? 　　摘要：以負責(zé)監(jiān)管農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭的農(nóng)業(yè)部門的視角為切入點，首先分析了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門的難題：農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管部門的監(jiān)管對象存在法律上的盲區(qū)，農(nóng)產(chǎn)品在田間和進入市場后都有人監(jiān)管，但在收儲運環(huán)節(jié)是監(jiān)管盲點。其次分析了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管難背后的原因，即監(jiān)管對象的復(fù)雜性和監(jiān)管手段單一性;光靠“堵”是不夠的，更需要“疏通”。最后，提出了解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管難的對策：要明確監(jiān)管客體的責(zé)任，倒逼上游的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)可追溯體系的建立;監(jiān)管手段多元化，強化食品企業(yè)安全生產(chǎn)影響上游安全農(nóng)產(chǎn)品的提供;完善農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管的保障措施，構(gòu)建全社會共同治理的新格局。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全;監(jiān)管客體;監(jiān)管手段;保障措施;可追溯體系
　　中圖分類號： F323 文獻標志碼： A
　　文章編號：1002-1302（2015）04-0432-03
　　收稿日期：2014-11-09
　　基金項目：江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)基金（編號：2013SJB6300087）;江蘇省社會科學(xué)應(yīng)用研究精品工程（編號：14SWC-40）;江蘇省青藍工程;蘇州農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院青年教師科研能力提升計劃（編號：PPS201301）。
　　作者簡介：傅 進（1982―），女，江蘇鎮(zhèn)江人，碩士，講師，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理方面研究。E-mail：51880406@qq.com。
　　通信作者：殷志揚，博士研究生，副教授，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理方面的研究。E-mail：yinzy9902@sina.com.cn。
　　隨著人們生活水平逐年提高，食品的質(zhì)量安全問題越來越成為消費者關(guān)注的重點。農(nóng)產(chǎn)品作為食品的重要組成部分，同樣也是食品原料的主要來源，而目前頻頻發(fā)生的食品安全事故也大多來源于食品供應(yīng)鏈的前端――農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)與流通環(huán)節(jié)，例如三鹿奶粉的“三聚氰胺”事件和雙匯的“瘦肉精”事件。因此，可以說食品質(zhì)量安全問題在很大程度上表現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題。為了保障消費者的福利，也為了穩(wěn)定相關(guān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府不得不采取很多相應(yīng)的治理措施。一方面，為了建立健全我國食品安全的法制環(huán)境，我國2004年出臺了《國務(wù)院關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定（國發(fā)[2004]23號）》，2006年4月29日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議通過了《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，2009年2月28日十一屆全國人大常委會第七次會議通過了《中華人民共和國食品安全法》，2013年《食品安全法》重新修訂并通過了人大的審批;另一方面，在不斷完善食品安全監(jiān)管體系的同時，我國的食品安全監(jiān)管實行的是分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管體系，即質(zhì)量監(jiān)督部門負責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，工商行政管理部門負責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，食品藥品監(jiān)督管理部門負責(zé)對餐飲服務(wù)活動實施監(jiān)督管理。為解決食品安全監(jiān)管在分段管理中存在相互推諉的情況，《食品安全法》修訂之后，國家對食品安全監(jiān)管的職能部門已經(jīng)開始了整合，其中食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理，獸藥、飼料、飼料添加劑和職責(zé)范圍內(nèi)的農(nóng)藥、肥料等其他農(nóng)業(yè)投入品質(zhì)量和使用的監(jiān)督管理以及畜禽屠宰環(huán)節(jié)和生鮮乳收購環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)督管理都屬于農(nóng)業(yè)行政部門的監(jiān)管范圍。但是，在實際監(jiān)管過程中，負責(zé)監(jiān)管農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭的農(nóng)業(yè)部門常常抱怨在目前的監(jiān)管體系下，不但執(zhí)法效果不佳，而且往往事倍功半。因此，本研究在分析農(nóng)業(yè)部門所負責(zé)的相應(yīng)環(huán)節(jié)中執(zhí)法效果不佳的根源之后，梳理出背后的原因，并提出相應(yīng)的破解之道。 1 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門的難題
　　1.1 農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管部門的監(jiān)管對象存在法律上的盲區(qū)
　　根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第二十四條、第二十六條和《江蘇省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》中第二十一條的規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的對象主要是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、合作社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地以及達到“一定規(guī)?！钡霓r(nóng)戶，而且并未記錄未達到“一定規(guī)?！钡霓r(nóng)戶強制要求“在生產(chǎn)活動中應(yīng)當(dāng)建立完整的生產(chǎn)過程和受檢情況”。其中，由于“一定規(guī)?！钡霓r(nóng)戶的標準是由各地縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門來認定的，因而各地農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管部門的對象也就存在一定的差異。
　　在上位法缺乏的情況下，目前的監(jiān)管對象并不涉及到未達到“一定規(guī)?！钡纳簟６覈霓r(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的現(xiàn)狀卻是分散的農(nóng)戶大量存在，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管執(zhí)法人員面對的是一個數(shù)量龐大、地理上又較為分散的群體，這一狀況的存在使得農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全不對稱的問題越發(fā)突出。不少地區(qū)的農(nóng)戶存在著諸如對國家禁止使用的農(nóng)藥不清楚，對農(nóng)藥和化肥的最佳使用量、停藥期及劇毒農(nóng)藥的種類不了解等現(xiàn)實情況[1-2]。另外，高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)需要農(nóng)戶具備一定的教育水平、生產(chǎn)經(jīng)驗以及獲取信息的能力，而小規(guī)模農(nóng)戶往往只圖眼前利益，只重視生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品是否能賣出好價錢，對于投入要素的安全性卻極少關(guān)注，對于高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的病蟲害知識和防病治病的操作技能也不甚重視[3]。此外，由于國家在法律上明確的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管對象并不涉及到未達到“一定規(guī)?！钡纳?，所以，不少農(nóng)戶并未真正形成可追溯的安全意識，只有極少數(shù)的農(nóng)戶有詳細的生產(chǎn)記錄和用藥記錄，一般的農(nóng)戶可能會簡單記錄用藥情況，絕大部分農(nóng)戶是沒有記錄的[1]。因此，從一定意義上來說，對于廣大在生產(chǎn)規(guī)模上未達到地方標準的農(nóng)戶而言，外部強制力的缺乏在某種程度上未能影響農(nóng)戶的安全生產(chǎn)行為。但是如果實施了較為嚴格的監(jiān)管，農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)的行為是否會大為改變呢？實際上，將采用標準化生產(chǎn)方式生產(chǎn)出符合標準要求的安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，與傳統(tǒng)的粗放生產(chǎn)方式相比會使成本增加，其中使用高效低殘留農(nóng)（獸）藥是引起生產(chǎn)成本增加的首要因素[4]。所以，政府一方面須要加大對農(nóng)戶安全生產(chǎn)的監(jiān)管力度，另一方面須要讓農(nóng)戶的投入獲得回報，讓價格信息能夠發(fā)揮積極的引導(dǎo)作用，讓農(nóng)戶自覺自愿地提供優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，并能夠讓農(nóng)戶因此受益。
　　1.2 農(nóng)產(chǎn)品在田間和進入市場后都有人監(jiān)管，但在收儲運環(huán)節(jié)是監(jiān)管盲點?? 　　根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三十四條的規(guī)定“……縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求，制定并組織實施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測計劃，對生產(chǎn)中或者市場上銷售的農(nóng)產(chǎn)品進行監(jiān)督抽查?！鞭r(nóng)產(chǎn)品在田間和進入市場后都有人管，但中間收儲運環(huán)節(jié)是監(jiān)管盲點，給農(nóng)產(chǎn)品安全違規(guī)、違法留下了空間。由于上位法的缺失，即我國現(xiàn)行的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法》對農(nóng)產(chǎn)品從收購到儲運沒有對應(yīng)的監(jiān)管條款，《食品安全法》有關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品運輸許可權(quán)的條款，即申請運輸許可執(zhí)照，但沒有對運送的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求，且只面向申請運輸許可執(zhí)照的企業(yè)，不包括實際承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品收儲運的農(nóng)戶個體、農(nóng)業(yè)合作社等。在實際執(zhí)法過程中，由于收儲運環(huán)節(jié)是一個流動的過程，本身執(zhí)法難度很大，所以一直是監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)。
　　2 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管難背后的原因
　　2.1 農(nóng)產(chǎn)品本身的特殊性以及監(jiān)管范圍的廣泛性，導(dǎo)致監(jiān)管力量相對薄弱
　　農(nóng)產(chǎn)品通?？梢越?jīng)過不同程度的加工并且在不同階段都可以進入最終消費，農(nóng)產(chǎn)品特別是食品類農(nóng)產(chǎn)品不僅事關(guān)國計民生和整個國民經(jīng)濟的發(fā)展，而且直接影響消費者的生命安全和健康狀況。我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管對象數(shù)量十分龐大，監(jiān)管范圍較為廣泛?，F(xiàn)階段廣大農(nóng)村中大多數(shù)初級農(nóng)產(chǎn)品還以單個農(nóng)戶為生產(chǎn)單元，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中普遍存在超標準使用有毒農(nóng)藥、化肥，濫用非法添加飼料、獸藥和激素等現(xiàn)象。我國農(nóng)產(chǎn)品管理對象的復(fù)雜性有別于大部分發(fā)達國家，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的進入門檻比較低，不像西方發(fā)達國家農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化的水平已經(jīng)相對較高。但是，我國目前在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)并不涉及對小規(guī)模農(nóng)戶的監(jiān)管。現(xiàn)行的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》主要針對農(nóng)業(yè)企業(yè)和經(jīng)濟合作組織進行規(guī)定，對于廣大的小規(guī)模農(nóng)戶生產(chǎn)的有效監(jiān)管機制仍需進一步研究和探索。
　　2.2 監(jiān)管手段的單一性，未能充分調(diào)動農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者安全生產(chǎn)的積極性
　　在農(nóng)業(yè)監(jiān)管部門的執(zhí)法過程中，目前各地采取的措施主要包括：提高質(zhì)量安全準入標準、加強立法和懲罰力度、強化抽檢力度等[5-10]。顯然這些措施主要是基于政府行政干預(yù)的思路，強調(diào)的是“堵”，實際上光靠“堵”無法真正解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)周期長，生產(chǎn)者眾多，涉及儲藏、運輸、深加工和銷售的諸多環(huán)節(jié)，如果生產(chǎn)者或者相關(guān)人員在某一個環(huán)節(jié)上進行與安全食品的提供相違背的行為都會給農(nóng)產(chǎn)品的安全執(zhí)法帶來相當(dāng)大的挑戰(zhàn)。要想真正徹底解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，必須構(gòu)建一種來自于產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督壓力，讓農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者自己意識到“如果不按照安全生產(chǎn)的標準進行農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，將會受到市場的嚴懲;反之，如果按照安全農(nóng)產(chǎn)品的標準進行農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)，將會從市場上收益”，從而真正實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者自我監(jiān)督的良性循環(huán)。
　　3 解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管難的對策
　　3.1 明確監(jiān)管客體的責(zé)任，倒逼上游的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)可追溯體系的建立
　　新修訂的《食品安全法》已經(jīng)明確了食品安全的第一責(zé)任人是食品的制造商，這里可能需要區(qū)別大型食品制造企業(yè)和中小型食品制造企業(yè)。對于大型食品制造企業(yè)鼓勵推廣關(guān)鍵控制體系（HACCP）的實施;對于中小型食品制造企業(yè)，特別是自產(chǎn)自銷的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)要強調(diào)自我建立食品的可追溯機制。監(jiān)管人員在進行食品安全檢查時，如果是在銷售環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)食品質(zhì)量存在問題，首先對食品銷售企業(yè)（或個人）進行處罰，食品銷售企業(yè)（或個人）保留對上游食品制造企業(yè)追訴的權(quán)利，如果能夠提供相應(yīng)的證據(jù)表明是食品制造商的問題，食品制造商理應(yīng)對食品銷售商進行賠償，如果這時候食品制造商說問題的原因可能是在銷售環(huán)節(jié)，食品制造商可以舉證在生產(chǎn)環(huán)節(jié)生產(chǎn)的食品是符合相應(yīng)標準的，則食品制造商的責(zé)任可以免除，將會追究食品運輸環(huán)節(jié)相應(yīng)企業(yè)的責(zé)任，以此類推?？傊?，這樣設(shè)計的目的是通過商業(yè)鏈來構(gòu)建食品可追溯機制。這樣迫使食品的最后一個環(huán)節(jié)上的相關(guān)企業(yè)負責(zé)人自覺自愿地做好食品的相關(guān)標記，當(dāng)有一次被罰的經(jīng)歷之后，一方面將會不再從問題原材料的制造商那里進貨，另一方面會主動要求銷售單位主動了解農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)方的生產(chǎn)資質(zhì)，更好地維護與上游質(zhì)量較高的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)方的客戶關(guān)系，在商業(yè)經(jīng)營的過程中主動保留相應(yīng)的票據(jù)和銷售協(xié)議等。此外，在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的監(jiān)管方面，在目前國內(nèi)小農(nóng)依然尚存的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)格局下，可以考慮建立合作社，以合作社的名義來銷售農(nóng)產(chǎn)品，如果合作社銷售的農(nóng)產(chǎn)品檢測出問題便由合作社來進行農(nóng)產(chǎn)品的可追溯。這方面已經(jīng)有學(xué)者證實了農(nóng)村合作經(jīng)濟組織在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全控制中的作用機制的有效性[11]。
　　3.2 監(jiān)管手段多元化，強化食品企業(yè)安全生產(chǎn)影響上游安全農(nóng)產(chǎn)品的提供
　　在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管過程中如果只是簡單地用罰來代替管的話，只會造成投機行為的大量發(fā)生。而且大量的行政化干預(yù)雖然投入了大量的人力、物力和財力，但是實際上往往達不到預(yù)期的效果。所以建議采用市場化的手段，讓市場這只無形的手來引導(dǎo)食品生產(chǎn)企業(yè)加強自身的食品安全建設(shè)力度。目前，為了加強食品安全的保障水平，國家實際是抬高了食品生產(chǎn)企業(yè)的準入門檻，無形當(dāng)中損害了一部分中低收入群體的社會福利。而進入到食品生產(chǎn)領(lǐng)域的企業(yè)由于存在投機心理，并不能真正保證所生產(chǎn)的食品一定是符合安全標準的。所以在這種情況下，不妨降低食品生產(chǎn)企業(yè)的準入門檻，但須規(guī)范建立每個食品制造企業(yè)的誠信檔案，例如將每個食品生產(chǎn)企業(yè)負責(zé)人的身份證號作為誠信檔案的ID號。一方面讓大量的中小型食品生產(chǎn)企業(yè)進入到市場中參與市場競爭，另一方面采取屬地化管理的原則，引入類似于機動車管理中的扣分制度。對于食品生產(chǎn)企業(yè)而言，在每一次的隨機食品安全檢查中如果發(fā)現(xiàn)存在食品安全問題，會被扣分，根據(jù)食品安全問題的嚴重程度來決定所扣分值的大小，當(dāng)扣除的總分累計達到一定程度時會直接被吊銷食品生產(chǎn)資格，并在一定的時間內(nèi)不能進入食品生產(chǎn)領(lǐng)域，并且該生產(chǎn)企業(yè)負責(zé)人的誠信檔案中會留下污點，這會直接影響到該負責(zé)人的信譽，在未來的銀行貸款、食品生產(chǎn)準入方面會受到限制。食品企業(yè)安全生產(chǎn)的行為會進一步影響到農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)的行為，從而保證農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)的質(zhì)量。?? 　　3.3 完善農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管的保障措施，構(gòu)建全社會共同治理的新格局
　　農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管離不開強大的保障體系。在構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管的保障體系時，首先要有完善的農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)標準體系以及農(nóng)產(chǎn)品安全檢測指標體系。而這些標準體系和指標體系的構(gòu)建光靠政府相關(guān)部門的研究人員是遠遠不夠的，所以這里必須要發(fā)揮國內(nèi)食品行業(yè)相關(guān)領(lǐng)域的專家智囊團作用，包括國內(nèi)的大學(xué)、科研單位等大大小小的科研機構(gòu)，都應(yīng)該納入到農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管的保障體系中來，讓更多食品行業(yè)科研人員的研究成果服務(wù)于食品安全監(jiān)管的第一線，讓農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管人員的現(xiàn)場檢測儀器設(shè)備以及檢測指標體系都能夠趕得上當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的技術(shù)水平，讓執(zhí)法人員的現(xiàn)場檢測數(shù)據(jù)能夠作為執(zhí)法檢查的有力依據(jù)。其次，農(nóng)產(chǎn)品安全檢查不單單是政府部門的責(zé)任，也是全社會的責(zé)任，國家應(yīng)該設(shè)立相應(yīng)法律鼓勵消費者和行業(yè)協(xié)會加入到農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管的行列中來，同時對消費者以及企業(yè)內(nèi)部員工的舉報行為予以保護和獎勵，特別是對內(nèi)部員工的舉報尤其要重點保護，因為和生產(chǎn)企業(yè)密切接觸的內(nèi)部員工最了解企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)流程是否規(guī)范、生產(chǎn)的最終產(chǎn)品是否含有非法添加物等違法行為，這方面政府應(yīng)該建立健全內(nèi)部員工舉報制度。
　　4 結(jié)語
　　農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的解決，既不能單獨依靠廣大分散的小農(nóng)戶的自覺行為，也不能完全依賴政府監(jiān)管部門沒日沒夜地嚴防死守，而是應(yīng)從以下幾個方面考慮：首先，必須依賴于相關(guān)制度設(shè)計的合法性和科學(xué)性，在越來越倡導(dǎo)文明執(zhí)法的今天，讓執(zhí)法有法可依是重要保障;其次，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管問題的徹底解決，最終還得發(fā)揮市場的力量來解決，讓市場這只無形之手引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者在農(nóng)產(chǎn)品的銷售過程中能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價;再次，建立可追溯機制是破解安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)困境的關(guān)鍵，可以從技術(shù)上進行突破，但是技術(shù)上的突破一定需要制度的配合，否則也會存在技術(shù)上的盲區(qū)。
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