長(zhǎng)期以來(lái),高速公路客運(yùn)車(chē)輛停車(chē)上、下人一直是公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)的管理難點(diǎn),《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》及其配套法規(guī)、規(guī)章頒布后,公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)如何依法管理呢?
一、道路交通安全法律規(guī)定
1、法律禁止機(jī)動(dòng)車(chē)在高速公路上停車(chē)
《中華人民共和國(guó)道路交通安全法實(shí)施條例》第八十二條規(guī)定“第八十二條 機(jī)動(dòng)車(chē)在高速公路上行駛,不得有下列行為:(一)…在車(chē)道內(nèi)停車(chē)…(四)非緊急情況時(shí)在應(yīng)急車(chē)道行駛或者停車(chē)…”。
2、法律禁止在高速公路上攔截行駛的車(chē)輛
《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第六十九條規(guī)定“任何單位、個(gè)人不得在高速公路上攔截檢查行駛的車(chē)輛,公安機(jī)關(guān)的人民警察依法執(zhí)行緊急公務(wù)除外”。按照本條規(guī)定,高速公路交通警察巡邏執(zhí)勤不屬于“執(zhí)行緊急公務(wù)”,因此,伴隨著《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》實(shí)施,傳統(tǒng)的在高速公路上攔截、檢查“行駛的車(chē)輛”的執(zhí)法模式結(jié)束。
3、法九十條不能處罰客車(chē)上下人
《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第九十條規(guī)定“機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于‘道路通行規(guī)定’的,處警告或者二十元以上二百元以下罰款。本法另有規(guī)定的,依照規(guī)定處罰”。該條中規(guī)定了“本法另有規(guī)定的,依照規(guī)定處罰”。
《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第九十三條明確規(guī)定了“對(duì)違反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于機(jī)動(dòng)車(chē)停放、臨時(shí)停車(chē)規(guī)定”的違法行為的處罰規(guī)定。
所以,不能以九十條為依據(jù)處罰高速公路上客車(chē)上下人的行為。
4、法九十三條處罰客車(chē)上下人的前提
《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第九十三條一款規(guī)定“對(duì)違反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于機(jī)動(dòng)車(chē)停放、臨時(shí)停車(chē)規(guī)定的,可以指出違法行為,并予以口頭警告,令其立即駛離”。第一款規(guī)定的本意是公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)“對(duì)違反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于機(jī)動(dòng)車(chē)停放、臨時(shí)停車(chē)規(guī)定的”的行為,只能采取“指出違法行為,并予以口頭警告,令其立即駛離”。法律本身認(rèn)為:“違反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于機(jī)動(dòng)車(chē)停放、臨時(shí)停車(chē)規(guī)定的”行為是一種較輕的違法行為,不應(yīng)受到《道路交通安全法》的處罰。
《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第九十三條二款規(guī)定:“機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)瞬辉诂F(xiàn)場(chǎng)或者雖在現(xiàn)場(chǎng)但拒絕立即駛離,妨礙其他車(chē)輛、行人通行的,處二十元以上二百元以下罰款…”。
執(zhí)法主體實(shí)施行政處罰的前提是:執(zhí)法主體在違法現(xiàn)場(chǎng)。
違法行為人接受處罰的第一個(gè)前提是:“機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)瞬辉诂F(xiàn)場(chǎng)”或者“雖在現(xiàn)場(chǎng)但拒絕立即駛離”只要具備兩個(gè)前提之一就構(gòu)成了處罰的前提。
違法行為人接受處罰的第二個(gè)前提是:違法行為造成了“妨礙其他車(chē)輛、行人通行”的后果。
當(dāng)違法行為滿(mǎn)足了以上條件時(shí),違法行為人應(yīng)該接受的處罰結(jié)果是:二十元以上二百元以下罰款。
九十三條二款的規(guī)定是建立在高速公路具有完善的防護(hù)、安全設(shè)施,公民具有較高的交通安全意識(shí)的基礎(chǔ)上。是為了懲罰嚴(yán)重的“違反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于機(jī)動(dòng)車(chē)停放、臨時(shí)停車(chē)規(guī)定的”的行為,同時(shí),改變?cè)诟咚俟飞蠑r車(chē)、處罰的執(zhí)法模式而設(shè)定的。
但是現(xiàn)實(shí)中,相當(dāng)多的高速公路上,凡有人員進(jìn)出的地方,護(hù)網(wǎng)都已經(jīng)呈陳舊性破壞,高速公路沿線(xiàn)公民的交通安全意識(shí)也有待于進(jìn)一步提高。
二、高速公路上客車(chē)停車(chē)的根源
1、“防護(hù)設(shè)施缺陷”是產(chǎn)生客車(chē)停車(chē)上下人的根本原因
《高速公路交通管理辦法》第二條規(guī)定“本辦法所稱(chēng)的高速公路,是指經(jīng)國(guó)家公路主管部門(mén)驗(yàn)收認(rèn)定,符合高速公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),并設(shè)置完善的交通安全設(shè)施、管理設(shè)施和服務(wù)設(shè)施,專(zhuān)供機(jī)動(dòng)車(chē)高速行駛的公路”。高速公路在通車(chē)之際,都設(shè)置了“完善的交通安全設(shè)施”。由于人為破壞,或者疏于維護(hù),高速公路上行人活動(dòng)的區(qū)域隨處可見(jiàn)陳舊性的“出入口”,給高速公路上產(chǎn)生客車(chē)上下人提供了可靠的物質(zhì)保障。
2、“利益驅(qū)動(dòng)”是客車(chē)“以身試法”的原因
商人逐利,自古如此。高速公路上有乘坐需求的客觀環(huán)境,導(dǎo)致客車(chē)停車(chē)后上人。旅客要求在高速公路下車(chē),導(dǎo)致客車(chē)停車(chē)后下人。商人違法逐利的行為喪失了法律上的處罰約束,后果不堪設(shè)想。
3、違法處罰無(wú)法根治客車(chē)停車(chē)上下人
公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)為了減少行人上高速公路和客運(yùn)車(chē)輛在高速公路上的停車(chē)上下人行為,強(qiáng)行在高速公路上違法攔截行駛的車(chē)輛,并處罰車(chē)輛駕駛?cè)说男袨?,投入大,效果差,治?biāo)不治本。造成客運(yùn)車(chē)輛在利潤(rùn)面前與公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)玩“貓捉老鼠”的游戲。
4、疏于“對(duì)高速公路經(jīng)營(yíng)管理者的管理”是瀆職
公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)疏于“對(duì)高速公路經(jīng)營(yíng)管理者的管理”,造成部分行人上高速公路,和客運(yùn)車(chē)輛在高速公路上停車(chē)上下人。卻又錯(cuò)誤地選取在“高速公路上攔截、檢查行駛的客運(yùn)車(chē)輛”,將本應(yīng)該由“高速公路經(jīng)營(yíng)管理者”承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)化為“客運(yùn)車(chē)輛”承擔(dān)責(zé)任。同時(shí),也掩蓋了其本身不適應(yīng)新形勢(shì)下交通管理工作的核心問(wèn)題!“違法實(shí)施處罰”是執(zhí)法者踐踏法律,是依法行政幌子下的司法腐??!直接侵害了納稅人的合法權(quán)益!
三、公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)的應(yīng)對(duì)
公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)必須改變現(xiàn)行的執(zhí)法模式,在依法行政的前提下,管理好交通。
1、依法履行“監(jiān)督高速公路經(jīng)營(yíng)管理者依法履行職責(zé)”是根本
在高速公路出入口以外的地方出現(xiàn)客車(chē)上下人的需求,首先必備的前提條件是:具有方便行人出入高速公路的陳舊性“出入口”。而這樣的“出入口”在行人經(jīng)?;顒?dòng)的地點(diǎn),到處都是。
《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第417號(hào)發(fā)布,2004年11月1日施行)第二十六條規(guī)定“收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理者應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,對(duì)收費(fèi)公路及沿線(xiàn)設(shè)施進(jìn)行日常檢查、維護(hù),保證收費(fèi)公路處于良好的技術(shù)狀態(tài),為通行車(chē)輛及人員提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)”。第五十條規(guī)定“違反本條例的規(guī)定,有下列情形之一的,由國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門(mén)依據(jù)職權(quán),責(zé)令改正,并根據(jù)情節(jié)輕重,處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款:…(二)未按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范對(duì)收費(fèi)公路及沿線(xiàn)設(shè)施進(jìn)行日常檢查、維護(hù)的…”。
發(fā)現(xiàn)高速公路經(jīng)營(yíng)管理者“未按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范對(duì)收費(fèi)公路及沿線(xiàn)設(shè)施進(jìn)行日常檢查、維護(hù)”的行為時(shí),高速公路公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)可以按照《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第二十九條第二款“公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)發(fā)現(xiàn)已經(jīng)投入使用的道路存在交通事故頻發(fā)路段,或者停車(chē)場(chǎng)、道路配套設(shè)施存在交通安全嚴(yán)重隱患的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)向當(dāng)?shù)厝嗣裾畧?bào)告,并提出防范交通事故、消除隱患的建議,當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)及時(shí)作出處理決定”的規(guī)定,向當(dāng)?shù)厝嗣裾岢?ldquo;消除隱患的建議”,由“當(dāng)?shù)厝嗣裾皶r(shí)作出處理決定”,消除高速公路道路設(shè)施不夠完善造成的隱患。對(duì)于收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理者拒絕履行職責(zé)的行為,報(bào)請(qǐng)“國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門(mén)”由國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門(mén)依據(jù)職權(quán),責(zé)令改正,并根據(jù)情節(jié)輕重,處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款。
2、對(duì)行人加強(qiáng)管理是出路
如果高速公路上沒(méi)有行人,如果高速公路上的行人沒(méi)有乘車(chē)需求,高速公路上乘客沒(méi)有下車(chē)需求,那么,客車(chē)違法上人的現(xiàn)象將不存在。
如果管理的力度致使乘客不敢在出口以外的地方下車(chē),那么,客車(chē)下人的現(xiàn)象將不存在。
所以,治理高速公路上客車(chē)上下人的根本出路在對(duì)行人的管理。
3、對(duì)行人加強(qiáng)管理的可行性
(1)法律禁止行人上高速公路
《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第六十七條規(guī)定“行人…不得進(jìn)入高速公路…”。
(2)法律授權(quán)處罰行人
《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第八十九條規(guī)定“行人、乘車(chē)人、非機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的,處警告或者五元以上五十元以下罰款…”。
四、依法改變執(zhí)法模式
《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》及其配套法規(guī)實(shí)施已經(jīng)半年多時(shí)間。公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)還在高速公路上攔截車(chē)輛,為了罰款暫扣證件不開(kāi)強(qiáng)制憑證,現(xiàn)場(chǎng)撕罰款單處罰違法行為,一時(shí)間,到處是執(zhí)法者在違法處罰當(dāng)事人。執(zhí)法者的違法行為,增加了當(dāng)事人的抵觸情緒,警民關(guān)系空前緊張。
筆者認(rèn)為,當(dāng)前高速公路交通警察的緊迫任務(wù)應(yīng)該是:
針對(duì)法律要求,首先改變?cè)诟咚俟飞蠑r截車(chē)輛的勤務(wù)模式,抓住高速公路經(jīng)營(yíng)管理者依法履行職責(zé)這個(gè)根本,從規(guī)范個(gè)案車(chē)輛(乘客)的違法行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ūO(jiān)督高速公路經(jīng)營(yíng)管理者完善“道路設(shè)施”,徹底鏟除行人在高速公路上的方便之門(mén),同時(shí)發(fā)揮高速公路巡邏警車(chē)的作用,依法加強(qiáng)對(duì)“行人”的管理,才有可能達(dá)到規(guī)范高速公路客運(yùn)車(chē)輛行車(chē)秩序,有效治理高速公路客車(chē)停車(chē)上下人的交通隱患。
五、河南省和山西省的地方法規(guī)違法
即將出臺(tái)的《河南省高速公路條例》中規(guī)定“在高速公路上停車(chē)上下人處2000元罰款,吊扣駕駛證3個(gè)月”?!渡轿魇?shí)施<中華人民共和國(guó)道路交通安全法>辦法》第七十四條規(guī)定“機(jī)動(dòng)車(chē)在高速公路上行駛,有下列行為之一的,處200元罰款…(六)倒車(chē)、逆行、穿越中央分隔帶掉頭或者在車(chē)行道內(nèi)停車(chē)的…”。河南省和山西省的規(guī)定直接與《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第九十三條對(duì)“違反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于機(jī)動(dòng)車(chē)停放、臨時(shí)停車(chē)規(guī)定”的法律責(zé)任發(fā)生沖突,違反了《中華人民共和國(guó)立法法》第六十三條“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要,在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定地方性法規(guī)”的規(guī)定,因而是違法的,所以是無(wú)效的。