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2? 非煤礦山安全管理體制方面的問題與差距
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2．1? 非煤礦山安全生產(chǎn)管理體制不完善
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　　我國非煤礦山分布于冶金、有色、建材、化工、輕工、核工業(yè)、石油天然氣等行業(yè)。從新中國成立初到現(xiàn)在，我國非煤礦山安全管理體制變化大。在從高度的計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的過程中，管理體制經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟(jì)管理體制向市場經(jīng)濟(jì)管理體制的轉(zhuǎn)變，從新中國成立初到1981年底以各產(chǎn)業(yè)部門的行業(yè)行政管理為主，到1982年的各產(chǎn)業(yè)部門的行業(yè)管理和勞動部門的國家監(jiān)察并行，直至現(xiàn)在的國家監(jiān)督的演變過程?！捌髽I(yè)負(fù)責(zé)、行業(yè)管理、國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督”的安全生產(chǎn)管理機(jī)制已不適應(yīng)當(dāng)前礦業(yè)安全生產(chǎn)的實際情況，非煤礦山原有的“行業(yè)管理”隨著1998年各產(chǎn)業(yè)部門的撤銷已不復(fù)存在，“群眾監(jiān)督”實際上不存在，新的國家監(jiān)察機(jī)制還不完善。與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的三方制衡的安全工作機(jī)制相比，我國現(xiàn)行安全生產(chǎn)管理體制還有待完善。
　　我國機(jī)構(gòu)改革解決了以前行業(yè)管理與國家監(jiān)察之間的矛盾問題，可又出現(xiàn)了安全管理體制不順、多頭管理等新問題。將安全生產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)置于經(jīng)濟(jì)管理部門之下，客觀上容易造成重生產(chǎn)、重效益、輕安全的情況，也不符合國際慣例。通過對76個市場經(jīng)濟(jì)國家的分析表明，大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家(75％)主管職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察的權(quán)力機(jī)關(guān)都設(shè)在勞動部或由主管勞動事務(wù)的部長負(fù)責(zé)，在勞動部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下把綜合安全生產(chǎn)管理與礦山安全監(jiān)察分開進(jìn)行，其中約16％的礦業(yè)生產(chǎn)比重較大的國家分設(shè)兩個相對獨(dú)立的機(jī)構(gòu)分別對綜合安全生產(chǎn)和礦山安全生產(chǎn)進(jìn)行管理。在一些市場經(jīng)濟(jì)國家，有把勞動安全衛(wèi)生管理職能逐漸由政府轉(zhuǎn)交給社會的傾向。
　　我國非煤礦山的安全衛(wèi)生綜合管理職能分散到了安全監(jiān)察、衛(wèi)生、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督和勞動和社會保障等部門，市場準(zhǔn)入關(guān)則由礦產(chǎn)資源部門負(fù)責(zé)，客觀上造成各部門協(xié)同管理困難。各國基本上都是把安全與衛(wèi)生統(tǒng)一結(jié)合管理。德國、墨西哥等12個國家將安全、衛(wèi)生與工傷保險由政府或政府授權(quán)的組織共同管理。在多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家，工傷和職業(yè)病保險也是由勞動安全衛(wèi)生主管部門負(fù)責(zé)，這樣有利于安全生產(chǎn)工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。而且，近年來市場經(jīng)濟(jì)國家越來越傾向于把各類各行業(yè)的監(jiān)察工作統(tǒng)一管理，以保證監(jiān)察工作的協(xié)調(diào)性。
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2．2? 非煤礦山安全管理機(jī)構(gòu)不合理
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　　安全監(jiān)察屬于國家行政執(zhí)法性質(zhì)，要求有比較嚴(yán)密的組織機(jī)構(gòu)和權(quán)威性的工作制度。我國非煤礦山安全監(jiān)察實行分級管理，雖然有利于與地方政府協(xié)調(diào)關(guān)系，統(tǒng)一行動，但也受地方政府對安全生產(chǎn)重視與否的制約，有時會與中央政府的步調(diào)不一致。各地或多或少存在著機(jī)構(gòu)不健全、政令不通暢的情況。國外無論是政府部門直接監(jiān)察還是法律依法授權(quán)的單位依法監(jiān)察，多數(shù)是垂直管理的體系。
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2．3? 非煤礦山安全監(jiān)察模式較落后
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　　我國礦山安全監(jiān)察項目不完善，方式和手段較落后，監(jiān)察方式主要還是行政方式。美國的安全監(jiān)察方式已轉(zhuǎn)到行政監(jiān)察、咨詢服務(wù)和人員培訓(xùn)相結(jié)合的方式，較好地做到了安全法規(guī)、安全技術(shù)、安全監(jiān)管的統(tǒng)一。實施法規(guī)的行政方式已由起訴改變?yōu)轭A(yù)防和勸告，依法設(shè)有科研、教育和技術(shù)支援中心等支撐機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)進(jìn)行事故和職業(yè)病方面的研究、免費(fèi)對礦山進(jìn)行檢測檢驗和技術(shù)咨詢、人員的培訓(xùn)。
　　我國礦山安全監(jiān)察部門沒有完全獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，一些行政處罰必須提請當(dāng)?shù)厝嗣裾?，來決定；行政復(fù)議、仲裁由作出處罰決定的機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)或人民法院來進(jìn)行。市場經(jīng)濟(jì)國家普遍都建立了權(quán)威性很強(qiáng)的礦山安全監(jiān)察部門，并賦予了礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察人員相當(dāng)?shù)臋?quán)利。在美國，礦山安全衛(wèi)生監(jiān)察機(jī)構(gòu)擁有比職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察部門更大的獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，還成立了一個完全獨(dú)立的聯(lián)邦礦山安全衛(wèi)生復(fù)審委員會，其成員由總統(tǒng)直接任命，委員不必對勞工部長負(fù)責(zé)，直接作為政府的判決機(jī)構(gòu)執(zhí)法，對各種礦山安全衛(wèi)生訴訟作出裁決，對該裁決不服的還可進(jìn)一步向法院申訴，這樣保證了執(zhí)法的公正性。
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2．4? 礦山安全監(jiān)察員業(yè)務(wù)素質(zhì)較低
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　　我國非煤礦山安全監(jiān)察員有的沒有接受過系統(tǒng)的礦山安全技術(shù)教育和培訓(xùn)，有的缺乏礦山實際工作經(jīng)驗，特別是1998年國家機(jī)構(gòu)改革，長期在礦山安全監(jiān)察崗位上工作的、經(jīng)驗豐富的人員大量流失，而新補(bǔ)充上來的人員又來不及培訓(xùn)，一時難以勝任礦山安全監(jiān)察工作。國外監(jiān)察人員的素質(zhì)較高，國家任命的監(jiān)察員一般具有較高的文化層次，又受過專門培訓(xùn)，有豐富的礦山現(xiàn)場經(jīng)驗，具有良好的業(yè)務(wù)素質(zhì)和處理危險情況的決斷能力。
　　非煤礦山安全監(jiān)察人員數(shù)量嚴(yán)重不足，不適應(yīng)礦山安全監(jiān)察的需要。全國監(jiān)察人員僅有2000多人。
　　我國礦山安全監(jiān)察員的權(quán)威性有限，下達(dá)的指令往往不能完全執(zhí)行，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)民采礦山，監(jiān)察指令執(zhí)行起來就更難。美國礦山安全監(jiān)察員的權(quán)威性很強(qiáng)，監(jiān)察員到礦山去監(jiān)察，不得預(yù)先通知企業(yè)，不得在礦山吃飯；在進(jìn)入礦山開展監(jiān)察活動時，可由警察陪同進(jìn)行；作出的各種監(jiān)察指令礦山必須無條件執(zhí)行；對拒不執(zhí)行安全監(jiān)察指令的礦主，執(zhí)法機(jī)關(guān)可向聯(lián)邦法院提出起訴。在日本，勞動基準(zhǔn)監(jiān)察官可行使司法警察的權(quán)力。
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3? 非煤礦山安全健康監(jiān)察執(zhí)法方面的問題與差距
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3．1? 礦山安全健康監(jiān)察執(zhí)法制度不健全、不完善
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　　工業(yè)發(fā)達(dá)國家監(jiān)察程序和方式具體明確。美國為加強(qiáng)監(jiān)察工作制定的《安全衛(wèi)生監(jiān)察工作手冊》，對監(jiān)察員的職責(zé)、監(jiān)察程序、違章類型及鑒別標(biāo)準(zhǔn)、限期治理的期限和措施、緊急狀態(tài)的處置、處罰形式、起訴和抗拆的程序等都有詳細(xì)規(guī)定?，F(xiàn)場監(jiān)督檢查很嚴(yán)。井下礦山每年至少檢查4，次，露天礦2次。礦山安全監(jiān)察人員一年有80％的時間在礦山。去礦山檢查的時間保密，能較真實地反映礦山的實際情況。
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3．2? 政府各部門協(xié)同管理不夠
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　　由于采礦活動的準(zhǔn)入把關(guān)不嚴(yán)，使得大量不具備安全生產(chǎn)條件的采礦點一涌而上。一些礦山無<爆炸物品使用許可證)照樣可搞到炸藥放炮，無工商營業(yè)執(zhí)照照樣可以生產(chǎn)經(jīng)營。