隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,電力體制也發(fā)生了很大變革,使得許多法規(guī)、規(guī)章或它們的某些方面已經(jīng)不能適應(yīng)改革與發(fā)展的需要。所以,從電力事業(yè)的發(fā)展和國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要出發(fā),必須加緊電力行業(yè)立法,建立更加完善的電力安全法規(guī)體系。
安全法規(guī),主要是指為了保護(hù)職工的安全健康,保護(hù)國(guó)家與集體財(cái)產(chǎn)不受破壞,由國(guó)家制定并由國(guó)家強(qiáng)制實(shí)施的行為規(guī)范。它主要涉及安全管理、安全技術(shù)、工業(yè)衛(wèi)生及女職工和未成年人勞動(dòng)保護(hù)等方面的法律規(guī)范。對(duì)于電力行業(yè),為確保其安全運(yùn)行,我國(guó)立法機(jī)構(gòu)和各級(jí)電力管理部門(mén)經(jīng)過(guò)近20多年的不懈努力,通過(guò)加強(qiáng)電力安全法規(guī)的建設(shè),從而全面、有效地改善了電力行業(yè)的安全狀況。
1 我國(guó)電力安全法規(guī)體系的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題
1.1 現(xiàn)狀
我國(guó)政府歷來(lái)都很重視電力安全生產(chǎn)工作,在“安全第一,預(yù)防為主”的總體方針下,使電力安全法規(guī)與電力事業(yè)同步發(fā)展。目前我國(guó)的安全法規(guī)遵循“三級(jí)立法”的原則,即在國(guó)家法規(guī)、政策的統(tǒng)一指導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方立法的積極性,形成全國(guó)人大,國(guó)務(wù)院,行政部門(mén)、地方立法部門(mén)的三級(jí)立法體系。我國(guó)的電力安全法規(guī)也是按照這一原則進(jìn)行立法的。從2002年出版的由福建省電力有限公司主編的《電力安全法規(guī)制度匯編》來(lái)看,黨和國(guó)家及地方政府陸續(xù)頒布的電力安全法規(guī)、規(guī)章和其他有關(guān)安全方面的行政規(guī)范已有4大類160多項(xiàng)上千多條,在數(shù)量和質(zhì)量上都有很大的發(fā)展,特別是1996年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)電力法》(以下簡(jiǎn)稱《電力法》),對(duì)加強(qiáng)電力安全工作有很大的指導(dǎo)作用。所以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),電力安全法規(guī)體系迅速組建,法規(guī)體系初步健全,執(zhí)法機(jī)構(gòu)也逐步形成。
1.2 存在的問(wèn)題
1.2.1 缺乏系統(tǒng)性
安全法規(guī)的系統(tǒng)性,是指在編制安全法規(guī)的過(guò)程中,要依據(jù)安全法規(guī)體系的結(jié)構(gòu),建立、健全具有各自功能的生產(chǎn)技術(shù)、安全技術(shù)、安全工作、安全獎(jiǎng)懲4種不同類型安全法規(guī)。而我國(guó)現(xiàn)階段的電力安全法規(guī),從數(shù)量上看,雖有上百部之多,枝繁葉茂,但缺乏比較清晰的主干。換句話說(shuō),對(duì)于如此繁多的電力安全法律法規(guī),除了《電力法》外,還沒(méi)有一部充分適應(yīng)實(shí)際情況的電力行業(yè)綜合性法規(guī)。由于這一體系缺乏系統(tǒng)性,給安全法規(guī)的匯編、管理和查找?guī)?lái)了困難,在耗費(fèi)人力和財(cái)力的同時(shí),又因不能及時(shí)獲得準(zhǔn)確的信息而影響了安全生產(chǎn)與管理工作。
1.2.2立法層次不高
根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》,按法律地位及效力等同原則,安全法規(guī)可劃分為3個(gè)層次:由全國(guó)人大及專門(mén)立法會(huì)議制定的根本大法,由全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)及各省人大常委會(huì)確定的一般法以及國(guó)務(wù)院下屬部委及各地方政府制訂的行政法規(guī)。目前,電力行業(yè)的安全法規(guī)中,根本大法和一般法不多,絕大多數(shù)是由行政部門(mén)、地方政府制訂和頒布的行政法規(guī),從立法的層次上看,僅屬于法規(guī)中的第三個(gè)層次。即使國(guó)務(wù)院頒布的某些電力安全法規(guī),也只是某個(gè)方面的問(wèn)題或某一個(gè)時(shí)期制訂的規(guī)范性文件,法律的權(quán)威性不夠。由于缺少權(quán)威性,在實(shí)施過(guò)程中就要逐級(jí)制訂規(guī)定、辦法、細(xì)則,這就不可避免地有隨意性。
1.2.3 覆蓋面不廣
改革開(kāi)放以來(lái),國(guó)家制訂了一系列政策措施,打破獨(dú)家辦電格局,實(shí)行多家辦電,形成多元投資主體,對(duì)促進(jìn)電力發(fā)展起了重要作用。但是,電力行業(yè)仍然主要是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的壟斷經(jīng)營(yíng)模式,在電力行業(yè)面對(duì)許多實(shí)際問(wèn)題時(shí),尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初步發(fā)展的過(guò)程中暴露出來(lái)的新問(wèn)題、新情況,立法工作沒(méi)有跟上,有些方面法規(guī)還是空白,或者某些法規(guī)還停留在原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中,不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。就拿《電力法》來(lái)說(shuō),從1986年開(kāi)始起草到頒布實(shí)施前后經(jīng)歷了10年,它是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)制訂,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期頒布實(shí)施的。很顯然,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,不少內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)電力市場(chǎng)化改革要求。《電力法》在貫徹執(zhí)行中遇到了法與法之間的沖突與矛盾,這些沖突與矛盾使得電力企業(yè)在許多方面無(wú)所適從,一些具體的工作難以開(kāi)展。