隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,電力體制也發(fā)生了很大變革,使得許多法規(guī)、規(guī)章或它們的某些方面已經(jīng)不能適應(yīng)改革與發(fā)展的需要。所以,從電力事業(yè)的發(fā)展和國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要出發(fā),必須加緊電力行業(yè)立法,建立更加完善的電力安全法規(guī)體系。
安全法規(guī),主要是指為了保護(hù)職工的安全健康,保護(hù)國家與集體財產(chǎn)不受破壞,由國家制定并由國家強(qiáng)制實施的行為規(guī)范。它主要涉及安全管理、安全技術(shù)、工業(yè)衛(wèi)生及女職工和未成年人勞動保護(hù)等方面的法律規(guī)范。對于電力行業(yè),為確保其安全運行,我國立法機(jī)構(gòu)和各級電力管理部門經(jīng)過近20多年的不懈努力,通過加強(qiáng)電力安全法規(guī)的建設(shè),從而全面、有效地改善了電力行業(yè)的安全狀況。
1 我國電力安全法規(guī)體系的現(xiàn)狀及存在的問題
1.1 現(xiàn)狀
我國政府歷來都很重視電力安全生產(chǎn)工作,在“安全第一,預(yù)防為主”的總體方針下,使電力安全法規(guī)與電力事業(yè)同步發(fā)展。目前我國的安全法規(guī)遵循“三級立法”的原則,即在國家法規(guī)、政策的統(tǒng)一指導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方立法的積極性,形成全國人大,國務(wù)院,行政部門、地方立法部門的三級立法體系。我國的電力安全法規(guī)也是按照這一原則進(jìn)行立法的。從2002年出版的由福建省電力有限公司主編的《電力安全法規(guī)制度匯編》來看,黨和國家及地方政府陸續(xù)頒布的電力安全法規(guī)、規(guī)章和其他有關(guān)安全方面的行政規(guī)范已有4大類160多項上千多條,在數(shù)量和質(zhì)量上都有很大的發(fā)展,特別是1996年頒布實施的《中華人民共和國電力法》(以下簡稱《電力法》),對加強(qiáng)電力安全工作有很大的指導(dǎo)作用。所以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時,電力安全法規(guī)體系迅速組建,法規(guī)體系初步健全,執(zhí)法機(jī)構(gòu)也逐步形成。
1.2 存在的問題
1.2.1 缺乏系統(tǒng)性
安全法規(guī)的系統(tǒng)性,是指在編制安全法規(guī)的過程中,要依據(jù)安全法規(guī)體系的結(jié)構(gòu),建立、健全具有各自功能的生產(chǎn)技術(shù)、安全技術(shù)、安全工作、安全獎懲4種不同類型安全法規(guī)。而我國現(xiàn)階段的電力安全法規(guī),從數(shù)量上看,雖有上百部之多,枝繁葉茂,但缺乏比較清晰的主干。換句話說,對于如此繁多的電力安全法律法規(guī),除了《電力法》外,還沒有一部充分適應(yīng)實際情況的電力行業(yè)綜合性法規(guī)。由于這一體系缺乏系統(tǒng)性,給安全法規(guī)的匯編、管理和查找?guī)砹死щy,在耗費人力和財力的同時,又因不能及時獲得準(zhǔn)確的信息而影響了安全生產(chǎn)與管理工作。
1.2.2立法層次不高
根據(jù)《中華人民共和國立法法》,按法律地位及效力等同原則,安全法規(guī)可劃分為3個層次:由全國人大及專門立法會議制定的根本大法,由全國人大常務(wù)委員會及各省人大常委會確定的一般法以及國務(wù)院下屬部委及各地方政府制訂的行政法規(guī)。目前,電力行業(yè)的安全法規(guī)中,根本大法和一般法不多,絕大多數(shù)是由行政部門、地方政府制訂和頒布的行政法規(guī),從立法的層次上看,僅屬于法規(guī)中的第三個層次。即使國務(wù)院頒布的某些電力安全法規(guī),也只是某個方面的問題或某一個時期制訂的規(guī)范性文件,法律的權(quán)威性不夠。由于缺少權(quán)威性,在實施過程中就要逐級制訂規(guī)定、辦法、細(xì)則,這就不可避免地有隨意性。
1.2.3 覆蓋面不廣
改革開放以來,國家制訂了一系列政策措施,打破獨家辦電格局,實行多家辦電,形成多元投資主體,對促進(jìn)電力發(fā)展起了重要作用。但是,電力行業(yè)仍然主要是計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的壟斷經(jīng)營模式,在電力行業(yè)面對許多實際問題時,尤其是在市場經(jīng)濟(jì)初步發(fā)展的過程中暴露出來的新問題、新情況,立法工作沒有跟上,有些方面法規(guī)還是空白,或者某些法規(guī)還停留在原有計劃經(jīng)濟(jì)中,不能適應(yīng)時代發(fā)展的要求。就拿《電力法》來說,從1986年開始起草到頒布實施前后經(jīng)歷了10年,它是在計劃經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)制訂,在市場經(jīng)濟(jì)時期頒布實施的。很顯然,隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,不少內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)電力市場化改革要求。《電力法》在貫徹執(zhí)行中遇到了法與法之間的沖突與矛盾,這些沖突與矛盾使得電力企業(yè)在許多方面無所適從,一些具體的工作難以開展。