:湖南省從2005年啟動農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)以來，歷經(jīng)“十一五”“十二五”大規(guī)模飲水安全建設(shè)和“十三五”進一步鞏固提升兩個階段，農(nóng)村飲水安全保障能力極大提升。隨著社會發(fā)展，農(nóng)村居民用水需求日益增長，供需矛盾和管理運營問題不斷顯現(xiàn)，中心調(diào)研組在深入水利廳、衛(wèi)生健康委等部門以及常德等市縣調(diào)研的基礎(chǔ)上，認為以更高標準推進工程建設(shè)、改造和管理，保障長效運行，是農(nóng)村飲水安全工程化解供需矛盾、實現(xiàn)良性發(fā)展的主要途徑。

一、湖南省農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)概況

（一）大規(guī)模飲水安全建設(shè)階段

2005年，國家開始實施農(nóng)村飲水安全工程，截至2015年底，全省共投入171億元，其中中央108億元，省級24億元，其他39億元，建成各類工程2.67萬處，累計解決了3480萬農(nóng)村人口飲水不安全問題。

（二）鞏固提升階段

自2016年湖南省農(nóng)村安全飲水工程進入鞏固提升階段，到2018年底，共完成投資124.1億元，興建工程10584處；鞏固提升農(nóng)村飲水安全人口1099.6萬人，其中建檔立卡貧困人口439.6萬人；農(nóng)村自來水普及率達到86.51%，比2016年提高9.9個百分點；農(nóng)村飲水工程水質(zhì)合格率67.11%，比2016年提高12個百分點。

二、農(nóng)村飲水安全工程進一步鞏固提升需解決的主要問題

（一）后續(xù)鞏固提升任務重，資金籌集難

一是待鞏固提升人口還較多。按照《湖南省農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程“十三五”規(guī)劃》中要求的2020年水質(zhì)合格率達到78%，全省待鞏固提升人口為586萬人，若按照2020年全面建成小康社會的要求，水質(zhì)全面合格達標，全省待鞏固提升人口1768萬人。

二是新建改造任務重、難度大。一方面是后期需新建工程難度增加。隨著農(nóng)村飲水安全工程的推進，人口相對集中的平原、湖區(qū)已基本覆蓋，未覆蓋的大部分都是山丘區(qū)。由于山丘區(qū)地形復雜、高差變化大、人口分散等特點，主體工程選址難、水源選擇難、供水網(wǎng)絡(luò)長、加壓等設(shè)備需求多、網(wǎng)管鋪設(shè)難度大，因此工程建設(shè)難度和成本相對增加。另一方面是早期建成供水工程需改造量大。早期建成的供水工程大部分規(guī)模較小，目前全省小型分散、低標準的“單村單組”工程數(shù)量占比85%以上，這批工程提標改造難度和資金需求較大。

三是地方政府籌資難，資金缺口較大。部分地方政府依靠國家和省級獎補資金的思想仍占主導，主動籌資積極性不足?！笆濉币郧埃瑖—勓a資金占工程使用資金80%左右，進入鞏固提升階段以后，農(nóng)村安全飲水工程按貧困人口500元/人、非貧困人口120元/人標準進行補助，不足部分由縣級地方政府籌集，部分地方政府籌集資金的積極性不高，工作推動措施效果不明顯。有需求農(nóng)民人數(shù)增加，但國家和省級規(guī)劃人口有限。部分地區(qū)因農(nóng)民生活需求，工程整體推進較快，人口計劃不足，如常德市鼎城區(qū)有10萬人未進入國家規(guī)劃，但已實現(xiàn)了全區(qū)飲水安全全覆蓋，形成了約3800萬元的資金缺口。鞏固提升工程資金需求量大，但籌資難度加大。市縣需籌措的建設(shè)資金缺口較大，其中貧困縣“十三五”規(guī)劃解決人口需投資56.86億元，而實際需求是規(guī)劃人口的兩倍，國省補助資金落實15.51億元，這一缺口需要地方政府解決。但化解政府債務風險背景下，銀行中長期貸款、PPP融資等難度加大，地方政府籌措資金難。

（二）供水保障能力還存在不足

一是水質(zhì)安全風險大。根據(jù)近年來衛(wèi)生部門檢測結(jié)果，在放寬檢測指標的情況下，全省農(nóng)村供水的水質(zhì)合格率仍然偏低，2018年農(nóng)村飲水安全工程水質(zhì)合格率為67.11%，與2020年目標還有較大差距，主要原因包括以下幾個方面。水源保護地劃定滯后?？h級以上千噸萬人水源地劃定雖已完成，但是千人以上和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級千噸萬人水源保護地劃定滯后。水源水質(zhì)不穩(wěn)定。地下水水源方面，洞庭湖區(qū)域地下水普遍鐵錳超標嚴重、部分氨氮超標，加藥處理不及時易造成水質(zhì)不達標；地表水水源大部分采用水庫水，部分水庫在枯水季節(jié)水質(zhì)惡化，但水廠在處理能力不足的情況下依然被迫供水。散小工程處理能力欠缺。部分水廠管理、工作人員普遍專業(yè)技能素質(zhì)低，消毒凈化處理操作不規(guī)范；部分水廠缺乏有效的消毒設(shè)備、凈水設(shè)施，20噸以下飲水工程基本沒有配備凈化設(shè)施。水質(zhì)檢測還存在不足。目前仍有部分千噸萬人規(guī)模以上水廠未按規(guī)定建立水質(zhì)化驗室，規(guī)模以下水廠自檢設(shè)備和人員更加缺乏；機構(gòu)檢測一般采取縣級水質(zhì)檢測機構(gòu)月巡檢、衛(wèi)生計生部門季抽檢的方式，難以對水質(zhì)穩(wěn)定達標形成保障。

二是水量難以保障。農(nóng)村安全飲水工程因為農(nóng)村居民用水高峰集中、水源地水量變化、工程設(shè)計標準偏低等影響供水能力相對不足。水源地水量不穩(wěn)定。部分地下水水源隨著飲水工程運行，水位下降嚴重，嚴重影響供水能力，有些甚至不能保證正常供水。水庫和山丘區(qū)泉水作為水源受天氣影響較大，在旱季供水能力降低比較嚴重，部分小型水庫受降水量較少極端天氣的影響甚至斷水，如漢壽縣白家鋪集中供水廠，出現(xiàn)過連續(xù)128天沒有供飲用水的情況。供水設(shè)計標準和增壓能力偏低。目前我省早期農(nóng)村安全飲水工程大部分按照人均每天用水定額60-80升的標準進行設(shè)計，后提高到100升左右，但對比城市供水150升每人每天的標準明顯偏低，隨著農(nóng)村居民生活水平提高，用水量明顯增大，原有水量標準已不能滿足居民用水需要。部分水廠采取重力供水，未采取加壓措施，因地勢產(chǎn)生的供水不均現(xiàn)象嚴重。

（三）多數(shù)農(nóng)村安全飲水工程還難以實現(xiàn)良性運行

一是運營管理水平偏低。全省已建成的農(nóng)村安全飲水工程的運營形式有縣級水利部門管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、村組集體管理、承包管理、買斷經(jīng)營和自建自管等，其中非專業(yè)化經(jīng)營管理占90%以上，這些工程缺少懂業(yè)務的運行管理人員，多數(shù)從業(yè)人員未經(jīng)過正規(guī)培訓，專業(yè)技術(shù)人員不足10%，專業(yè)技能差，管理水平偏低。

二是運行成本高，收益難以保障。我省農(nóng)村安全飲水工程普遍未實現(xiàn)盈利，水利廳2018年6月調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，我省貧困地區(qū)水廠僅2.4%實現(xiàn)了盈利。首先是電費成本高。我省農(nóng)村安全飲水工程用電執(zhí)行的是農(nóng)村居民生活電價，抽水電費成為運行成本中比較大的一項支出，調(diào)研中規(guī)模水廠電費成本占總成本比重20%左右，單村水廠在40%以上，二次能耗規(guī)模水廠35%以上。其次是收費難，收費成本高。農(nóng)村地區(qū)水表普遍采用機械表，水費收取方式以上門收取為主，水費回收率低，2018年全省約為60%。抄收費用在水廠成本中占比較大，如漢壽江東湖水廠2018年占比約14%。再次是維護費用高。目前大部分水廠的經(jīng)營狀態(tài)決定難以從水費中提取維修和養(yǎng)護費用，多數(shù)縣級財政未落實農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護資金，隨著設(shè)備老化，維護費用逐年增多，資金不足制約了工程的良性運行。

三是水廠超負荷運行和運行不足現(xiàn)象同時存在。一方面是工程效益未充分發(fā)揮。部分地區(qū)尤其是貧困地區(qū)由于大量農(nóng)村居民進城務工，且農(nóng)村居民用水觀念尚未完全轉(zhuǎn)變，仍更愿意用自來水以外的其他方式取水，導致實際供水人口較設(shè)計值偏低。另一方面是水廠“小馬拉大車”現(xiàn)象嚴重。一些地區(qū)由于居民用水需求較高，原有水廠設(shè)計供水量已經(jīng)不能滿足需求，為保障供水，只能采取超負荷運行的方式，尤其節(jié)假日高峰期，這一現(xiàn)象更加普遍。

（四）管理力量薄弱，工程設(shè)施保護難

一是缺乏專業(yè)管理人員和管理機構(gòu)。雖然大部分縣建立了農(nóng)村供水工程管理機構(gòu)，但仍有少部分縣還未建立縣級農(nóng)村供水專管機構(gòu)，管理體制和營運機制尚未健全。有些縣設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水工程管理站，但由于受編制制約，工作人員一般只有2到3人，要實現(xiàn)對幾十個供水工程、幾十萬用戶的管理，難度非常大。

二是工程設(shè)施破壞現(xiàn)象時有發(fā)生。農(nóng)村供水點多線長面廣，管網(wǎng)覆蓋范圍大，工程保護難度大，且遭到破壞不易察覺。現(xiàn)有管網(wǎng)大多沿公路、渠道埋設(shè)，在農(nóng)村建房、農(nóng)機作業(yè)、溝渠清淤等生產(chǎn)建設(shè)過程中易受到破壞。此外，鄉(xiāng)村公路“窄改寬”建設(shè)，沿線的供水管網(wǎng)損壞較多，還有部分管網(wǎng)因公路改寬被埋入路中，后期損壞后無法及時發(fā)現(xiàn)，且搶修難度大。干旱季節(jié)農(nóng)村群眾擅自破壞管網(wǎng)進行灌溉、偷水養(yǎng)殖的事件屢禁不止，私接水管、改接水表等避交水費現(xiàn)象大量存在，且缺乏有效的法律手段進行處理。

三、滿足群眾需求，實現(xiàn)湖南省農(nóng)村飲水安全工程可持續(xù)發(fā)展建議

（一）科學推進飲水工程“三化”發(fā)展

堅持城鄉(xiāng)供水一體化大方向，以規(guī)模化供水為主體，管理專業(yè)化為主流，努力提升農(nóng)村供水發(fā)展再上新臺階。一是分類推進規(guī)?；l(fā)展。對現(xiàn)有的大型地表水廠，重點進行鞏固提升，提高水廠的供水能力和覆蓋面積；對中小型集中供水工程采取并網(wǎng)為主的方式進行改造，對不具備并網(wǎng)條件的單村供水工程，進行配套改造；充分利用城鎮(zhèn)自來水廠、現(xiàn)有規(guī)模較大農(nóng)村水廠的富余供水能力，延伸供水管網(wǎng)。二是創(chuàng)新運營模式。加快農(nóng)村供水基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，積極創(chuàng)新工程運行管理模式，落實專業(yè)化管理機構(gòu)，繼續(xù)推進以縣為單位建立管理服務機構(gòu)，鼓勵建立供水戶協(xié)會、公私合營建立股份制公司以及政府購買服務等新的工程運行管理形式。三是分步推進城鄉(xiāng)供水一體化。優(yōu)先面積較小、當前自來水覆蓋率偏低的縣（市、區(qū)），借鑒“武岡模式”，以“BOT+ROT”的PPP融資方式，推進整縣市區(qū)城鄉(xiāng)供水一體化；其他地區(qū)可采取城鎮(zhèn)自來水廠對農(nóng)村自來水廠供水的方式逐步推進城鄉(xiāng)供水一體化。四是提高設(shè)計標準，推進現(xiàn)有管網(wǎng)改造。按照城鄉(xiāng)一體要求，以城市人均日供水標準對現(xiàn)有農(nóng)村地區(qū)供水管網(wǎng)進行逐步改造，對新建安全飲水工程按城市供水標準進行設(shè)計。

（二）加強工程建設(shè)改造的資金支持力度

通過爭取國家資金、加強獎補支持、鼓勵融資等多種方式，保障鞏固提升工程資金需求，緩解基層資金壓力。一是積極爭取中央預算內(nèi)投資。對于已經(jīng)解決但沒有納入國家建設(shè)規(guī)劃的人口，積極爭取納入中央預算，或爭取以獎代補的方式進行扶持；爭取提高貧困地區(qū)飲水安全工程的補助標準。二是調(diào)整獎補政策。建議以工程量作為獎補標準的依據(jù)；按照工程建設(shè)成本，適當提高補助標準；按照有利于推進“三化”的原則，將獎勵資金范圍擴大到推進“三化”項目建設(shè)任務完成較好的縣市區(qū)。三是加大PPP模式支持力度。對農(nóng)村飲水安全工程PPP項目尤其是城鄉(xiāng)一體化項目在行政審批方面開辟綠色通道。鼓勵市縣政府采取“存量TOT+新建項目BOT”“BOT+ROT”等PPP模式推動本地區(qū)飲水安全工程建設(shè)。

（三）保障農(nóng)村飲水安全工程長效運行

實現(xiàn)長效運行，需要從農(nóng)村飲水安全工程市場和民生特性出發(fā)，使成本降低、運營科學，使經(jīng)營者能夠盈利。一是加強信息化建設(shè)。以縣為單位建立農(nóng)村飲水安全信息化管理體系，引入供水管網(wǎng)監(jiān)測系統(tǒng)、智能水表、在線水質(zhì)監(jiān)測設(shè)備等，分批次對農(nóng)村飲水安全工程進行信息化改造，提升企業(yè)對水量、水質(zhì)實時監(jiān)測調(diào)整的能力和收費收取能力。二是降低工程用電電價。借鑒山西、重慶等地經(jīng)驗，加強物價部門與電力部門的協(xié)調(diào)，對農(nóng)村飲水安全工程電價按農(nóng)業(yè)排灌電價收取，根據(jù)取水方式采取不同標準。三是適當進行水價補貼。各級地方政府可利用財政預算、非稅收入、城市供水受益等渠道多方籌措資金，對水價達不到成本水平的工程給予必要的成本補貼，重點支持貧困地區(qū)，確保工程運行與合理收益。四是建立維修養(yǎng)護基金。建議省財政將農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護資金納入財政補助范圍，引導縣級政府以財政補貼和水費提留作為來源建立維修養(yǎng)護基金，對日常維修養(yǎng)護進行支持。

（四）著力提升農(nóng)村飲用水水質(zhì)

一是加強飲用水水源地保護。加強水利部門和生態(tài)環(huán)境部門合作，加快完成千噸萬人和千人以上規(guī)模農(nóng)村供水工程水源水源保護區(qū)（范圍）的劃定工作。各職責部門和地方政府嚴格按照《湖南省飲用水水源保護條例》要求開展飲用水水源日常管理工作。二是提升水廠處理能力。推進中小型水廠的標準化建設(shè)和改造，督促水廠完善凈化、加藥、消毒、檢測等水處理設(shè)施，對水廠負責人、凈水工和水質(zhì)檢驗工等關(guān)鍵崗位人員定期開展專業(yè)技術(shù)培訓，做到特殊崗位持證上崗。三是完善農(nóng)村飲水水質(zhì)檢測、監(jiān)測體系。完善水廠自檢、市縣農(nóng)村飲水水質(zhì)檢測中心巡檢和各級衛(wèi)生部門監(jiān)測三位一體的水質(zhì)保障體系，建立農(nóng)村飲用水水質(zhì)檢測專項資金，用于提升水質(zhì)日常監(jiān)測能力和水廠自檢能力。

（五）提升農(nóng)村飲水安全工程管理和設(shè)施保護能力

一是提升管理力量。完善農(nóng)村飲水安全工程管理和水質(zhì)檢測與監(jiān)測機構(gòu)，聘用專業(yè)技術(shù)人員，并納入財政供養(yǎng)，增加基層管理力量，并逐步實現(xiàn)農(nóng)村供水管理專業(yè)化。二是建立和完善農(nóng)村飲水安全法律法規(guī)。建議盡快出臺《湖南省農(nóng)村供水條例》，從法律層面規(guī)范和保護農(nóng)村供水事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，明確農(nóng)村飲水安全的法律性質(zhì)、法律地位和法律責任，確保農(nóng)村飲水安全工作在水源安全、制水安全、供水安全、設(shè)備管網(wǎng)安全等方面有法可依，并理順管理體制，明確管理責任。三是減少農(nóng)村基建對工程設(shè)施的破壞。加強交通、水利、自然資源等部門的協(xié)調(diào)，促進農(nóng)村飲水安全工程與其他工程對接和協(xié)調(diào)，在農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公路建設(shè)等建設(shè)中綜合考慮供水管網(wǎng)因素。