榧s束與激勵兼顧的現(xiàn)代行政法機制方面,取得了一定進步。基本上擺脫了過去那種只約束相對方權(quán)利,不制約行政權(quán)的單方面思維,開始注重雙向制約;與此同時,安全生產(chǎn)獎勵制度有了一定發(fā)展,并在實踐中得到成功運用。但是,機制完善工作仍將是我國較長時期內(nèi)安全生產(chǎn)法制建設(shè)的重要任務(wù)。如何在有效制約行政主體濫用行政權(quán)、違法行政的同時,有效地激勵相對方發(fā)揮主觀能動性、積極參與行政,是安全生產(chǎn)行政法機制完善的重點所在。
五、從重實體、輕程序,重結(jié)果、輕過程,轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶓w與程序、過程與結(jié)果并重
我國傳統(tǒng)安全生產(chǎn)法律制度體系發(fā)展明顯不平衡:一是監(jiān)督行政法律規(guī)范弱于行政管理規(guī)范;二是行政程序規(guī)范弱于行政實體規(guī)范;三是過程正當性的行政法律規(guī)范弱于結(jié)果正當性的行政法律規(guī)范;四是宏觀調(diào)控立法弱于微觀規(guī)制立法。改革開放以來,重實體、輕程序、重結(jié)果、輕過程問題在我國安全生產(chǎn)法制建設(shè)中得到了一定程度的糾正。程序與實體、過程與結(jié)果都是行政法制的組成部分,作為一個有機整體,安全生產(chǎn)法制建設(shè)要整體推進、全方位進行,不能有輕有重,任何偏廢都不利于安全生產(chǎn)法制建設(shè)的正常進行。重視和實現(xiàn)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的程序和過程,是保證依法行政的必要環(huán)節(jié),也是提高監(jiān)管執(zhí)法水平的重要措施。我們既要大力完善行政程序制度,防止行政主體濫用任意性程序侵犯相對方的合法權(quán)益,又不能放松行政實體法律制度建設(shè),避免實體與程序的脫節(jié);既要注重發(fā)展行政過程中的監(jiān)督、引導制度,又要強化結(jié)相對方的行政建法責任與行政主體的違法行政責任的追究。只有這樣,才能實現(xiàn)行政權(quán)與相對方權(quán)利的平衡,才有助于安全生產(chǎn)法制建設(shè)目標的全面實現(xiàn)。
雖然我國的安全生產(chǎn)法制建設(shè)取得了一定成就,全社會的安全生產(chǎn)意識普遍增強,安全生產(chǎn)依法監(jiān)管的水平明顯提高,公民、法人與其他組織的合法權(quán)益得到越來越多的法律保障,但是,我們不能就此認為安全生產(chǎn)法制改革的使命已經(jīng)完成。事實上,安全生產(chǎn)法制體系仍然需要完善,政府法制建設(shè)任重道遠,安全生產(chǎn)法制建設(shè)在很多方面還不能很好地適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展與社會進步的需要,仍然需要全社會的普遍參與來共同推進安全生產(chǎn)法制的進一步改革。
近階段,我國安全生產(chǎn)法制建設(shè)需要解決好以下幾個問題。
第一,加快完善我國安全生產(chǎn)法律體系
制度建設(shè)自始至終都是法制建設(shè)的核心。安全生產(chǎn)法制建設(shè)過程,基本上就是一個不斷完善發(fā)展法律制度體系的過程。
完善安全生產(chǎn)法律體系,要抓兩主面的立法工作:一是要加速規(guī)范創(chuàng)制,填補法律空白;二是要繼續(xù)完善現(xiàn)有立法,與社會發(fā)展保持同步。
在加速完善安全生產(chǎn)法律體系時應(yīng)致力于以下幾點:一是盡快出臺《安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查條例》,改變安全生產(chǎn)監(jiān)管行政程序規(guī)范散見于各單行法律,法規(guī)之中的現(xiàn)狀。安全生產(chǎn)監(jiān)管程序法律化有助于明確相對方的程序性權(quán)利與行政主體的程序性義務(wù),有利于依法行政的全面推進。二要進一步完善監(jiān)督行政法律制度,更加有效地預防、糾正行政主體的違法行政,加速安全生產(chǎn)法制權(quán)利(力)結(jié)構(gòu)的均衡化進程。三要加快《傷亡事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》等法規(guī)的規(guī)范創(chuàng)制與修改工作,以適應(yīng)安全生產(chǎn)監(jiān)管實踐的需要。
第二,努力克服部門保護主義與地方保護主義,維護法制統(tǒng)一
在我國安全生產(chǎn)法制的發(fā)展中,不僅在行政執(zhí)法實踐中,經(jīng)常受到部門保護主義與地方保護主義的干擾,在立法中,由于受到部門利益與地方保護主義的驅(qū)動,“立法謀私”的現(xiàn)象也時有發(fā)生。當前,迫切需要通過行政法制改革,進一步轉(zhuǎn)變政府職能,規(guī)范政府各部門之間、中央與地方之間的關(guān)系,實行政務(wù)公開,全面、深入地貫徹執(zhí)行法制統(tǒng)一原則,努力克服部門保護主義與地方保護主義,樹立“全國一盤棋”的大局意識。
第三,建立健全民眾參與機制
民眾參與的方式主要有兩種:一是通過立法聽證與行政決策(決定)聽證;二是通過其他渠道向立法機關(guān),行政機關(guān)提出建議和意見,定期或不定期地評議政府的活動。就安全生產(chǎn)法制建設(shè)而言,廣泛聽取公眾和方方面面的意見,有助于緩解立法過程與行政過程中的信息不對稱問題,盡可能增加立法決策與行政決策的理性,從而使安全生產(chǎn)法制建設(shè)能夠得到更多的理解與支持。
目前,雖然我國的安全生產(chǎn)法制建設(shè),在推進民從參與方面作出了很大努力,但是,在參與范圍、參與程度,參與積極性、參與機制等方面,還存在著不同程度的問題。如何建立健全民眾參與機制,推進民從參與的制度化、規(guī)范化和程序化,應(yīng)是我國安全生產(chǎn)法制現(xiàn)代化需要解決的重要問題之一。
第四,推動安全生產(chǎn)監(jiān)管協(xié)調(diào)發(fā)展
在現(xiàn)代安全生產(chǎn)法制體系中,安全生產(chǎn)監(jiān)督管理主體,除各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門外,還有依法成立的、具有部分安全生產(chǎn)監(jiān)督職權(quán)的、或稱法律、法規(guī)援權(quán)的組織。公共行政主體趨向多樣化,公共權(quán)力趨向社會化。這些具有不同程度安全生產(chǎn)監(jiān)管職能的單位或組織,具有雙重角色。一方面它們是在法定的特領(lǐng)域內(nèi)享有公共管理權(quán),因此具有行政主體資格;另一方面這些組織又要接受到政府管理,因此它們又是行政管理的相對方。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和社會進步,國家的范圍會逐漸縮小,公共治理的范圍會相應(yīng)地擴大。因此,如何處理政府安全生產(chǎn)監(jiān)管部門與其他社會組織之間的關(guān)系,保證政府管理與公共治理相結(jié)合目標的實現(xiàn),是我國安全生產(chǎn)法制建設(shè)需要認真對待的重要問題。