由于我國(guó)鐵路運(yùn)輸安全的復(fù)雜性，運(yùn)輸安全在改革過(guò)程中極有可能淪為“公地悲劇”，對(duì)安全進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分析確有必要。分析了一些國(guó)家保證鐵路運(yùn)輸安全的產(chǎn)權(quán)制度安排，如英國(guó)的“網(wǎng)運(yùn)分離”后的私有產(chǎn)權(quán)路網(wǎng)公司完全負(fù)責(zé)制、美國(guó)的垂直一體化私有產(chǎn)權(quán)鐵路公司負(fù)責(zé)和政府安全監(jiān)管體制、瑞典的非贏利性組織管理和政府安全監(jiān)管體制以及我國(guó)的垂直一體化國(guó)有壟斷企業(yè)(政府部門(mén))負(fù)責(zé)制。筆者認(rèn)為我國(guó)鐵路在改革過(guò)程中，不能忽視運(yùn)輸安全的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，應(yīng)建立適當(dāng)?shù)倪\(yùn)輸安全管制體系，政府更應(yīng)該在確保鐵路運(yùn)輸安全方面發(fā)揮重要作用。

1 引 言

近20多年來(lái)，鐵路掀起了全球性的改革浪潮，各國(guó)不斷對(duì)鐵路運(yùn)輸管理體制進(jìn)行改革調(diào)整，放松管制、私有化、企業(yè)重組、產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整等是其主要內(nèi)容。在改革過(guò)程中，必然涉及產(chǎn)權(quán)制度改革和企業(yè)組織演變等諸多方面，這些變化將對(duì)運(yùn)輸安全帶來(lái)一定的沖擊，如何在改革過(guò)程中給予運(yùn)輸安全足夠的考慮并提出相應(yīng)的保障制度和具體措施是至關(guān)重要的。

英國(guó)鐵路私有化后不斷發(fā)生重大事故就是因?yàn)楦母锓桨笡](méi)有對(duì)運(yùn)輸安全給予適當(dāng)?shù)闹贫劝才?；?jù)美國(guó)聯(lián)邦鐵路署統(tǒng)計(jì)，美國(guó)鐵路放松管制后的10年里鐵路系統(tǒng)的事故率上升了6．1％；據(jù)我國(guó)鐵道部安全監(jiān)察司統(tǒng)計(jì)，客運(yùn)公司試點(diǎn)以來(lái)的2002年1—7月份，雖然全路安全形勢(shì)總體平穩(wěn)，但是運(yùn)輸系統(tǒng)發(fā)生死亡事故23件，死亡39人，比上年同期增加26人，上升2倍。

運(yùn)輸安全是一個(gè)涉及很多要素的復(fù)雜系統(tǒng)工程，需要全方位的綜合考慮，筆者著重從產(chǎn)權(quán)角度對(duì)鐵路運(yùn)輸安全進(jìn)行分析，為我國(guó)鐵路改革未雨綢繆。　　

2 我國(guó)鐵路運(yùn)輸安全的復(fù)雜性

安全作為鐵路運(yùn)輸服務(wù)的主要產(chǎn)品特性之一，是鐵路運(yùn)輸企業(yè)建立競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的核心要素，不僅僅是國(guó)家重視運(yùn)輸生產(chǎn)安全，企業(yè)更應(yīng)該重視運(yùn)輸安全。但運(yùn)輸安全不同于其他大多數(shù)生產(chǎn)企業(yè)的安全，鐵路是一個(gè)設(shè)備聯(lián)網(wǎng)、生產(chǎn)聯(lián)動(dòng)的大網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，各個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)之間高關(guān)聯(lián)度的特點(diǎn)，要求網(wǎng)絡(luò)上的所有網(wǎng)絡(luò)互補(bǔ)成分共同參與才能完成運(yùn)輸生產(chǎn)過(guò)程，對(duì)管理、裝備、作業(yè)、維修和調(diào)度指揮等都提出了很高的要求，運(yùn)輸安全是一個(gè)需要多方密切合作的復(fù)雜系統(tǒng)工程。

另外，鐵路運(yùn)輸車(chē)站點(diǎn)多線長(zhǎng)，晝夜不間斷運(yùn)輸、作業(yè)，四季氣候變化大，各個(gè)地區(qū)和各個(gè)具體線路的安全作業(yè)條件差異較大等，也決定了鐵路運(yùn)輸安全的難度。還有鐵路運(yùn)輸安全的信息管理也較其他生產(chǎn)企業(yè)復(fù)雜，鐵路運(yùn)輸?shù)陌踩[患基本都掌握在基層工人的頭腦中，而作決策的往往是上級(jí)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)，如何將威脅安全的信息逐級(jí)迅速傳遞反饋，實(shí)現(xiàn)安全信息管理的制度化，是確保鐵路運(yùn)輸安全的難點(diǎn)。

我國(guó)鐵路的一些具體情況，加深了我國(guó)鐵路運(yùn)輸安全工作的艱巨性和復(fù)雜性。其主要原因如下：

其一，我國(guó)鐵路運(yùn)輸密度為世界之最，以占全世界鐵路營(yíng)業(yè)里程6％的7萬(wàn)公里鐵路完成了全世界鐵路總換算周轉(zhuǎn)量的24％，2002年我國(guó)鐵路平均每公里營(yíng)業(yè)里程完成換算周轉(zhuǎn)量達(dá)27．78Mtm。

其二，我國(guó)鐵路客貨運(yùn)輸并重，速度、密度、重量兼容。我國(guó)比較均衡的鐵路客貨運(yùn)輸現(xiàn)實(shí)要求大多數(shù)繁忙干線客、貨共線運(yùn)行，既要適應(yīng)貨運(yùn)重載的需要，又要滿(mǎn)足客運(yùn)快速的需要，還要兼顧高行車(chē)密度的要求，在這種情況下確保行車(chē)安全的復(fù)雜性和難度是世界罕見(jiàn)的。

其三，實(shí)現(xiàn)鐵路跨越式發(fā)展必然要在投資建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新以及體制改革等多方面齊頭并進(jìn)。據(jù)最新的《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，可預(yù)計(jì)鐵路將進(jìn)入投資建設(shè)高潮，尤其是重中之重的繁忙干線提速、擴(kuò)容工程乃當(dāng)務(wù)之急，在鐵路施工過(guò)程中，確保主要干線及整個(gè)鐵路系統(tǒng)的施工安全和運(yùn)行安全的任務(wù)十分艱巨。鐵路采用先進(jìn)技術(shù)和裝備的安全性，以及與既有技術(shù)裝備銜接的安全措施需在實(shí)踐中不斷深入研究。

其四，鐵路貨運(yùn)領(lǐng)域允許外資準(zhǔn)人，對(duì)運(yùn)輸安全帶來(lái)的考驗(yàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，鐵道部主要通過(guò)行政手段組織鐵路局加強(qiáng)運(yùn)輸安全管理，而對(duì)僅運(yùn)營(yíng)貨運(yùn)業(yè)務(wù)的外資鐵路公司(進(jìn)入者)的安全監(jiān)控經(jīng)驗(yàn)還是空白，在這有限的適應(yīng)期里解決外資鐵路公司的安全管理問(wèn)題不太現(xiàn)實(shí)，必須要提前采取應(yīng)對(duì)措施和建立長(zhǎng)效的運(yùn)行機(jī)制，確保外資進(jìn)入我國(guó)鐵路貨運(yùn)領(lǐng)域后的運(yùn)輸安全問(wèn)題。

其五，繁忙線路能力緊張，維修時(shí)間減少。京滬、京廣、京哈、京九等主要干線的運(yùn)輸能力緊張，長(zhǎng)期處于超負(fù)荷狀態(tài)。季節(jié)性的運(yùn)輸高峰也增加了線路的使用時(shí)間，導(dǎo)致運(yùn)行時(shí)間擠占維修時(shí)間，會(huì)對(duì)維持線路的可使用狀態(tài)帶來(lái)沖擊，進(jìn)而影響鐵路運(yùn)輸安全。

最后，我國(guó)鐵路運(yùn)輸服務(wù)人員眾多，且人員素質(zhì)參差不齊，對(duì)運(yùn)輸安全是一個(gè)潛在的隱患；鐵路產(chǎn)業(yè)正處于現(xiàn)代化和技術(shù)創(chuàng)新過(guò)程中，對(duì)運(yùn)輸安全的影響不可忽視；鐵路工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)督體系正待建立完善；盡管形成了以《鐵路法》和《安全生產(chǎn)法》為龍頭，以《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》等16件行政法規(guī)和《鐵路行車(chē)事故處理規(guī)則》等若干部門(mén)規(guī)章為內(nèi)容的鐵路安全保護(hù)法規(guī)體系，但是在新形勢(shì)下和加入WT0后，需要對(duì)這些法規(guī)進(jìn)行整理，逐步完善確保鐵路運(yùn)輸安全、適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的法律體系和適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管機(jī)制。

3 產(chǎn)權(quán)分析與鐵路運(yùn)輸安全

產(chǎn)權(quán)分析最先為科斯在其經(jīng)典論文《企業(yè)的性質(zhì)》(1937年)和《社會(huì)成本問(wèn)題》(1960年)中所使用，最先提出交易成本范疇，用交易成本來(lái)解釋企業(yè)的存在，分析企業(yè)的內(nèi)部組織，研究企業(yè)縱向一體化的程度及外部性的制度安排等?？扑沟拈_(kāi)創(chuàng)性研究很快引起經(jīng)濟(jì)學(xué)同行們的興趣，經(jīng)阿爾欽、諾斯、德姆塞茨、威廉姆森、張五常和巴澤爾等經(jīng)濟(jì)學(xué)家的貢獻(xiàn)，筆者認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)分析大量適用于解釋各種現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

產(chǎn)權(quán)分析的基本要素有：

(1)所謂產(chǎn)權(quán)，是指“個(gè)人對(duì)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)由消費(fèi)這些資產(chǎn)、從這些資產(chǎn)中取得收入和讓渡這些資產(chǎn)的權(quán)利或權(quán)力構(gòu)成”。

(2)現(xiàn)實(shí)中的交易總是有成本的，使得產(chǎn)權(quán)在交易過(guò)程中從來(lái)就不可能被完整地界定。所謂交易成本是指“與轉(zhuǎn)讓、獲取和保護(hù)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的成本”。交易成本的存在是因?yàn)殛P(guān)于資產(chǎn)的各種有用性和潛在有用性的信息是有成本的。因?yàn)榻灰壮杀敬笥诹?，就有產(chǎn)權(quán)、制度和組織(包括政府)存在的必要。

(3)任何交易在本質(zhì)上都是產(chǎn)權(quán)交易。由于產(chǎn)權(quán)交易的復(fù)雜性以及度量和監(jiān)督成本很高，為了交易各方的利益，交易各方需要同意對(duì)自己加以約束，而實(shí)行約束就需要組織，組織的產(chǎn)生正是源于正的交易成本。組織是指“對(duì)所有權(quán)被分割的實(shí)體的管理”，組織或者企業(yè)的出現(xiàn)就是用來(lái)處理交易各方簽訂的各種契約，契約研究是產(chǎn)權(quán)研究的核心。

(4)產(chǎn)權(quán)界定是一個(gè)演進(jìn)過(guò)程。隨著新信息的獲得，資產(chǎn)的各種潛在有用性被技能各異的人們發(fā)現(xiàn)，并且通過(guò)交換他們關(guān)于這些有用性的權(quán)利而實(shí)現(xiàn)其有用性的最大價(jià)值。每一次交換都改變著產(chǎn)權(quán)的界定。

(5)根據(jù)資源的不同屬性對(duì)其產(chǎn)權(quán)進(jìn)行不完全的分離，必將使得這些資源的一些屬性成為公共財(cái)產(chǎn)，進(jìn)入公共領(lǐng)域。進(jìn)入公共領(lǐng)域的屬性，由于是共同產(chǎn)權(quán)，要么被過(guò)度使用或攫取要么就是無(wú)人負(fù)責(zé)(若是損失時(shí))，從而導(dǎo)致“公地悲劇”。

1978年，美國(guó)聯(lián)邦鐵路署(FRA)發(fā)布了一項(xiàng)關(guān)于前10年的鐵路事故分析研究，41．8％的事故是由線路導(dǎo)致的，25．1％的事故是由鐵路人員導(dǎo)致的，19．9％的事故是由移動(dòng)設(shè)備導(dǎo)致的，13．5％的事故是由于各種綜合因素所致。鐵路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)上的各個(gè)互補(bǔ)成分(線路、移動(dòng)設(shè)備、車(chē)站、人員等)都對(duì)運(yùn)輸安全有相當(dāng)?shù)囊蕾?lài)，但與安全有關(guān)的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題如果處理不當(dāng)，就會(huì)成為一個(gè)典型的“公地悲劇”。利益關(guān)系的復(fù)雜性加大了鐵路運(yùn)輸安全“公地悲劇”解決的難度。

隨著我國(guó)鐵路運(yùn)輸體制改革的深入，利益主體多元化，利益關(guān)系也日益剛性化。鐵路網(wǎng)絡(luò)上的各種互補(bǔ)企業(yè)之間的利益之爭(zhēng)，決定了誰(shuí)也不愿意投人大量財(cái)物維護(hù)運(yùn)輸安全。條條塊塊之間意見(jiàn)不一，相互推卸責(zé)任，上下游企業(yè)之間的態(tài)度不同，運(yùn)輸安全的系統(tǒng)性又使得“公地悲劇”的解決，必須通過(guò)各部門(mén)之間的集體行動(dòng)和一致行動(dòng)。尤其是鐵路“網(wǎng)運(yùn)分離”改革，若在產(chǎn)權(quán)制度安排方面不合理，將運(yùn)輸安全屬性分離成為公共財(cái)產(chǎn)，進(jìn)人公共領(lǐng)域，成為“公地悲劇”。因此，要求我國(guó)鐵路改革方案應(yīng)該對(duì)此加以重視，切不可等發(fā)現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題后才去尋找解決辦法。

4 保證鐵路運(yùn)輸安全的幾種產(chǎn)權(quán)制度安排

4．1 “網(wǎng)運(yùn)分離”后的私有產(chǎn)權(quán)路網(wǎng)公司完全負(fù)責(zé)

英國(guó)鐵路是一個(gè)非常特殊的例子。在設(shè)計(jì)鐵路改革方案時(shí)沒(méi)有對(duì)運(yùn)輸安全進(jìn)行認(rèn)真思考，私有化改革方案委托路網(wǎng)公司Railtrack負(fù)責(zé)全路安全，并由國(guó)家健康與安全執(zhí)行局進(jìn)行協(xié)管，沒(méi)有專(zhuān)設(shè)安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

理論上，關(guān)于避免公地悲劇的產(chǎn)權(quán)方法，德姆塞茨等經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，在任何資源共有的時(shí)候，強(qiáng)制實(shí)行私人產(chǎn)權(quán)是可以增進(jìn)效率的；羅伯特?史密斯等人甚至認(rèn)為，避免公地悲劇的惟一辦法就是建立私人產(chǎn)權(quán)制度。Railtrack作為一個(gè)股票全部為公眾所持有的上市公司，全面負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸安全，應(yīng)該可以避免運(yùn)輸安全淪為“公地悲劇”，這也正是英國(guó)政府所希望看到的。但是英國(guó)鐵路連續(xù)發(fā)生的多起重大事故恰恰說(shuō)明運(yùn)輸安全成為了一個(gè)“公地悲劇”，這就形成了一個(gè)悖論：產(chǎn)權(quán)明晰導(dǎo)致“公地悲劇”。Railtrack將絕大多數(shù)維修更新業(yè)務(wù)外包委托給維修公司，自己不插手基礎(chǔ)設(shè)施維修管理，希望通過(guò)合同管理保證維修質(zhì)量和及時(shí)性等。結(jié)果一方 面失去了線路等基礎(chǔ)設(shè)施維修、更新改造方面的技能與經(jīng)驗(yàn)，另一方面缺乏充分完備的信息或經(jīng)驗(yàn)來(lái)決策網(wǎng)絡(luò)維修的優(yōu)先次序和標(biāo)準(zhǔn)等。

為達(dá)到設(shè)定的效率目標(biāo)和追求利潤(rùn)，Railtrack既削減了維修更新成本，又沒(méi)有加強(qiáng)人員對(duì)維修公司進(jìn)行監(jiān)管。因高昂的交易成本，雙方之間的合同談判和修改沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行，維修公司因固定支付合同(維修費(fèi)不隨維修工作量變化)，運(yùn)量的大幅增長(zhǎng)導(dǎo)致維修工作量和成本急劇增加，收不抵支的維修公司選擇出售資產(chǎn)和應(yīng)付維修工作以維持經(jīng)營(yíng)。政府和安全協(xié)管機(jī)構(gòu)亦對(duì)此漠然視之。結(jié)果就是英國(guó)鐵路運(yùn)輸安全成為了一個(gè)典型的“公地悲劇”，自1994年實(shí)行私有化改革以來(lái)，英國(guó)鐵路在短短的幾年里已經(jīng)發(fā)生了6起重大傷亡事故。

英國(guó)鐵路槽糕的安全問(wèn)題不僅是缺乏一個(gè)獨(dú)立的完全負(fù)責(zé)安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)所致，而鐵路產(chǎn)業(yè)參與各方的有效協(xié)作是運(yùn)輸安全的基石，更重要的是政府不應(yīng)該從鐵路這樣的網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)“全身而退”、“撒手”不管，而應(yīng)該在制定運(yùn)輸政策、安全監(jiān)管等方面發(fā)揮重要作用。

4．2 垂直一體化私有產(chǎn)權(quán)鐵路公司負(fù)責(zé)+政府安全監(jiān)管

以美國(guó)鐵路為典型代表，日本鐵路基本類(lèi)似。與英國(guó)不同，美國(guó)的私有產(chǎn)權(quán)鐵路公司是垂直一體化的組織結(jié)構(gòu)，維修、更新等業(yè)務(wù)都是在公司內(nèi)部完成，而不是通過(guò)市場(chǎng)交易委托其他公司完成。鐵路公司一般下設(shè)多個(gè)區(qū)域性的生產(chǎn)中心，具體負(fù)責(zé)維修等確保運(yùn)輸安全的日常業(yè)務(wù)，類(lèi)似于我國(guó)的路局、分局體制。各個(gè)鐵路公司對(duì)運(yùn)輸安全都非常重視，提出了零事故、零死亡、零受傷的安全目標(biāo)，并把有關(guān)安全的規(guī)章編成《行為指南》指導(dǎo)運(yùn)輸安全工作。除了鐵路公司的自我管理，美國(guó)政府也十分重視運(yùn)輸安全，采取行業(yè)主管部門(mén)直接監(jiān)管鐵路安全，主要由隸屬于運(yùn)輸部的聯(lián)邦鐵路署(FRA)負(fù)責(zé)。　　

FRA的最主要職責(zé)就是鐵路系統(tǒng)的安全監(jiān)管，其中聯(lián)邦一級(jí)的安全監(jiān)察員達(dá)450人，州一級(jí)的安全監(jiān)察員約160人分布在各州，安全監(jiān)察員占總?cè)藬?shù)的80％以上。FRA內(nèi)設(shè)的安全處負(fù)責(zé)具體的安全監(jiān)察業(yè)務(wù)，下設(shè)8個(gè)地區(qū)安全監(jiān)察部，主要采用日常抽查和軌檢車(chē)檢測(cè)方式等進(jìn)行檢查并參與事故調(diào)查。除了制定激勵(lì)約束機(jī)制促使安全監(jiān)察人員盡研職責(zé)外，美國(guó)政府還不斷調(diào)整健全相關(guān)的監(jiān)管法律法規(guī)，通過(guò)立法確定FRA的安全監(jiān)管地位。同時(shí)，在行政系統(tǒng)內(nèi)部；FRA的監(jiān)