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“空心村”成因分析及解決對策

  
評論: 更新日期:2013年10月08日

 【摘要】隨著改革開放和農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,“空心村”問題日益突顯,危害性極大。“空心村”現(xiàn)象的出現(xiàn)有其深刻的原因,包括農(nóng)村土地法律制度原因、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展原因以及農(nóng)民意識形態(tài)方面的原因。本文通過分析“空心村”問題產(chǎn)生的原因,有針對性地提出了解決此問題的對策,完善相關(guān)法律制度,嚴(yán)格執(zhí)行一戶一宅制度,完善農(nóng)村住宅總體規(guī)劃,健全農(nóng)村規(guī)劃體系,推進(jìn)農(nóng)村集居化建設(shè),同時加大宣傳力度,提高農(nóng)民保護(hù)耕地,節(jié)約用地的思想認(rèn)識。

  【關(guān)鍵字】空心村;形成原因;危害;對策

  隨著改革開放的浪潮,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展,廣大農(nóng)村的建房熱一浪高過一浪。富裕起來的農(nóng)民紛紛將積蓄投入建設(shè)新房。他們在舊房不動的基礎(chǔ)上,或在村莊周圍申請宅基地,或在交通便利的公路鐵路邊建設(shè)新房,或在環(huán)境優(yōu)雅的山頭蓋房,以至于整個村莊向外橫向和縱向隨意擴(kuò)展,而在村莊中心出現(xiàn)大量的閑置宅基地、廢棄地和空白地,久而久之,形成一個個龐大的“空心村”?!翱招拇濉敝械拈e置住房或廢棄房大多是磚瓦房和土坯房,建設(shè)年代已久,房屋設(shè)計(jì)陳舊,破壞程度比較嚴(yán)重。舊宅基地閑置少則幾年,多則二三十年,無人管理無人重視。

  1“空心村”的危害

  “空心村”存在的大量閑置宅基地和空白地帶不但占用農(nóng)村集體土地,浪費(fèi)了土地資源,而且“空心村”新建房宅基地占用耕地、農(nóng)用地,也浪費(fèi)了農(nóng)業(yè)資源。這些濫占亂棄行為浪費(fèi)新農(nóng)村建設(shè)資金,嚴(yán)重影響和制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

  1.1?? 浪費(fèi)農(nóng)業(yè)資源

  土地資源是一種“綜合”的自然資源,是人類社會最基本的生產(chǎn)資料和勞動對象,是國家農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食安全的重要保障。因其具有不可再生性,也因此是任何國家和社會的重要保護(hù)對象。合理開發(fā)和利用每一寸土地是我國的基本國策。我國山地多,平原少,干旱、高寒區(qū)域大,耕地開發(fā)受限制,人均耕地少,而農(nóng)村閑置宅基地更加劇了人地矛盾。農(nóng)村新建的住宅大多在村莊外圍,靠近公路和集鎮(zhèn)的地方,占用了大量的耕地,造成農(nóng)田面積的急劇減少,也因此減少了糧食產(chǎn)量,構(gòu)成糧食危機(jī)的潛在因素。據(jù)了解,“空心村” 的空心, 少在0.067hm2 左右,多在 0.200 hm2 以上,一個中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)約有 300 來個自然村,平均一個自然村以 0.133 hm2計(jì)算,一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有40 hm2 以上的土地被廢棄。這個數(shù)字是很驚人的。

  1.2? 浪費(fèi)建設(shè)資金

  由于農(nóng)地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值過低、耕種勞累,農(nóng)民種地積極性不高,加之到城市就業(yè)可掙取的勞酬比從事農(nóng)業(yè)種植要高得多,大量農(nóng)村勞動力流向城市。到城市打工而逐漸富裕起來的農(nóng)民第一件大事就是蓋新房、置新家。因此,農(nóng)村建房熱如雨后春筍,遍地開花。但是,農(nóng)民建新房速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度和水平,而且農(nóng)民獨(dú)家獨(dú)戶建新房缺乏宅基地用地總體規(guī)劃,導(dǎo)致村莊建設(shè)無限擴(kuò)張,耗費(fèi)了基礎(chǔ)設(shè)施和村莊改造的配套資金;同時,這些新房往往貪圖節(jié)約和趕工期,新房設(shè)計(jì)、建材質(zhì)量、施工技術(shù)等都不夠合理和科學(xué),導(dǎo)致新房使用壽命短和高頻率棄舊建新。村內(nèi)空閑房屋逐步增多,大都破舊不堪、年久失修,極易發(fā)生倒塌事故,造成村民的人身和財(cái)產(chǎn)安全隱患,因此雖然農(nóng)民個人的居住條件有了提高,但村莊的整體居住質(zhì)量并沒有因?yàn)樾抡ㄔO(shè)而得到改善;相反,村莊內(nèi)部的衰落已經(jīng)非常明顯,村內(nèi)大多無鋪裝道路,多數(shù)沒有給、排水設(shè)施,垃圾沒有專門處理,到處堆積,環(huán)境衛(wèi)生狀況惡劣。基礎(chǔ)設(shè)施條件薄弱,居住環(huán)境不斷惡化,住房投資比重大,生產(chǎn)性投資不足,這些都嚴(yán)重影響了農(nóng)村發(fā)展的后勁。

  1.3? 影響和制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

  “空心村”內(nèi)大量人力資本流失,進(jìn)入工廠打工的大多數(shù)是受教育水平較高的青壯年勞動力,進(jìn)城務(wù)工的也多是家庭的主勞動力。這些人力資本的大撤離,使得村內(nèi)留下的多是老年人和幼童,農(nóng)村基層組織中干部趨向老齡化,后備干部嚴(yán)重缺乏,“空心村”面臨人才短缺的危機(jī)。我國人力資本占到財(cái)富總額1/2以上,人力資本的抽離意味著大量資本從農(nóng)村撤離,農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投資的減少, 同時伴隨著與農(nóng)業(yè)相關(guān)的其他產(chǎn)業(yè)資本的共同撤退,造成農(nóng)村人力資本在追求利潤的動機(jī)下從利潤率較低的傳統(tǒng)種植業(yè)轉(zhuǎn)向利潤率較高的工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè),從而引發(fā)了農(nóng)村農(nóng)業(yè)空洞化,如不加以重視并及時治理,會阻礙農(nóng)業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

  1.4? 影響社會的穩(wěn)定和發(fā)展

  我國是一個農(nóng)業(yè)人口眾多的國家,農(nóng)民和農(nóng)村問題始終是社會穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)鍵,社會現(xiàn)代化的難點(diǎn)在農(nóng)村,農(nóng)民富裕、農(nóng)村振興是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。“空心村”繼續(xù)蔓延將導(dǎo)致農(nóng)村居住環(huán)境持續(xù)惡化,隨著土地資源的日益緊張,勢必造成這些閑置土地升值,由此引發(fā)家族內(nèi)或家族間的矛盾,既不利于農(nóng)村的繁榮,又威脅到整個國家的長治久安。

  2 “空心村”形成原因分析

  2.1? 制度原因

  2.1.1土地法律制度不完善,缺乏農(nóng)村建房約束機(jī)制

  中國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度是在《憲法》框架下,由《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》等法律規(guī)范所組成的?,F(xiàn)行《土地管理法》第62條規(guī)定:村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅,應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃,并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地,經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,由縣級人民政府批準(zhǔn);其中,涉及占用農(nóng)用地的,依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準(zhǔn)。這一規(guī)定強(qiáng)調(diào)和突出了農(nóng)村宅基地的五方面的特點(diǎn)和要求:①實(shí)行一戶一宅制;②農(nóng)村村民建住宅用地應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn)))土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃;③涉及占用農(nóng)用地的必須先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批手續(xù);④宅基地的審批權(quán)限統(tǒng)一定為縣級人民政府;⑤以戶為單位分配宅基地的原則。但是《土地管理法》并沒有明確規(guī)定一戶一宅的具體操作規(guī)程,尚未娶親的男丁先蓋房后娶親,或者農(nóng)民為以后的子孫先打地基之類的算不算違法等等,這些都沒有相應(yīng)規(guī)定,因此一戶多宅現(xiàn)象嚴(yán)重。而且由于對《土地管理法》宣傳貫徹不到位、不深入,加之政府土地執(zhí)法不力,造成農(nóng)民的土地法制觀念淡薄,節(jié)約用地意識不強(qiáng)。一些農(nóng)民認(rèn)為土地是集體的,如能用來建房就變成自己的;甚至有的將承包的責(zé)任田當(dāng)作私有土地,未經(jīng)許可便隨意侵占建房,或私下置換建房,造成土地極度浪費(fèi)和破壞。

  2.1.2 村鎮(zhèn)規(guī)劃管理不完善,審批制度不健全

  目前,村鎮(zhèn)規(guī)劃制訂遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和農(nóng)民建房需求,一些地方領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)劃觀念滯后,宅基地審批缺乏依據(jù),造成農(nóng)民建房的隨意性和盲目性。一些地方在行政規(guī)劃調(diào)整時,實(shí)行村村合并工程,人口遷移集中居住,集體規(guī)模壯大了,但原來偏遠(yuǎn)、零散的舊宅基地未能及時推倒整治,恢復(fù)到可耕狀態(tài),而是被長期閑置下來。有些地方,部分農(nóng)村干部法律意識淡薄,特權(quán)思想嚴(yán)重,無視國家土地法規(guī)政策,只要農(nóng)民有建房需求,寫出申請(或建好后再申請),不經(jīng)深入調(diào)查,就擅自批準(zhǔn)宅基地。而申請者建新房大多不是舊宅翻新,實(shí)際上是沿公路或在承包的耕地上或是圍繞舊村建新房,有的農(nóng)戶建新不拆舊,嚴(yán)重違反了國家規(guī)定的“一戶一宅”要求。村莊規(guī)模盲目向外擴(kuò)展,圍繞舊村建新村現(xiàn)象嚴(yán)重,不僅占用大量耕地,而且舊宅基地也閑置、荒廢下來。村莊規(guī)劃的不完善,是造成“空心村”現(xiàn)象的重要原因。

  2.1.3人口制度不健全,大量住宅閑散

  首先,人口的急劇擴(kuò)張,分戶而立使村莊規(guī)模迅速擴(kuò)大。建國50多年來,我國的人口制度在20世紀(jì)80年代之前出現(xiàn)過大的偏差,幾輪生育高峰導(dǎo)致農(nóng)村人口急劇膨脹,而人口的增加,就意味著數(shù)年后農(nóng)戶數(shù)量的急劇上升,使村莊規(guī)模迅速擴(kuò)張。其次,由于農(nóng)民思想觀念的落后,養(yǎng)子養(yǎng)老的思想致使農(nóng)村男丁膨脹,而男丁成家后不與父母一起住,結(jié)婚前就得要蓋新房,因此也造成農(nóng)村生兒子蓋房子熱潮。再次,人口的大量流動,導(dǎo)致農(nóng)村住宅閑置率升高。20世紀(jì)90年代以來,隨著城市化進(jìn)程的加快,城鄉(xiāng)二元差異拉大,大量農(nóng)村人口,尤其農(nóng)村青壯年勞動力流入城市,造成了土地拋荒,農(nóng)業(yè)資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

  2.2? 經(jīng)濟(jì)原因

  2.2.1? 城鄉(xiāng)收入差距大

  由于農(nóng)業(yè)工業(yè)兩部門經(jīng)濟(jì)收入的差異很大,農(nóng)業(yè)產(chǎn)值過低,致使農(nóng)業(yè)剩余勞動力向城市工業(yè)部門轉(zhuǎn)移。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率非常低,利潤低,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)率高, 投資少、見效快、回報(bào)高,還有國家政策的支持,所以大批農(nóng)民拋耕棄田投資經(jīng)營鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。農(nóng)民收入上不去,不僅影響農(nóng)民生產(chǎn)積極性和農(nóng)村社會的穩(wěn)定,而且影響到整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革力度的加大,二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從本質(zhì)上并未受到?jīng)_擊,反而有進(jìn)一步加深加固的跡象,農(nóng)村勞動力進(jìn)一步轉(zhuǎn)向城市。城市對農(nóng)村人力資源的吸收,造成很多農(nóng)村地區(qū)老人帶著小孩在家種田的狀況,實(shí)際上很多農(nóng)村地區(qū)是由老人和婦孺支撐著農(nóng)業(yè)的生產(chǎn),這顯然不利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村勞動力向城市流動,而城市資本卻流向農(nóng)村,結(jié)果是農(nóng)村出現(xiàn)了一定程度的豐裕資本,而小農(nóng)經(jīng)濟(jì)根深蒂固的“吃、住、行”觀念,促使這些豐裕資本很快轉(zhuǎn)化為一座座庭院和住宅。同時,農(nóng)民背井離鄉(xiāng)涌入城市,致使農(nóng)村出現(xiàn)“人去房空”,即“空心村”現(xiàn)象。目前我國城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民收入差至少在3倍左右。據(jù) 2002 年的調(diào)查結(jié)果顯示,農(nóng)民工進(jìn)城后的年收入平均比進(jìn)城前多8 738.3 元,90.1 %的農(nóng)民在進(jìn)城后,收入都比在家鄉(xiāng)時有了明顯上升,巨大的經(jīng)濟(jì)差成了越來越多的農(nóng)民流入城市的主要驅(qū)動力。農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是很自然的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,也是整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化過程的自身特點(diǎn)。

  2.2.2 農(nóng)地產(chǎn)值過低,邊際生產(chǎn)力低

  農(nóng)村的舊宅由于建的早,大多數(shù)面積較小,設(shè)計(jì)陳舊,在舊宅基地上建房,已經(jīng)不能滿足建設(shè)現(xiàn)代化住房的需求,拆舊建新一般都要購買或調(diào)換鄰里的宅基地,其費(fèi)用包括建筑費(fèi)和購買鄰里宅基地的費(fèi)用;在耕地上建房的成本則僅包括建筑費(fèi)及由于耕地非農(nóng)化帶來的耕地收益損失。而且農(nóng)民建房的收益還包括一種心理收入,即主觀上的滿足程度。在村外圍建房交通便利,通風(fēng)、采光度高,還能更好地滿足人的虛榮心。單位耕地上的產(chǎn)出收益是農(nóng)民在耕地上建房成本的重要組成部分,而當(dāng)前農(nóng)民辛苦種地1年的凈收益微乎其微,耕地的邊際生產(chǎn)力非常低,降低了在耕地上建房的成本。從兩者的成本收益比較來看,人們很快有了在耕地上建房的偏好。

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