摘 要:我國(guó)高速公路近些年取得了飛速發(fā)展,同時(shí)也出現(xiàn)了管理滯后的現(xiàn)象。本文針對(duì)當(dāng)前我國(guó)高速公路管理體制的現(xiàn)狀,進(jìn)行了多角度、多方位的探討。在具體的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)大環(huán)境下分析了我國(guó)高速公路管理體制的問題,然后就高速公路管理體制改革的原則、及具體策略進(jìn)行了分析,以期對(duì)我國(guó)高速公路管理體制改革產(chǎn)生一些有益影響,促進(jìn)高速公路事業(yè)良性發(fā)展。
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??????? 關(guān)鍵詞:高速公路? 管理體制? 問題分析? 對(duì)策建構(gòu)
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??????? 高速公路屬于一個(gè)國(guó)家的重要基礎(chǔ)設(shè)施之一,對(duì)促進(jìn)國(guó)家及地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)有著重大作用。近年來(lái),我國(guó)高速公路建設(shè)隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入不斷加大,高速公路建設(shè)發(fā)生了翻天覆地的變化。高速公路的大規(guī)模建設(shè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的必然產(chǎn)物,是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐,也是一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志之一對(duì)保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展更是有著舉足輕重的作用。
??????? 近些年來(lái),高速公路管理體制已成為我國(guó)交通管理領(lǐng)域討論的熱點(diǎn)和重點(diǎn),如何推進(jìn)具有中國(guó)特色的高速公路管理體制的建設(shè)日益受到理論界和實(shí)踐的重視。本文分析了我國(guó)高速公路的現(xiàn)狀,提出了高速公路管理中存在的問題,提出一些策略來(lái)進(jìn)行有效的改革,進(jìn)而提高高速公路的利用效率,保障高速公路長(zhǎng)久使用。
??????? 一、當(dāng)前我國(guó)高速公路管理體制面臨的問題
??????? 我國(guó)的高速公路建設(shè)事業(yè)正在穩(wěn)步發(fā)展的同時(shí),高速公路管理體制也存在著一些問題,當(dāng)前主要表現(xiàn)在五個(gè)方面。
??????? (一)高速公路管理法制環(huán)境不完善。
??????? 我國(guó)高速公路建設(shè)發(fā)展迅速,但與此配套的法制建設(shè)明顯滯后。目前全國(guó)還沒有一套統(tǒng)一的高速公路管理的法規(guī)條例,實(shí)施管理中依據(jù)的往往是各省制定的區(qū)域性高速公路管理法規(guī)條例和普通公路的法律條款。由于法制建設(shè)的滯后,高速公路管理者在行政職權(quán)劃分上與公安等部門存在沖突,同時(shí),高速公路管理部門限于行政執(zhí)法的權(quán)限,不能對(duì)破壞、盜竊公路設(shè)施,侵犯路產(chǎn)路權(quán),非機(jī)動(dòng)車輛和行人擅自進(jìn)入高速公路,強(qiáng)行沖關(guān)逃費(fèi)等違法現(xiàn)象進(jìn)行有效的控制。此外,我國(guó)目前大量的高速公路由企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理,在高速公路管理者行使行政職權(quán)與經(jīng)營(yíng)者發(fā)生糾紛時(shí),無(wú)法明確法律關(guān)系。因?yàn)楦鶕?jù)國(guó)家行政法律法規(guī),任何行政行為的做出,必須首先在行政主體資格合法的前提下依法進(jìn)行,法律關(guān)系沒有予以立法明確,就會(huì)在現(xiàn)實(shí)工作中引起不必要的糾紛。
??????? (二)高速公路職能割裂,內(nèi)部管理機(jī)制缺乏活力。
??????? 高速公路管理內(nèi)容主要是收費(fèi)、養(yǎng)護(hù)、路政、交通安全和配套服務(wù)管理,這些管理職能本是一個(gè)有機(jī)整體,可在實(shí)際運(yùn)行中,高速公路的管理職能卻被割裂開來(lái)。在高速公路管理中,公路及公路設(shè)施的修建、養(yǎng)護(hù)和路政、運(yùn)政管理及稽征等,由交通部門負(fù)責(zé);交通管理(維護(hù)交通秩序、保障交通安全和暢通等)由公安部門負(fù)責(zé)?,F(xiàn)實(shí)中,高速公路管理也就缺乏統(tǒng)一的模式,高速公路管理部門和公安部門各管一攤,將交通安全管理從中割裂出來(lái),由公安部門行使這一職能。這就使彼此職責(zé)不清,機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置,并經(jīng)常造成公路部門與公安部門的沖突,給高速公路的正常運(yùn)行埋下了安全隱患,并造成高速公路的低效運(yùn)行。目前,大部分高速公路管理企業(yè)直接隸屬于政府行政職能部門,收入上繳財(cái)政,管理經(jīng)費(fèi)由行政主管部門下?lián)?,使得企業(yè)沒有成為真正意義上的法人實(shí)體和利益主體。這種體制下,既無(wú)內(nèi)在前進(jìn)動(dòng)力,又無(wú)外在競(jìng)爭(zhēng)壓力,經(jīng)營(yíng)管理缺乏活力,經(jīng)營(yíng)性與公益性的矛盾逐漸顯現(xiàn)。當(dāng)前這種管理機(jī)制,還容易造成大鍋飯現(xiàn)象,致使高速公路管理機(jī)構(gòu)人員膨脹,人浮于事,效率低下,成本增加。(1)
??????? (三)高速公路經(jīng)營(yíng)目標(biāo)模糊
??????? 高速公路管理部門對(duì)怎樣在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)營(yíng)高速公路,在認(rèn)識(shí)上缺乏清晰的目標(biāo),影響了高速公路的效能發(fā)揮。當(dāng)前我國(guó)高速公路經(jīng)營(yíng)整體仍處于起步階段,各地自主探索的高速公路經(jīng)營(yíng)模式,運(yùn)作方式帶有很大的盲目性。高速公路的市場(chǎng)化開發(fā),還處于粗放型發(fā)展階段,政府對(duì)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)督管理缺乏有效辦法,尤其是在新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)的高速公路資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的監(jiān)督乏力。由于對(duì)高速公路經(jīng)營(yíng)目的認(rèn)識(shí)不明確和調(diào)控手段不得力,高速公路經(jīng)營(yíng)者追求自身利益最大化的傾向有愈加發(fā)展的趨勢(shì),不斷調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和過高收費(fèi)加重使用者負(fù)擔(dān)及由此引發(fā)的深層次問題漸見端倪;同時(shí)由于現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于高速公路收費(fèi)的定位不明確,鼓勵(lì)高速公路經(jīng)營(yíng)的政策不配套, 對(duì)高速公路收費(fèi)不加區(qū)別的作法增加了高速公路運(yùn)營(yíng)成本和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),使經(jīng)營(yíng)者不得不通過提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和延長(zhǎng)收費(fèi)期限的辦法以獲得投資回報(bào),其結(jié)果是加重了高速公路使用者的負(fù)擔(dān),一定程度上影響了社會(huì)的公平和效率。
??????? (四)高速公路財(cái)務(wù)管理不明
??????? 高速公路管理中財(cái)務(wù)管理貫徹于高速公路事業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié),財(cái)務(wù)管理和財(cái)務(wù)控制直接關(guān)系到高速公路建設(shè)的健康發(fā)展。隨著高速公路事業(yè)的不斷發(fā)展,在取得諸多成績(jī)的同時(shí)也暴露出與當(dāng)前快速發(fā)展的高速公路事業(yè)的不適。第一,高速公路財(cái)務(wù)管理的觀念仍然十分脆弱。高速公路管理由于其工作場(chǎng)所和內(nèi)容與一般企業(yè)或項(xiàng)目的管理不同,其財(cái)務(wù)管理一直較為薄弱,科學(xué)的財(cái)務(wù)管理理念并沒有得以很好的樹立。第二,日常的財(cái)務(wù)管理比較混亂,缺乏有效的機(jī)制,財(cái)務(wù)管理制度不健全。高速公路建設(shè)具有其獨(dú)特的特點(diǎn),操作流程和實(shí)際工作較為復(fù)雜,實(shí)際的管理工作難度較大。加之目前的高速公路經(jīng)營(yíng)主體多樣,高速公路財(cái)務(wù)管理亟待實(shí)現(xiàn)制度化。第三,高速公路財(cái)務(wù)控制作為反映公路管理水平的重要標(biāo)志,關(guān)系著高速公路建設(shè)使用能否按照預(yù)定的計(jì)劃和目標(biāo)進(jìn)行。從財(cái)務(wù)控制來(lái)看,控制力度不夠,缺乏有效的標(biāo)準(zhǔn)是其主要問題(2)。
??????? (五)信息化管理層次低
??????? 傳統(tǒng)的高速公路管理一般都有三大系統(tǒng),即收費(fèi)、監(jiān)控、通信三大系統(tǒng)。我國(guó)主要高速公路基本上都進(jìn)行了通信和監(jiān)控系統(tǒng)的設(shè)計(jì),部分高速公路通信和監(jiān)控系統(tǒng)與高速公路同步建成,部分在高速公路通車后分期建設(shè)。各高速公路都建有收費(fèi)系統(tǒng),有些省市已開展自動(dòng)收費(fèi)系統(tǒng)的試驗(yàn)工作。但是,相對(duì)于高速公路的建設(shè)速度,高速公路的運(yùn)營(yíng)管理顯然不能適應(yīng)其建設(shè)發(fā)展的要求,突出反映在其管理模式不夠完善,管理手段落后,尤其是在管理的信息化和智能化方面。由于重視程度不夠,加上缺乏科學(xué)的整體規(guī)劃,制約和影響了高速公路運(yùn)營(yíng)管理水平的提高。事實(shí)上,傳統(tǒng)的高速公路機(jī)電工程項(xiàng)目己不足以承載高速公路的現(xiàn)代化管理系統(tǒng)的要求。