近幾年相繼組建起來的各級安監(jiān)部門成立的時(shí)間較短,監(jiān)管力量不足,監(jiān)管體制及運(yùn)行機(jī)制尚待加強(qiáng)和完善。在這種的情況下,如何對一個(gè)地區(qū)的安全生產(chǎn)進(jìn)行有效的綜合監(jiān)管,全方位地組織和協(xié)調(diào)各部門,步調(diào)一致,協(xié)同作戰(zhàn),形成“齊抓共管”的監(jiān)管工作格局,保證地區(qū)安全生產(chǎn)形勢的總體穩(wěn)定和不斷好轉(zhuǎn),是我們安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門面臨的一項(xiàng)新的重大課題。
一、什么是安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理
安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理,是各級人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門,依照法律法規(guī)所賦予的權(quán)限,對轄區(qū)內(nèi)的安全生產(chǎn)工作進(jìn)行宏觀管理和指導(dǎo),代表政府履行監(jiān)督檢查、綜合協(xié)調(diào)、行政執(zhí)法等方面的職責(zé),從而保證黨和國家的各項(xiàng)方針政策與安全生產(chǎn)法律法規(guī)在本地區(qū)得到全面的貫徹落實(shí)。概括地說,綜合監(jiān)管就是較宏觀的、高層面的、全局性的、全面性的、全方位的監(jiān)管。其功能和內(nèi)涵包括運(yùn)籌謀劃、導(dǎo)向促進(jìn)、立規(guī)執(zhí)法、組織部署、監(jiān)督檢查、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、宣教培訓(xùn)、統(tǒng)計(jì)分析、通達(dá)反饋、綜合調(diào)度。
安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理是伴隨著安全生產(chǎn)概念的外延不斷擴(kuò)大和安全生產(chǎn)理論與實(shí)踐的不斷發(fā)展而產(chǎn)生的,是相對于部門專項(xiàng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理而言的。它的基本內(nèi)涵包括2個(gè)方面:一是對各行業(yè)、領(lǐng)域安全生產(chǎn)中普遍存在的共性問題進(jìn)行綜合監(jiān)督管理;二是對各項(xiàng)專項(xiàng)監(jiān)督管理工作進(jìn)行協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督。在原國家安監(jiān)局提格為現(xiàn)國家安監(jiān)總局后,中央要求各級安監(jiān)局要站在全局的高度監(jiān)督行業(yè)主管部門,監(jiān)督下級政府做好安全生產(chǎn)工作。溫家寶總理明確指出,安監(jiān)局的提格就是要增強(qiáng)政府安全監(jiān)管的權(quán)威性。黃菊副總理也要求安監(jiān)局要找準(zhǔn)定位,要站在全局的高度,審視安全生產(chǎn)的大格局。因此,我們要做好安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作,就必須從這個(gè)大概念、大安全的角度,全面理解和對待安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作。
二、如何做好綜合監(jiān)管工作
總結(jié)遼寧省沈陽市近幾年來安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的具體做法,有以下4方面的經(jīng)驗(yàn)和體會。
1.抓好隊(duì)伍建設(shè),是綜合監(jiān)管工作的前提
沈陽市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局是2002年初成立的,當(dāng)時(shí)由市經(jīng)貿(mào)委管理。成立伊始,就面臨著3大難題:一是體制問題。隨著機(jī)構(gòu)改革,有的企業(yè)主管部門不存在了,依靠主管部門抓行業(yè)安全生產(chǎn)的格局發(fā)生了變化。同時(shí),各類所有制的小企業(yè)大批出現(xiàn),給安全生產(chǎn)工作的監(jiān)管提出了新課題。二是隊(duì)伍問題。機(jī)構(gòu)改革后,安全生產(chǎn)工作劃分到多個(gè)部門分別監(jiān)管,再加上行業(yè)主管部門撤銷,安全戰(zhàn)線人員銳減。而新組建的安監(jiān)局人員來自各個(gè)方面,隊(duì)伍需要整合,人員需要培訓(xùn),機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)和各項(xiàng)基礎(chǔ)工作都需要加強(qiáng)。三是資金、裝備問題。安監(jiān)局成立后,首先面臨開辦資金、車輛裝備、辦公條件等具體問題,亟待解決。
在這種情況下,我們主要從以下2個(gè)方面入手,雙管齊下,逐步打開了工作局面。一方面,抓好隊(duì)伍建設(shè)。我們從加強(qiáng)全市安監(jiān)隊(duì)伍自身建設(shè)抓起,內(nèi)強(qiáng)素質(zhì),外樹形象。市委、市政府高度重視,近年來先后4次為市安監(jiān)局增加編制和人員。到2005年,沈陽市和各縣區(qū)安監(jiān)局均已升格為政府的直屬機(jī)構(gòu),人員從二三十人增加到現(xiàn)在的300多人;為提高全市安監(jiān)人員的業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平,安監(jiān)局實(shí)施了全員培訓(xùn)教育。每月集中培訓(xùn)1次,請專家和專業(yè)人員講課,理論結(jié)合實(shí)際,使全市安監(jiān)隊(duì)伍的整體素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平、監(jiān)管能力和執(zhí)法質(zhì)量有了較大的提高。另一方面,積極努力,取得各方支持。 機(jī)構(gòu)逐步健全,隊(duì)伍不斷擴(kuò)大,隨之而來的是如何增強(qiáng)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的權(quán)威性和影響力。實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)管一要靠人,即安監(jiān)系統(tǒng)本身隊(duì)伍要強(qiáng)、素質(zhì)要高;二要依靠政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持,樹立綜合監(jiān)管部門的權(quán)威性;三要依托市安委會,建立和諧、高效、順暢的部門關(guān)系。
沈陽市安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作之所以能夠順利開展,主要得益于市委和市政府的高度重視。市政府多次召開常務(wù)會議、市長辦公會議和市長現(xiàn)場辦公會議,聽取安全生產(chǎn)工作專題匯報(bào),解決安全生產(chǎn)的重大問題。同時(shí),安排主管公安的副市長分管安全生產(chǎn)工作,任命了協(xié)調(diào)安全生產(chǎn)工作的專職副秘書長,聘任了安全生產(chǎn)顧問,市政府還設(shè)立了5 000萬元安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金,用于解決安全生產(chǎn)重大隱患和重大問題。
2.落實(shí)各級監(jiān)管責(zé)任,是綜合監(jiān)管的保證
落實(shí)責(zé)任,是安全生產(chǎn)工作的重要環(huán)節(jié)和手段,也是現(xiàn)階段做好安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的根本保證。
為了落實(shí)安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任,從2002年下半年起,全市建立了點(diǎn)、線、面相結(jié)合的市-縣、區(qū)-鄉(xiāng)、鎮(zhèn)(街)-社區(qū)(行政村)“四級安全生產(chǎn)責(zé)任制體系”。用責(zé)任制體系確立了市安監(jiān)局對市直各委辦局和各區(qū)、縣(市)協(xié)調(diào)、督促、檢查、指導(dǎo)的關(guān)系,同時(shí)也體現(xiàn)了分級管理、分級承擔(dān)行政責(zé)任的原則,收到了很好的效果。
在“四級安全生產(chǎn)責(zé)任制體系”的框架下,市安監(jiān)局不斷強(qiáng)化安全生產(chǎn)責(zé)任制的落實(shí)。一是落實(shí)責(zé)任主體,強(qiáng)化責(zé)任意識,通過層層簽訂責(zé)任狀來落實(shí)責(zé)任。市安委會制定了《各區(qū)、縣(市)政府和市政府各部門安全監(jiān)督管理職責(zé)》,經(jīng)市政府同意,由市政府辦公廳發(fā)文實(shí)施,進(jìn)一步強(qiáng)化了各級政府和各部門的安全責(zé)任意識。二是嚴(yán)明獎懲,嚴(yán)格考核??己藰?biāo)準(zhǔn)定為優(yōu)秀、達(dá)標(biāo)、不合格3檔。考核結(jié)果為優(yōu)秀和達(dá)標(biāo)單位,對主要領(lǐng)導(dǎo)和主管領(lǐng)導(dǎo)給予不同數(shù)額的獎金;發(fā)生死亡和重傷事故及超指標(biāo)的單位,主要負(fù)責(zé)人要受到經(jīng)濟(jì)處罰。三是強(qiáng)化責(zé)任追究,維護(hù)監(jiān)管權(quán)威。嚴(yán)格依據(jù)國家法律法規(guī)所規(guī)定的程序,堅(jiān)持“四不放過”的原則,對轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的生產(chǎn)安全事故,按照職責(zé)分工、管理范圍和權(quán)限,依法進(jìn)行嚴(yán)肅處理和責(zé)任追究。
“四級安全生產(chǎn)責(zé)任制體系”的建立和有效運(yùn)行,有力地促進(jìn)了安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作的開展,使沈陽市連續(xù)3年保持了安全生產(chǎn)形勢的總體穩(wěn)定,各類事故的主要指標(biāo)呈逐年下降的趨勢。
3.發(fā)揮安委會辦公室的作用,是綜合監(jiān)管的有效手段
要對一個(gè)地區(qū)安全生產(chǎn)進(jìn)行有效的綜合監(jiān)管,就要充分發(fā)揮安委會辦公室的作用,加強(qiáng)與各部門的聯(lián)系,利用安監(jiān)局承擔(dān)同級政府安委會辦公室日常工作的有利條件,發(fā)揮安委會辦公室的謀劃部署、監(jiān)督檢查、指導(dǎo)協(xié)調(diào)和調(diào)度綜合作用。以安委會辦公室的名義,對部門之間存在的職責(zé)不清、分工不明以及由此造成的相互扯皮、推諉等問題,代表政府出面綜合分析情況,明確部門責(zé)任,進(jìn)行協(xié)調(diào)指導(dǎo),共同配合加以解決;對各專項(xiàng)監(jiān)督管理部門職責(zé)范圍內(nèi)無法解決的重大事故隱患等問題,代表政府出面協(xié)調(diào)、監(jiān)督解決。
近年來,沈陽市安監(jiān)局在加強(qiáng)安委會綜合協(xié)調(diào)能力方面,結(jié)合形勢的發(fā)展,先后3次調(diào)整市安委會成員單位,修訂了市安委會及其辦公室的工作規(guī)則,制定了每月召開1次專題分析協(xié)調(diào)會議的工作制度。通過協(xié)調(diào)會,使一些難以解決或只靠一個(gè)部門解決不了的問題,得到解決或落實(shí)。
現(xiàn)在,凡是涉及安全生產(chǎn)熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題,有關(guān)部門都主動提交市安委會辦公室或安監(jiān)局來協(xié)調(diào)解決,安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作得到進(jìn)一步強(qiáng)化。
4.擺正位置,理順關(guān)系,是綜合監(jiān)管的要求
綜合監(jiān)管工作涉及的行業(yè)、領(lǐng)域多,職能交叉重疊,情況錯(cuò)綜復(fù)雜,矛盾問題較多。事實(shí)證明,要做好安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作,關(guān)鍵是要正確把握和履行安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的基本職責(zé),擺正位置,理順關(guān)系。通過近幾年的實(shí)踐,可以看到,在實(shí)施綜合監(jiān)管工作中,要重點(diǎn)處理好以下2個(gè)關(guān)系。
一是綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系,即處理好安全生產(chǎn)監(jiān)管部門與負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的政府有關(guān)部門的關(guān)系。在這個(gè)問題上,既要認(rèn)真履行我們的職責(zé),又要注意不能替代相關(guān)部門的安全監(jiān)管職責(zé)和工作,要依靠和發(fā)揮有關(guān)部門的作用和積極性。要特別注意與建設(shè)、質(zhì)檢、衛(wèi)生等部門在交叉業(yè)務(wù)上的協(xié)作,堅(jiān)持按規(guī)定辦事,不爭論、不扯皮。對其他部門的工作,安監(jiān)部門要積極支持配合。
二是上級政府安全生產(chǎn)監(jiān)管部門與下級地方政府的關(guān)系。《安全生產(chǎn)法》和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》都明確規(guī)定了地方政府在安全生產(chǎn)工作上的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。因此,各級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門應(yīng)緊緊依靠同級政府的領(lǐng)導(dǎo)和上級主管部門的指導(dǎo),對下級政府的安全生產(chǎn)工作進(jìn)行指導(dǎo)協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查,加強(qiáng)與他們的交流和溝通,取得他們的支持與配合。如對重大事故的調(diào)查處理,市安監(jiān)局都吸收區(qū)、縣(市)安監(jiān)局和有關(guān)部門的人員參加事故調(diào)查組,注重聽取并尊重他們的意見。對一些關(guān)系全市的重大問題,如機(jī)構(gòu)建設(shè)、力量配備、資金投入等及時(shí)向市政府報(bào)告,協(xié)調(diào)解決。