摘要：在“三期疊加”背景下，當(dāng)前我國面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力加大和生態(tài)修復(fù)投入需求增加的困境。解決存量生態(tài)環(huán)境問題，需要按照生態(tài)產(chǎn)業(yè)化思路推進(jìn)生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)化。我國生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)化已經(jīng)起步，處于小規(guī)模發(fā)展階段，在一些領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)了很好的實(shí)踐探索。亟待完善相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，通過制度供給和政策引導(dǎo)，將生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)打造成我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點(diǎn)。
關(guān)鍵詞：生態(tài)修復(fù)；產(chǎn)業(yè)化；產(chǎn)業(yè)化階段；產(chǎn)業(yè)政策
2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，我國正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期，結(jié)構(gòu)性、體制性、周期性問題相互交織，“三期疊加”影響持續(xù)深化，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，要打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，堅(jiān)持方向不變、力度不減，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的情況下，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方向不變、工作力度不減，不光要理解黨中央推進(jìn)生態(tài)文明的戰(zhàn)略定力和堅(jiān)定決心，還應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景下，推進(jìn)生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)化，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。
1 “三期疊加”形勢下的生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)化方向
根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)治理環(huán)境的投資占GDP 的比例達(dá) 1%～1.5%時(shí)，可控制環(huán)境惡化的趨勢，當(dāng)該比例達(dá)到 2%～3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量可有所改善。事實(shí)上，近十幾年來，我國環(huán)境治理投入占GDP的比例逐步增加，但仍未達(dá)到發(fā)達(dá)國家2%以上的水平。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變過程中，必須既要化解資源環(huán)境因素對經(jīng)濟(jì)的約束作用，又要解決好生態(tài)文明建設(shè)的投入問題，這是當(dāng)前面臨的實(shí)際困境。
習(xí)近平總書記在2018年全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出，生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。加快解決歷史交匯期的生態(tài)環(huán)境問題，必須加快建立以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系。構(gòu)建生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系是建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，產(chǎn)業(yè)生態(tài)化即通過“生態(tài)化”實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展,生態(tài)產(chǎn)業(yè)化即通過“產(chǎn)業(yè)化”實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的價(jià)值增值。因此，如果說全面推進(jìn)綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化是從源頭上解決生態(tài)環(huán)境增量問題的辦法；那么按照“產(chǎn)業(yè)化”的思路，推進(jìn)存量生態(tài)環(huán)境問題治理，即實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)化，則是突破困境的必然選擇。
2 生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)化的要點(diǎn)及存在問題
從法學(xué)角度，我國將“環(huán)境”定義為影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，而對“生態(tài)”則沒有明確定義，通常指“自然生態(tài)系統(tǒng)”。從學(xué)術(shù)角度，一般認(rèn)為環(huán)境修復(fù)是對被污染的環(huán)境采取措施使污染物濃度降低到未污染前的狀態(tài)[1]；生態(tài)修復(fù)的概念應(yīng)包括生態(tài)恢復(fù)、重建和改建，其內(nèi)涵大體上可以理解為通過外界力量使受損 (開挖、占?jí)?、污染、全球氣候變化、自然?zāi)害等) 生態(tài)系統(tǒng)得到恢復(fù)、重建或改建 (不一定完全與原來的相同)[2]。本文所指生態(tài)修復(fù)具體包括與自然資源管理直接相關(guān)的山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)、國土綜合整治、礦山生態(tài)修復(fù)、海洋生態(tài)修復(fù)等。
一般認(rèn)為生態(tài)產(chǎn)業(yè)化是指按照產(chǎn)業(yè)化規(guī)律推動(dòng)生態(tài)建設(shè)，按照社會(huì)化大生產(chǎn)、市場化經(jīng)營的方式提供生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，推動(dòng)生態(tài)要素向生產(chǎn)要素、生態(tài)財(cái)富向物質(zhì)財(cái)富轉(zhuǎn)變，促進(jìn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)發(fā)展[3]。產(chǎn)業(yè)化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，主要包括以下幾個(gè)方面的要點(diǎn)：一是市場化經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作形式，二是達(dá)到一定的規(guī)模程度，三是與資金有密切關(guān)系，四是以效益為目的。以此四個(gè)要點(diǎn)來對我國當(dāng)前生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)行分析。
(1)生態(tài)修復(fù)市場化。市場化是把特定對象按照市場原理進(jìn)行組織的行為。黨的十八屆三中全會(huì)提出，讓市場在資源配置中起決定性作用。生態(tài)修復(fù)的行為對象是自然生態(tài)系統(tǒng)，也就是通常所說的自然資源，因此市場當(dāng)然應(yīng)該在其中發(fā)揮決定性作用。雖然我國關(guān)于生態(tài)修復(fù)市場化的研究還比較欠缺，但一些學(xué)者如崔元星就提出過生態(tài)建設(shè)及生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目市場化的運(yùn)作模式。原國土資源部等5部門《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》(2016)就提出探索構(gòu)建“開發(fā)式治理、市場化運(yùn)作”的礦山生態(tài)修復(fù)新模式。自然資源部2019年12月印發(fā)《關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》進(jìn)一步推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)市場化。當(dāng)前，在我國礦山生態(tài)修復(fù)、土地整治等相關(guān)領(lǐng)域，已經(jīng)出現(xiàn)了大量市場化運(yùn)作的實(shí)踐案例，如習(xí)近平總書記2018年6月12日考察的山東威海華夏城礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目等。
(2)生態(tài)修復(fù)市場規(guī)模。我國環(huán)境治理投入雖然未達(dá)到發(fā)達(dá)國家水平，但在GDP中的占比已從20世紀(jì)80年代初的0.51%提高到2016年的1.24%，增長趨勢非常明顯。隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)和國家對環(huán)保行業(yè)的投資加大，生態(tài)修復(fù)行業(yè)市場規(guī)模將會(huì)進(jìn)一步增大。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)分析，近年來，我國生態(tài)修復(fù)行業(yè)市場規(guī)模保持在10%以上的增速，2024年有望超過7 000億元[4]。由于不同學(xué)者和機(jī)構(gòu)對生態(tài)修復(fù)所涵蓋內(nèi)容理解的不同，也有不同的估算。如礦山生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域，根據(jù)自然資源部2017年全國礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境遙感監(jiān)測結(jié)果，全國范圍礦產(chǎn)資源開發(fā)占用土地面積約5 430萬畝，其中歷史遺留及責(zé)任人滅失的3 450萬畝，在建及在產(chǎn)礦山1 980萬畝。近兩年還因政策性因素關(guān)停大量礦山，導(dǎo)致待治理廢棄礦山面積還在持續(xù)增長。初步估計(jì)礦山修復(fù)治理投入高達(dá)27 150億元(不含近兩年新增關(guān)停礦山)[5]。因此，我國生態(tài)修復(fù)具有十分巨大的市場規(guī)模。
(3)生態(tài)修復(fù)的資金投入。據(jù)原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的數(shù)據(jù)，“十二五”期間，我國全社會(huì)環(huán)保投資達(dá)4.17萬億元，比“十一五”時(shí)期增長了92.8%，年均增長近10%。生態(tài)環(huán)境部規(guī)劃院測算，“十三五”全社會(huì)環(huán)保投資將達(dá)到17萬億元，是“十二五”的3倍以上。財(cái)政部報(bào)告指出，2016—2018年全國財(cái)政生態(tài)環(huán)保相關(guān)支出規(guī)模累計(jì)安排24 510億元，年均增長14.8%，增幅高于同期財(cái)政支出增幅6.4個(gè)百分點(diǎn)，占財(cái)政支出的比例由3.7%提高到4.2%。我國生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域全社會(huì)投資雖然沒有單獨(dú)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但從政府投資來看，僅中央財(cái)政每年直接投入在1 000億以上[6]。2016—2018年，中央財(cái)政安排近300億元支持山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)和礦山生態(tài)修復(fù)工程，安排林業(yè)轉(zhuǎn)移支付資金2 636億元支持國土綠化、荒漠化治理、濕地保護(hù)恢復(fù)等。地方政府也在加大投入，如我國正在實(shí)施的第三批山水林田湖草生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)工程，14個(gè)項(xiàng)目中央財(cái)政計(jì)劃投資280億，地方自籌和企業(yè)投資945億，約為中央財(cái)政投資的3～4倍。
(4)生態(tài)修復(fù)的效益。效益是某種活動(dòng)所要產(chǎn)生的有益效果及其所達(dá)到的程度。它可分為經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兩類，其中經(jīng)濟(jì)效益是人們在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所取得的收益性成果；社會(huì)效益則是在經(jīng)濟(jì)效益之外的對社會(huì)生活有益的效果[7]。也有一些學(xué)者在此基礎(chǔ)上提出生態(tài)效益，本文將其納入社會(huì)效益進(jìn)行分析。就生態(tài)修復(fù)而言，其社會(huì)效益(含生態(tài)效益)無疑是明確的，即十九大報(bào)告所指出的提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。其經(jīng)濟(jì)效益的理論依據(jù)則來源于《生態(tài)文明體制改革總體方案》中指出的“樹立自然價(jià)值和自然資本的理念，自然生態(tài)是有價(jià)值的，保護(hù)自然就是增值自然價(jià)值和自然資本的過程，就是保護(hù)和發(fā)展生產(chǎn)力，就應(yīng)得到合理回報(bào)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?！蓖瑫r(shí)，既然生態(tài)修復(fù)的結(jié)果是提供優(yōu)質(zhì)的“生態(tài)產(chǎn)品”，其經(jīng)濟(jì)效益則應(yīng)該通過產(chǎn)品的形式予以實(shí)現(xiàn)。
根據(jù)以上分析，雖然在理論上，我國生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)化具有光明的前景，而且在實(shí)踐中也已經(jīng)有了很好的探索，但目前仍存在一些問題。一是從市場化程度來看，我國生態(tài)修復(fù)的市場化程度仍然不高，尚未建立完善的引導(dǎo)機(jī)制以充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。二是從市場規(guī)模來看，我國生態(tài)修復(fù)市場規(guī)模巨大，但尚未建立科學(xué)統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)和評(píng)價(jià)體系。三是從資金投入來看，投資主體仍然以政府為主，社會(huì)資本特別是民營資本參與度不高。四是從效益分析來看，過于強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益而忽視了經(jīng)濟(jì)效益，這也是資金投入以政府為主，社會(huì)資本投入不多的原因。
3 我國生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)化的階段
根據(jù)Michael E.Porter和John Londregan等構(gòu)建的產(chǎn)業(yè)生命周期不同階段企業(yè)競爭的理論模型，一般將產(chǎn)業(yè)生命周期劃分為導(dǎo)入期、成長期、成熟期、衰退期。產(chǎn)業(yè)化也即產(chǎn)業(yè)形成和發(fā)展的過程，包括產(chǎn)業(yè)化導(dǎo)入、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)化穩(wěn)定和產(chǎn)業(yè)化動(dòng)蕩四個(gè)階段。
導(dǎo)入階段：是指產(chǎn)業(yè)的技術(shù)研究開發(fā)和生產(chǎn)技術(shù)的形成階段。產(chǎn)品設(shè)計(jì)處于起步階段，整個(gè)產(chǎn)業(yè)基本處于人力、物力和財(cái)力的大量投入時(shí)期，主要依靠政府的投入、一些研究機(jī)構(gòu)的科研及個(gè)別企業(yè)的加入。
發(fā)展階段：是指全面開展生產(chǎn)技術(shù)成果的商業(yè)運(yùn)作的初級(jí)階段，包括小批量生產(chǎn)和大規(guī)模生產(chǎn)兩階段。在小規(guī)模生產(chǎn)階段，產(chǎn)品開始投入市場，市場處于一種觀望的態(tài)度，但市場的需求呈現(xiàn)快速增長的趨勢，進(jìn)入該產(chǎn)業(yè)企業(yè)開始增多，但產(chǎn)業(yè)總體上沒有實(shí)現(xiàn)盈利，行業(yè)規(guī)范不標(biāo)準(zhǔn)；在大規(guī)模生產(chǎn)階段：生產(chǎn)工藝成熟，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和市場走向成熟，產(chǎn)業(yè)開始全面盈利，大量企業(yè)涌進(jìn)該產(chǎn)業(yè)。
穩(wěn)定階段：是指商業(yè)化運(yùn)作成熟階段，這一階段整個(gè)產(chǎn)業(yè)全面盈利，生產(chǎn)規(guī)模依舊保持增長的勢頭，但是趨于穩(wěn)定；技術(shù)成熟，分工專業(yè)化、區(qū)域化，形成了成熟的產(chǎn)業(yè)鏈及配套的產(chǎn)業(yè)集群，形成產(chǎn)業(yè)群鏈結(jié)合發(fā)展模式；行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)化，市場成熟，趨于飽和狀態(tài)，市場競爭激烈。
動(dòng)蕩階段：新的相關(guān)技術(shù)或是產(chǎn)業(yè)開始崛起,舊的產(chǎn)業(yè)機(jī)制已經(jīng)不適應(yīng)市場，生產(chǎn)規(guī)模開始縮減，利潤萎縮，企業(yè)開始收縮規(guī)?；蚴峭顺鍪袌龈偁?，整個(gè)產(chǎn)業(yè)體系呈現(xiàn)在動(dòng)蕩之中。
據(jù)此分析，我國生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)化目前已由產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入向產(chǎn)業(yè)發(fā)展過渡，基本處于小規(guī)模發(fā)展階段。理由是：在理論層面，關(guān)于山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念和自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制等研究還沒有完全破題，還存在自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清、所有者不到位、權(quán)責(zé)不明晰、權(quán)益不落實(shí)、監(jiān)管保護(hù)制度不健全等問題[8]；在實(shí)踐層面，我國生態(tài)修復(fù)的技術(shù)研發(fā)尚未完全完成，生態(tài)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)尚未完全建立，只在一些個(gè)別領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了商品化，目前主要依靠政府投入的局面還沒有完全改變。但同時(shí)也應(yīng)該看到，在政策層面，中辦、國辦《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》已經(jīng)提出“按照誰修復(fù)、誰受益原則，通過賦予一定期限的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)安排，激勵(lì)社會(huì)投資主體從事生態(tài)保護(hù)修復(fù)”；在一些具體領(lǐng)域，已經(jīng)出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化蓬勃發(fā)展的成果，如礦山生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域，在廢棄礦坑上建設(shè)的上海佘山世茂洲際酒店、山東威海華夏城等諸多項(xiàng)目已經(jīng)取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益。
4 生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)化的實(shí)踐探索
學(xué)者研究認(rèn)為生態(tài)資產(chǎn)通過人為開發(fā)和投資盤活資產(chǎn)轉(zhuǎn)為生態(tài)資本，運(yùn)營形成生態(tài)產(chǎn)品，最終通過生態(tài)市場實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，通常有直接利用、間接利用、使用權(quán)交易、生態(tài)服務(wù)交易等具體實(shí)現(xiàn)路徑[9]。我國生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程剛剛起步，但市場需求呈快速增長趨勢，更多的企業(yè)逐步進(jìn)入。以礦山生態(tài)修復(fù)為例，社會(huì)資本參與主要有以下幾種模式。
(1)在土地指標(biāo)上做文章。如河南省國土資源投資管理中心實(shí)施的寶豐縣工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目，投資2.4億元，治理區(qū)域總面積5 862畝，新增耕地5 505畝，通過“占補(bǔ)平衡指標(biāo)”交易，可創(chuàng)收約5.5億元。其實(shí)質(zhì)是生態(tài)資產(chǎn)的使用權(quán)交易，即通過投資形成土地指標(biāo)使用權(quán)，將資產(chǎn)使用價(jià)值轉(zhuǎn)化為交換價(jià)值，實(shí)現(xiàn)增值目的。
(2)在廢棄資源上做文章。如河南省泌陽縣金鼎再生資源利用有限公司投資6億元開展春水鎮(zhèn)石材開發(fā)區(qū)治理，利用廢石生產(chǎn)砂石骨料，同時(shí)整理被壓占土地以改善環(huán)境，年消除廢石1 500噸，綜合產(chǎn)值可達(dá)近14億元。其實(shí)質(zhì)是生態(tài)資產(chǎn)的直接利用，即對生態(tài)資產(chǎn)進(jìn)行深度開發(fā)，形成產(chǎn)品，將使用價(jià)值轉(zhuǎn)換為交換價(jià)值，進(jìn)入市場獲取經(jīng)濟(jì)利益。
(3)在生態(tài)服務(wù)上做文章。如山東省濟(jì)寧市茂祥農(nóng)業(yè)科技有限公司與種植大戶共同出資，對嘉祥縣關(guān)山破損山體進(jìn)行恢復(fù)，打造成集種植、采摘、旅游于一體的山寨生態(tài)觀光園。其實(shí)質(zhì)是生態(tài)服務(wù)功能的直接利用，即利用恢復(fù)后的生態(tài)資產(chǎn)，形成直接的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品，通過市場獲取經(jīng)濟(jì)利益。
(4)在綜合開發(fā)上做文章。如浙江省湖州市長興縣利用多年來開采形成的多處礦坑和礦山遺跡，成功引進(jìn)了總投資達(dá)200億元的“太湖龍之夢”超大型旅游綜合體項(xiàng)目，不僅由社會(huì)資本對礦山生態(tài)進(jìn)行恢復(fù)，而且有力地促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。山東威海華夏城也是如此。這種類型的實(shí)質(zhì)是生態(tài)資產(chǎn)的間接利用，即通過對生態(tài)資產(chǎn)共生功能的開發(fā)，在開發(fā)中推進(jìn)生態(tài)修復(fù)，提升區(qū)域價(jià)值，以開發(fā)收益反哺生態(tài)建設(shè)。
隨著礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)化的崛起，生態(tài)修復(fù)服務(wù)業(yè)也逐步得到發(fā)展。如江蘇無錫市偉達(dá)民爆和化工公司通過早期利用廢棄礦山建設(shè)花園式酒店的實(shí)踐，逐步發(fā)展為生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域的技術(shù)服務(wù)商，形成了從修復(fù)方案規(guī)劃、設(shè)計(jì)、治理、運(yùn)營、管理一條龍的產(chǎn)業(yè)鏈。江蘇張家港市綠巖生態(tài)技術(shù)股份公司通過提供礦山修復(fù)和綠化技術(shù)服務(wù)，成為生態(tài)修復(fù)服務(wù)領(lǐng)域的國家高新技術(shù)企業(yè)。自然資源部近期出臺(tái)的關(guān)于利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見給出了突破性的規(guī)劃、土地、礦產(chǎn)政策，旨在鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與，將推動(dòng)該行業(yè)的巨大發(fā)展。
5生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展階段亟待完善產(chǎn)業(yè)政策
按照產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)功能在于通過超市場原則的資源配置結(jié)構(gòu)導(dǎo)向及其調(diào)控措施，加快結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，政府的職能不僅在于彌補(bǔ)市場失靈，還在于開拓未來[10]。生態(tài)修復(fù)的產(chǎn)品在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中具有基礎(chǔ)性作用和高度的社會(huì)公益性質(zhì)，對市場導(dǎo)向的敏感性最差，亟待政府通過產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中予以扶持。一方面要提供更多的理論、政策、制度供給；另一方面則要通過干預(yù)和介入資源配置的結(jié)構(gòu)及其形成過程，培育新業(yè)態(tài)的形成與發(fā)展。
(1)建立自然資源價(jià)值評(píng)估體系?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》已經(jīng)提出自然價(jià)值和自然資本的理念，但是目前我國尚未建立其價(jià)值評(píng)估的指標(biāo)體系，尤其是對于受損自然生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)前后的價(jià)值差更無法評(píng)價(jià)，使得生態(tài)修復(fù)的經(jīng)濟(jì)效益難以科學(xué)計(jì)算。這也導(dǎo)致了在自然資源交易市場上，優(yōu)質(zhì)資源和待修復(fù)資源在價(jià)值上無法區(qū)分，社會(huì)資本趨利避害，不愿投入到修復(fù)成本高的待修復(fù)資源開發(fā)利用和保護(hù)上。
(2)明確生態(tài)資本的投資收益途徑。生態(tài)資本通過自然因素和人為投資雙重作用來提升自然資本的價(jià)值，其投資屬于生產(chǎn)型投入，應(yīng)當(dāng)獲得投資收益。當(dāng)前，我國生態(tài)修復(fù)的投資收益方面進(jìn)行了一些探索，但總體來看并未形成相應(yīng)的制度體系，一些領(lǐng)域還存在政策障礙，阻礙了“生態(tài)資源-生態(tài)資產(chǎn)-生態(tài)資本-生態(tài)產(chǎn)品”的轉(zhuǎn)化過程。如在生態(tài)資源的資產(chǎn)化過程中，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的認(rèn)定還不明確，若投入修復(fù)無法獲得產(chǎn)權(quán)，則無人愿意投入；在生態(tài)資產(chǎn)的資本化過程中，資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估還不完善，無法確定投入的資本升值了多少；在生態(tài)資本的產(chǎn)品化過程中，產(chǎn)品設(shè)計(jì)和認(rèn)定缺乏標(biāo)準(zhǔn)，無法體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品與一般產(chǎn)品的差異性；在生態(tài)產(chǎn)品的市場化過程中，市場化機(jī)制還不完善。建立明確的收益途徑制度體系，是對生態(tài)修復(fù)投資行為的最重要激勵(lì)手段。也需要通過完善自然資源產(chǎn)權(quán)、生態(tài)資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估、生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和市場規(guī)則等相關(guān)制度供給，打通生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)化收益途徑。
(3)加大在資源配置中的支持力度。生態(tài)修復(fù)的對象是自然生態(tài)系統(tǒng)，具體體現(xiàn)形式是各類自然資源，其資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)一般包括所有權(quán)和使用權(quán)。我國自然資源全民或集體所有的體制，決定了生態(tài)修復(fù)中的資源配置主要是其使用權(quán)，具體包括國有土地使用權(quán)、集體土地經(jīng)營權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、海域使用權(quán)等。在健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和價(jià)值評(píng)估體系的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)分類提出對生態(tài)修復(fù)投資者的激勵(lì)政策。在使用權(quán)出讓形式上：對于禁止、限制性開發(fā)區(qū)域等不宜出讓的，可以授予一定期限的特許經(jīng)營權(quán)；對于應(yīng)當(dāng)競爭出讓的，可以將生態(tài)修復(fù)要求及后續(xù)產(chǎn)業(yè)限制附加在使用權(quán)中。在收益分配上：對于經(jīng)濟(jì)效益顯著小于社會(huì)效益的，政府應(yīng)當(dāng)給予一定補(bǔ)貼；對于經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益并重，政府應(yīng)當(dāng)在生態(tài)產(chǎn)品收益分配中讓利給投資者；對于經(jīng)濟(jì)效益顯著的，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，防止“國進(jìn)民退”。
(4)建立政府引導(dǎo)下的市場化生態(tài)修復(fù)投融資體系。進(jìn)一步發(fā)揮產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入階段政府投資的引導(dǎo)作用，帶動(dòng)社會(huì)資本投入。但政府投資不宜封閉運(yùn)行，否則將使市場看不到經(jīng)濟(jì)效益，不利于市場環(huán)境的培育。應(yīng)當(dāng)采用政府投資與社會(huì)資本合作模式，逐步建立完善生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目運(yùn)行、產(chǎn)品收益的有效機(jī)制?？梢酝ㄟ^建立政府引導(dǎo)基金，吸引社會(huì)資本參與，按照市場機(jī)制投向生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，逐步培育市場環(huán)境,帶動(dòng)社會(huì)資本發(fā)起成立產(chǎn)業(yè)投資基金，形成生態(tài)修復(fù)基金群，形成完善的投融資市場。進(jìn)一步完善綠色金融政策，充分發(fā)揮多種金融手段綜合作用，給予生態(tài)修復(fù)行業(yè)企業(yè)投融資便利。
總之，在我國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大和結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景下，為實(shí)現(xiàn)美麗中國建設(shè)目標(biāo)，生態(tài)修復(fù)不能僅僅依靠政府投入，而應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極的產(chǎn)業(yè)政策作用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)化，并使之成為我國經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境雙贏局面。
