一、引 論
　　為什么提出新形勢(shì)下的國家糧食安全戰(zhàn)略（下文簡(jiǎn)稱國家糧食安全新戰(zhàn)略）？社會(huì)有人懷疑我國是否發(fā)生了糧食危機(jī)？在一些城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的地方，大量耕地被占用，糧田變成了工業(yè)園區(qū)和房地產(chǎn)項(xiàng)目，更加確信我國糧食供應(yīng)將進(jìn)入到緊張時(shí)代。國際上更是經(jīng)常提出我國糧食安全危機(jī)的預(yù)警，甚至提出中國威脅論--預(yù)言中國將發(fā)生的糧食危機(jī)將威脅全球糧食安全，特別是與世界上低收入缺糧國家在國際市場(chǎng)上爭(zhēng)糧，威脅低收入缺糧國家的糧食安全。這些言論正確嗎？
　　實(shí)際上，2013年我國糧食總產(chǎn)量已經(jīng)突破6億噸，糧食生產(chǎn)能力邁上新臺(tái)階，糧食庫存充裕，糧食供給寬松。從2012年開始，我國一些地方出現(xiàn)了不同程度的農(nóng)民賣糧難問題。農(nóng)民實(shí)際銷售糧食的價(jià)格漲幅明顯的低于國家公布的最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)提高幅度。我國糧食供給充裕已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。事實(shí)勝于雄辯。中國短期內(nèi)不會(huì)發(fā)生糧食危機(jī)。未來中國也幾乎不可能發(fā)生糧食危機(jī)。
　　至于說中國是否到國際市場(chǎng)上搶糧？看看國際糧食市場(chǎng)的基本行情就一清二楚了。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織估計(jì)，2013/2014年度，全球谷物大幅度增產(chǎn)，總產(chǎn)量估計(jì)達(dá)到約25億噸，比上年增加約2億噸，增長8.4%。盡管不同谷物增產(chǎn)幅度存在著明顯差異，但是都普遍增產(chǎn)。全球大米產(chǎn)量估計(jì)達(dá)到4.9億噸，比上年增長1.0%；小麥產(chǎn)量估計(jì)達(dá)到7.1億噸，比上年增長7.8%；以玉米為主的粗糧產(chǎn)量估計(jì)達(dá)到近13億噸，比上年增產(chǎn)12.0%。雖然全球谷物消費(fèi)繼續(xù)保持增長態(tài)勢(shì)，但是在谷物大獲豐收后，谷物產(chǎn)量增長快于消費(fèi)增長，谷物庫存增加，全球谷物庫存消費(fèi)比明顯上升。2013/2014年度全球谷物消費(fèi)比將升至23.5%，比2012/2013年度增加2.6個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部預(yù)測(cè)，2013/2014年度全球油籽①產(chǎn)量超過5億噸，比上年度增產(chǎn)6.7%，生產(chǎn)量明顯地大于需求量，期末庫存將超過8 500萬噸，比上年度末增長26.3%；2013/2014年度全球大豆產(chǎn)量超過2.8億噸，比上年度增產(chǎn)7.2%，生產(chǎn)量同樣明顯地超過需求量，期末庫存將超過7 000萬噸，比上年度末增長近25%?？梢?，盡管2013年中國進(jìn)口糧食（包括谷物和大豆）規(guī)模接近8 000萬噸，但是全球糧油棉大宗農(nóng)產(chǎn)品庫存有增無減，積壓越來越嚴(yán)重，中國糧食大規(guī)模進(jìn)口并沒有引起國際市場(chǎng)上糧油價(jià)格大幅度上漲。相反地，自2013年以來，國際糧油市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)低迷。
　　在我國糧食連續(xù)多年增產(chǎn)，國際市場(chǎng)上對(duì)我國糧食進(jìn)口也十分有利，國內(nèi)糧食供給普遍充裕情形下，為什么我國仍然更加強(qiáng)調(diào)國家糧食安全？特別突出強(qiáng)調(diào)要把中國人飯碗端在中國人手里，中國人的飯碗要盛中國人自己生產(chǎn)的糧食？用通俗的語言來回答這個(gè)問題，就是手中有糧心里不慌，或者說有備無患。用管理學(xué)上的術(shù)語來回答這個(gè)問題，就是風(fēng)險(xiǎn)管理。只有從糧食安全風(fēng)險(xiǎn)，或者更準(zhǔn)確地說，只有從糧食不安全風(fēng)險(xiǎn)，才能深刻地理解新形勢(shì)下的國家糧食安全戰(zhàn)略。我國糧食是否存在不安全風(fēng)險(xiǎn)？不同風(fēng)險(xiǎn)可能帶來哪些影響、應(yīng)對(duì)糧食不安全風(fēng)險(xiǎn)有哪些對(duì)策思路？本文著重從這三個(gè)方面談點(diǎn)認(rèn)識(shí)。
　　二、各級(jí)政府重視糧食安全方面的風(fēng)險(xiǎn)
　　經(jīng)驗(yàn)表明，我國糧食生產(chǎn)明顯滑坡往往都出現(xiàn)在糧食連續(xù)多年增產(chǎn)后各地放松糧食生產(chǎn)。改革后，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)歷了明顯的幾輪周期，糧食生產(chǎn)形勢(shì)時(shí)好時(shí)壞。一般說來，每當(dāng)糧食形勢(shì)不好的時(shí)候，各級(jí)政府才真抓糧食生產(chǎn)，出臺(tái)的政策“含金量”高，政策實(shí)施力度大，而當(dāng)糧食形勢(shì)好的時(shí)候，往往是“口號(hào)農(nóng)業(yè)”，重視糧食生產(chǎn)形式上講得多。糧食形勢(shì)好的時(shí)候極容易滋生放松糧食生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步可能帶來糧食生產(chǎn)的周期性波動(dòng)，需要加以防范和管制。
　　1998年，我國糧食生產(chǎn)曾創(chuàng)歷史最高水平，達(dá)到5.1億噸，農(nóng)民出現(xiàn)了普遍的賣糧難，雖然國家實(shí)施了糧食保護(hù)價(jià)政策，但是由于政策執(zhí)行不到位，糧價(jià)持續(xù)多年低迷，農(nóng)民種糧積極性受到傷害，糧食生產(chǎn)不斷滑坡。直到2003年我國糧食生產(chǎn)出現(xiàn)明顯減產(chǎn)，當(dāng)年糧食總產(chǎn)量只有4.3億噸，糧價(jià)在當(dāng)年第四季度不斷上漲，而且上漲幅度比較大，才促使2004年國家出臺(tái)一系列促進(jìn)糧食生產(chǎn)的惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性。具有劃時(shí)代意義的政策，包括逐步取消農(nóng)業(yè)稅，建立對(duì)糧農(nóng)的各項(xiàng)補(bǔ)貼制度，并放開糧食收購市場(chǎng)，在主產(chǎn)區(qū)實(shí)行糧食最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策，這些政策措施為我國糧食十連增發(fā)揮了重要積極作用。
　　面對(duì)國際國內(nèi)糧食供給形勢(shì)，中央提出要以我為主，立足國內(nèi)保障糧食安全新戰(zhàn)略，對(duì)于各地繼續(xù)抓好保障糧食安全工作的指導(dǎo)意義是顯而易見的。不管國際糧食市場(chǎng)形勢(shì)如何，不管是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，不管是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平高的糧食主銷區(qū)還是以農(nóng)業(yè)為主的糧食主產(chǎn)區(qū)，都要高度重視國家糧食安全。國家糧食安全，不僅僅中央必須重視，各級(jí)地方政府也必須重視。不能以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)主要為國家作稅收貢獻(xiàn)而忽視國家糧食安全，也不能以糧食主產(chǎn)區(qū)需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展而厭棄糧食安全。
　　實(shí)施國家糧食安全新戰(zhàn)略，必須讓各級(jí)政府承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。從世界來看，保障糧食安全應(yīng)主要是中央政府的責(zé)任。在糧食市場(chǎng)一體化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，發(fā)達(dá)地方經(jīng)濟(jì)能力強(qiáng)，居民收入水平高，糧食安全狀況總體上會(huì)好于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地方。只有中央政府才會(huì)真正地想方設(shè)法提高糧食安全保障水平。中央政府在保障國家糧食安全中承擔(dān)首要任務(wù)，在調(diào)控糧食市場(chǎng)、建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制和保護(hù)調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性等方面發(fā)揮重要作用，并督促檢查地方政府切實(shí)履行糧食安全責(zé)任。
我國糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)另一個(gè)表現(xiàn)是中央重視，而地方不重視或者地方假重視。強(qiáng)調(diào)中央政府對(duì)保障糧食安全承擔(dān)主要責(zé)任，并不意味著地方政府對(duì)保障當(dāng)?shù)丶Z食安全沒有責(zé)任。只有改善和強(qiáng)化糧食省長負(fù)責(zé)制，才能確保中央推行的保障糧食安全政策措施的落實(shí)到位。比較而言，糧食主銷區(qū)不重視或者假重視糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)更高。過去，國家糧食安全的重任主要由中央政府和糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府承擔(dān)。未來糧食主銷區(qū)也應(yīng)負(fù)起責(zé)任，要在劃定糧食功能區(qū)確保一定的糧食自給率、到主產(chǎn)區(qū)建設(shè)糧食生產(chǎn)基地、增加糧食庫存等方面發(fā)揮積極作用。
　　長期以來，“米袋子”省長負(fù)責(zé)制在提高我國糧食生產(chǎn)能力和促進(jìn)我國糧食安全方面發(fā)揮了重要積極作用?！懊状印笔￠L負(fù)責(zé)制要求糧食主銷區(qū)庫存糧食可滿足當(dāng)?shù)?個(gè)月以上和糧食主產(chǎn)區(qū)庫存糧食可滿足當(dāng)?shù)叵M(fèi)3個(gè)月以上。糧食庫存消費(fèi)比是衡量糧食安全狀況的極其重要指標(biāo)。如果每個(gè)省份嚴(yán)格執(zhí)行國家要求的地方政府糧食庫存水平，我國的糧食安全狀況自然會(huì)落到實(shí)處。但是，從實(shí)際情況來看，目前除了中儲(chǔ)糧收儲(chǔ)政策性糧食外，地方糧庫普遍地生存困難，甚至地方糧食局都不存在了。雖然無法掌握各地是否按照國家相關(guān)政策規(guī)定儲(chǔ)足糧食，但是地方糧庫沒有存糧，或者代理加工企業(yè)開展商業(yè)儲(chǔ)備，大致可以判斷要求地方儲(chǔ)備足夠糧食滿足當(dāng)?shù)叵M(fèi)需要可能會(huì)落空。盡管受到資料限制，但根據(jù)了解和推測(cè)，我國各地的口糧儲(chǔ)備不足風(fēng)險(xiǎn)普遍存在。
　　在現(xiàn)實(shí)生活中，一些地方政府將儲(chǔ)備糧食交由當(dāng)?shù)啬硞€(gè)（些）加工經(jīng)營企業(yè)完成，由政府給予承擔(dān)儲(chǔ)備糧食企業(yè)的利息和損耗等補(bǔ)貼。這樣，哪個(gè)企業(yè)拿到了儲(chǔ)備指標(biāo)，意味著這個(gè)企業(yè)經(jīng)營糧食成本費(fèi)用的減少。糧食儲(chǔ)備指標(biāo)成了滋生腐敗、破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的干預(yù)手段。在實(shí)際中了解到，通過關(guān)系獲取糧食儲(chǔ)備指標(biāo)、買賣糧食儲(chǔ)備指標(biāo)，成了沒有獲得糧食儲(chǔ)備指標(biāo)或者通過付費(fèi)獲得糧食儲(chǔ)備指標(biāo)企業(yè)抱怨的重要問題。地方口糧儲(chǔ)備不足加上儲(chǔ)備分配不合理所帶來的隱患使糧食安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加劇。因此，未來需要完善落實(shí)“米袋子”省長負(fù)責(zé)制，應(yīng)更多地讓地方政府承擔(dān)和保護(hù)當(dāng)?shù)丶Z食生產(chǎn)能力的責(zé)任。即使地方政府承包糧食儲(chǔ)備，也要考慮讓更多企業(yè)參與政府儲(chǔ)備糧食指標(biāo)的公開競(jìng)爭(zhēng)。企業(yè)儲(chǔ)備政府指定的糧食數(shù)量必須是超過企業(yè)經(jīng)營常規(guī)商業(yè)儲(chǔ)備之外的才能夠獲得補(bǔ)貼。地方政府對(duì)當(dāng)?shù)鼐用窨诩Z安全負(fù)責(zé)，應(yīng)盡可能以不破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)為基本原則。
　　三、國內(nèi)糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的一些風(fēng)險(xiǎn)
　　我國是一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)的國家，每年受災(zāi)面積都要占到農(nóng)作物種植面積的1/3左右，旱災(zāi)是影響我國糧食生產(chǎn)的首要災(zāi)害。盡管我國農(nóng)業(yè)防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力不斷提高，但是糧食生產(chǎn)靠天吃飯的總體格局沒有改變。
　　氣候變暖，極端災(zāi)害天氣頻繁發(fā)生，加劇了國內(nèi)糧食生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是提高抗災(zāi)能力的重要途徑。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是提高農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力的重要途徑。多年來，我國的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入嚴(yán)重不足，嚴(yán)重影響到農(nóng)業(yè)防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力，制約著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的投入龐大，關(guān)鍵要完善投入機(jī)制，改進(jìn)配套投資政策。針對(duì)我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)，要重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)中低產(chǎn)田改造。要以財(cái)政投入為主，并引導(dǎo)金融資本和社會(huì)資金，大力加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，著力提高土地生產(chǎn)率和水資源利用率。
　　隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到外地或者非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。2013年全國農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到2.69億人，其中近2億農(nóng)村勞動(dòng)力常年外出務(wù)工。在農(nóng)村大量青壯勞動(dòng)力外出務(wù)工后，農(nóng)村中老年人成為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力主體。如果這些中老年勞動(dòng)力不能再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)了，誰來種糧？根據(jù)調(diào)查，20世紀(jì)80年代后出生的新生代農(nóng)民工，基本上沒有種過地，也不愿回到農(nóng)村種地。未來誰來種糧的風(fēng)險(xiǎn)可能進(jìn)一步上升。
　　實(shí)施國家糧食安全新戰(zhàn)略，需要解決誰來種糧和怎么種糧這類具有長遠(yuǎn)影響的難題。加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，是創(chuàng)新我國種糧微觀主體的根本方向，這就需要培育出一批專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社和涉農(nóng)企業(yè)等新型主體。培育新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，必須有序穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)是一種經(jīng)濟(jì)行為，政府不能盲目地強(qiáng)制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，更不能將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模大小作為政績(jī)考核，而應(yīng)著重培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村土地配置效率的提高，尊重農(nóng)民有償流轉(zhuǎn)土地意愿，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，解決流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民后顧之憂，長期穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系和流轉(zhuǎn)關(guān)系。
　　我國約有2億農(nóng)戶，每個(gè)農(nóng)戶經(jīng)營的耕地規(guī)模過小而地塊過多，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲和勞動(dòng)力機(jī)會(huì)成本上升過快，耕地流轉(zhuǎn)租金居高不下，這些因素困擾著我國糧食比較效益偏低狀況的改變，始終影響著農(nóng)民種糧積極性。