三、社區(qū)消防管理模式個案研究
?。ㄒ唬┥糖鹕鐓^(qū)消防管理模式
?? 2003年9月23日~24日,河南省政府召開了社區(qū)消防建設工作會議,會上對全省社區(qū)消防建設情況進行了總結(jié)部署,與會代表對商丘社區(qū)消防管理模式進行了細致的分析和論證,給予了很高的評價。有人認為商丘社區(qū)消防管理模式是河南落實公安部、民政部山東現(xiàn)場會的碩果,他回答了消防社會化發(fā)展中的一個戰(zhàn)略性課題,昭示了一種發(fā)展前景和方向,在全省社區(qū)消防建設中已經(jīng)走到了前列,因而對“商丘模式”進行研究,有利于全省乃至全國城市社區(qū)消防管理模式的建設。
???? (一)“商丘模式”的內(nèi)容
?????? 1.社區(qū)消防的定位。商丘市根據(jù)時代的需要,本著有利于政府管理,有利于社區(qū)消防主體的自治,有利于充分利用社區(qū)消防資源,提高工作效能,對社區(qū)消防重新進行了定位,將社區(qū)消防定位于小于街道辦事處,大于原來居委會的層面上。梁園區(qū)按照居民實際居住地重新調(diào)整了社區(qū)消防規(guī)模(將原來的77個居委會,整合成33個社區(qū)居委會),這種定位是比較合理的,它一方面克服了定位在居委會,以原有居委會所轄區(qū)域作為社區(qū)的弊端(規(guī)模過小、資源分割),社區(qū)消防內(nèi)的資源在狹小的空間內(nèi),無法得到合理的配置;另一方面又克服了定位在街道辦事處,以街道辦事處所轄區(qū)域作為社區(qū)的弊端。商丘對社區(qū)消防的定位有利于社區(qū)的成員參與社區(qū)消防建設,進行自我教育、自我管理、自我服務,調(diào)動社區(qū)成員參與社區(qū)消防建設的積極性。
??? 2.社區(qū)消防的劃分。商丘市根據(jù)居民居住的地緣關(guān)系、心理認同感等社區(qū)消防構(gòu)成要素,為了有利于社區(qū)居民行使民主權(quán)利,優(yōu)化社區(qū)消防資源配置,將社區(qū)重新進行劃分。第一種是按照居民居住和單位自然地域劃分的“板塊型社區(qū)”;第二種是以封閉型居民小區(qū)為單位的“小區(qū)型社區(qū)”;第三種是以職工家屬聚居區(qū)為主體的“單位型社區(qū)”;第四種是根據(jù)社區(qū)的不同功能特點劃分為“功能型社區(qū)”。這些社區(qū)的劃分有助于社區(qū)政府因地制宜地去開展社區(qū)消防工作,發(fā)揮各社區(qū)在社區(qū)消防建設中的優(yōu)勢和特色,真正地做到社區(qū)消防自治與社區(qū)消防管理相結(jié)合,有利于社區(qū)消防的各項資源得到有效的配置,這種社區(qū)消防劃分是根據(jù)社區(qū)的不同的實際情況決定的。
??? 3.商丘社區(qū)消防管理模式的組織體系建設
商丘市社區(qū)組織體系包括決策層、執(zhí)行層、議事層和領(lǐng)導層。社區(qū)消防組織體系作為它的一個組成部分而存在,并依附于它。(街道辦事處設消防管理委員會,社區(qū)居委會設消防管理工作組,居住小區(qū)設消防協(xié)管員)其中,決策層是社區(qū)成員代表大會,定期開會決定含社區(qū)消防建設等重大事項的組織,它是社區(qū)內(nèi)消防自治的權(quán)力機構(gòu);執(zhí)行層是社區(qū)消防管理工作組,它與規(guī)模調(diào)整后的社區(qū)居委會實行一套班子,兩塊牌子。主要由居委會成員、戶籍民警、物業(yè)管理公司負責人等方面人員構(gòu)成的,社區(qū)消防管理工作組對社區(qū)成員代表大會負責并報告工作,其職能主要是管理社區(qū)消防事務;議事層是社區(qū)協(xié)商議事委員會,主要成員由社區(qū)內(nèi)的人大代表、政協(xié)委員、知名人士、居民代表、單位代表組成,它的職能是對含社區(qū)消防事務在內(nèi)的事情進行協(xié)商、議事,同時可以對社區(qū)消防管理工作組的工作進行監(jiān)督,因而它是議事監(jiān)督機構(gòu);領(lǐng)導層是街道辦事處消防管理委員會(嚴格的說是黨組織,因為他們根據(jù)黨章的規(guī)定,對社區(qū)內(nèi)黨組織進行重新設立,主要有社區(qū)黨委、總支和支部,而消防管理委員會成員有這三級黨組織成員組成,形成了社區(qū)工作的領(lǐng)導核心)。商丘社區(qū)消防建立了完善的組織體制,形成了嚴密的社區(qū)消防網(wǎng)絡體系,擴大了基層民主,強化了監(jiān)督和制約機制,初步形成了權(quán)責明確、互相促進、互相制約的社區(qū)消防管理模式。這種社區(qū)消防組織體制將社區(qū)內(nèi)各種力量和資源納入到統(tǒng)一的社區(qū)消防管理范疇之中,有利于社區(qū)消防管理水平的提高。
4.社區(qū)消防管理的領(lǐng)導者素質(zhì)明顯提高
商丘在選拔社區(qū)消防干部中引進了競爭機制,通過“公開、公正、公平”的原則,通過民主選舉產(chǎn)生,使一大批政治素質(zhì)好、文化程度高、有較強的組織領(lǐng)導能力、熱心社區(qū)消防事業(yè)的人走上了社區(qū)消防工作崗位。一支年富力強的社區(qū)消防管理干部活躍在工作崗位上,為社區(qū)消防管理工作上一個新臺階準備了條件,領(lǐng)導干部素質(zhì)提高是社區(qū)管理充滿生機和活力的源泉。
5.社區(qū)消防服務活動依靠社區(qū)消防自身的資源順利開展
??? 商丘社區(qū)模式中,在街道辦事處消防管理委員會的指導下,社區(qū)居委會消防工作組組織開展社區(qū)消防志愿者活動,通過開展社區(qū)消防志愿者活動,提高了社區(qū)居民的生活質(zhì)量,增進了人們的滿足感、成就感,居民的主人翁意識增強,節(jié)省了大量的社區(qū)消防管理資金,提高了社區(qū)消防工作效率,改善了社區(qū)消防的人文環(huán)境,為社區(qū)消防共同意識的形成提供了基礎(chǔ)。社區(qū)中形成了社區(qū)消防志愿者服務網(wǎng)絡,真正形成了“我為人人,人人為我”的良好的社區(qū)消防環(huán)境。
(二)商丘模式產(chǎn)生的社會背景
商丘在社區(qū)消防建設中多次到濟南、青島、四平等地參觀學習,汲取了他們大量的經(jīng)驗,應該說商丘社區(qū)消防建設是我國許多地方社區(qū)消防建設的一個縮影,與全國其它城市社區(qū)消防建設有共同的背景。它的產(chǎn)生符合現(xiàn)時代經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展的需要,是我國城市社區(qū)消防建設發(fā)展的具體體現(xiàn)。
1.商丘模式的產(chǎn)生是中國經(jīng)濟體制改革深化的產(chǎn)物
自于市場經(jīng)濟的發(fā)展,計劃時代的“政企合一”、“政社合一”的模式逐漸解體,原來與政府、企業(yè)關(guān)系密切的人員轉(zhuǎn)移到社區(qū)中來,上下級之間縱向關(guān)系逐漸弱化,橫向的合作聯(lián)系日益密切,這樣使得社區(qū)消防的管理僅依靠政府、企業(yè)負責成為不現(xiàn)實,必須綜合各方面社區(qū)消防力量、共同建設社區(qū)消防成為趨勢,新的社區(qū)消防管理模式應運而生。
2.商丘模式是政府機構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物
政府職能轉(zhuǎn)變是一個權(quán)力下放的過程。簡政放權(quán),權(quán)力的層層下放,最后落到基層——社區(qū)。政社分開后原來許多由政府辦的事落到社區(qū)的肩上,導致了權(quán)力中心向社會的轉(zhuǎn)移,社區(qū)的負擔越來越重,因而社區(qū)必須結(jié)合社區(qū)的區(qū)情,探索適合自身發(fā)展的管理新模式。
3.新時期社區(qū)居民生活水平不斷提高居民對消防安全要求越來越高。原來簡單對物質(zhì)生活層面上的追求轉(zhuǎn)移到精神生活層面上的追求,原來由單一政府主體發(fā)展居民區(qū)自然環(huán)境、消防安全環(huán)境、文化生活環(huán)境的格局無法滿足居民新的需要,因而必須對原有社區(qū)消防模式進行改革。
4.社會處于轉(zhuǎn)型時期,城市里的不穩(wěn)定因素增多造成了社區(qū)不穩(wěn)定,這樣必須有一個能化解這些矛盾的強有力的共同組織的出現(xiàn)。這就必須增強社區(qū)的凝聚力和吸引力,將這些矛盾化解在社區(qū)內(nèi)部,僅依靠街道辦事處或居委會的行為是難以奏效的,必須有一支綜合、系統(tǒng)的力量來解決這些不穩(wěn)定因素,維持社區(qū)消防安全、文明的生活秩序。
(三)簡評商丘社區(qū)消防管理模式
商丘社區(qū)消防管理模式運轉(zhuǎn)一段時間以來,在適應市場經(jīng)濟體制發(fā)展,推進基層民主政治建設,實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變,加強黨同人民群眾聯(lián)系,提高人民群眾生活質(zhì)量,促進社會穩(wěn)定和國家穩(wěn)定等方面取得顯著成就,同時促進了城市社區(qū)消防建設的發(fā)展,豐富了城市社區(qū)消防建設理論。商丘社區(qū)消防管理模式仍然處于探索階段,在實踐中還存在很多難以解決的問題,有許多值得進一步研究和完善的地方。例如,社區(qū)消防內(nèi)既要體現(xiàn)自治,又要堅持黨的領(lǐng)導;既要避免行政化的傾向,又要避免完全的企業(yè)市場行為,消防管理委員會如何協(xié)調(diào)好黨、政府、企業(yè)等主體之間的關(guān)系是一個難點。其次,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,社區(qū)消防利益主體的多元化,社區(qū)如何培育社區(qū)消防共同意識,形成社區(qū)消防的認同感、歸屬感,是擺在社區(qū)消防管理者面前的難題。商丘社區(qū)消防管理模式在這些方面作出了很大努力,但具體的效果如何,有待在實踐中進一步論證。商丘社區(qū)消防管理建設的總目標是努力建設以居住地為特征,以居民的認同感和歸屬感為紐帶,以居委會為依托,以社區(qū)成員的自我教育、自我服務、自我管理、自我約束為目的,有黨和政府領(lǐng)導,社會各方面參與,群眾自治管理的區(qū)域性小社會,形成共居一地、共同管理、共促繁榮、共建文明、共保平安的社會化消防自治管理的運行機制,進而創(chuàng)建有中國特色和商丘地方特點、充滿生機和活力的現(xiàn)代社區(qū)消防建設體系。
我們分析認為,商丘社區(qū)消防管理模式是一種政府行為與社區(qū)自治行為相結(jié)合的管理模式,盡管這種模式有很多地方還不太完善,有很多問題還值得探索和研究,畢竟它代表了我國社區(qū)消防管理和建設的方向,對我們今后在社區(qū)消防工作中探索社區(qū)消防的管理模式具有借鑒意義。
①施云華、吳志華:《城市街道社區(qū)管理體制改革及其模式選擇》。
②參見謝玲麗《美國社區(qū)中的非政府組織》。
③參見曾峻《社區(qū)行政初探》。