摘要：在“三期疊加”背景下，當前我國面臨經(jīng)濟下行壓力加大和生態(tài)修復投入需求增加的困境。解決存量生態(tài)環(huán)境問題，需要按照生態(tài)產(chǎn)業(yè)化思路推進生態(tài)修復產(chǎn)業(yè)化。我國生態(tài)修復產(chǎn)業(yè)化已經(jīng)起步，處于小規(guī)模發(fā)展階段，在一些領域已經(jīng)出現(xiàn)了很好的實踐探索。亟待完善相應的產(chǎn)業(yè)政策，通過制度供給和政策引導，將生態(tài)修復產(chǎn)業(yè)打造成我國經(jīng)濟發(fā)展新的增長點。

關鍵詞：生態(tài)修復；產(chǎn)業(yè)化；產(chǎn)業(yè)化階段；產(chǎn)業(yè)政策

2019年中央經(jīng)濟工作會議指出，我國正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力的攻關期，結構性、體制性、周期性問題相互交織，“三期疊加”影響持續(xù)深化，經(jīng)濟下行壓力加大。同時強調，要打好污染防治攻堅戰(zhàn)，堅持方向不變、力度不減，推動生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)好轉。在經(jīng)濟下行壓力加大的情況下，強調生態(tài)環(huán)境保護方向不變、工作力度不減，不光要理解黨中央推進生態(tài)文明的戰(zhàn)略定力和堅定決心，還應該在經(jīng)濟結構調整的大背景下，推進生態(tài)修復產(chǎn)業(yè)化，培育新的經(jīng)濟增長點。

1 “三期疊加”形勢下的生態(tài)修復產(chǎn)業(yè)化方向

根據(jù)國際經(jīng)驗，當治理環(huán)境的投資占GDP 的比例達 1%～1.5%時，可控制環(huán)境惡化的趨勢，當該比例達到 2%～3%時，環(huán)境質量可有所改善。事實上，近十幾年來，我國環(huán)境治理投入占GDP的比例逐步增加，但仍未達到發(fā)達國家2%以上的水平。在當前我國經(jīng)濟由高速發(fā)展階段向高質量發(fā)展階段轉變過程中，必須既要化解資源環(huán)境因素對經(jīng)濟的約束作用，又要解決好生態(tài)文明建設的投入問題，這是當前面臨的實際困境。

習近平總書記在2018年全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出，生態(tài)文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。加快解決歷史交匯期的生態(tài)環(huán)境問題，必須加快建立以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系。構建生態(tài)經(jīng)濟體系是建設現(xiàn)代經(jīng)濟體系的重要組成部分，產(chǎn)業(yè)生態(tài)化即通過“生態(tài)化”實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展,生態(tài)產(chǎn)業(yè)化即通過“產(chǎn)業(yè)化”實現(xiàn)生態(tài)資源的價值增值。因此，如果說全面推進綠色發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化是從源頭上解決生態(tài)環(huán)境增量問題的辦法；那么按照“產(chǎn)業(yè)化”的思路，推進存量生態(tài)環(huán)境問題治理，即實現(xiàn)生態(tài)修復產(chǎn)業(yè)化，則是突破困境的必然選擇。

2 生態(tài)修復產(chǎn)業(yè)化的要點及存在問題

從法學角度，我國將“環(huán)境”定義為影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，而對“生態(tài)”則沒有明確定義，通常指“自然生態(tài)系統(tǒng)”。從學術角度，一般認為環(huán)境修復是對被污染的環(huán)境采取措施使污染物濃度降低到未污染前的狀態(tài)[1]；生態(tài)修復的概念應包括生態(tài)恢復、重建和改建，其內涵大體上可以理解為通過外界力量使受損 (開挖、占壓、污染、全球氣候變化、自然災害等) 生態(tài)系統(tǒng)得到恢復、重建或改建 (不一定完全與原來的相同)[2]。本文所指生態(tài)修復具體包括與自然資源管理直接相關的山水林田湖草系統(tǒng)修復、國土綜合整治、礦山生態(tài)修復、海洋生態(tài)修復等。

一般認為生態(tài)產(chǎn)業(yè)化是指按照產(chǎn)業(yè)化規(guī)律推動生態(tài)建設，按照社會化大生產(chǎn)、市場化經(jīng)營的方式提供生態(tài)產(chǎn)品和服務，推動生態(tài)要素向生產(chǎn)要素、生態(tài)財富向物質財富轉變，促進生態(tài)與經(jīng)濟良性循環(huán)發(fā)展[3]。產(chǎn)業(yè)化是一個動態(tài)的過程，主要包括以下幾個方面的要點：一是市場化經(jīng)濟的運作形式，二是達到一定的規(guī)模程度，三是與資金有密切關系，四是以效益為目的。以此四個要點來對我國當前生態(tài)修復產(chǎn)業(yè)化進行分析。

(1)生態(tài)修復市場化。市場化是把特定對象按照市場原理進行組織的行為。黨的十八屆三中全會提出，讓市場在資源配置中起決定性作用。生態(tài)修復的行為對象是自然生態(tài)系統(tǒng)，也就是通常所說的自然資源，因此市場當然應該在其中發(fā)揮決定性作用。雖然我國關于生態(tài)修復市場化的研究還比較欠缺，但一些學者如崔元星就提出過生態(tài)建設及生態(tài)修復項目市場化的運作模式。原國土資源部等5部門《關于加強礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理的指導意見》(2016)就提出探索構建“開發(fā)式治理、市場化運作”的礦山生態(tài)修復新模式。自然資源部2019年12月印發(fā)《關于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》進一步推進礦山生態(tài)修復市場化。當前，在我國礦山生態(tài)修復、土地整治等相關領域，已經(jīng)出現(xiàn)了大量市場化運作的實踐案例，如習近平總書記2018年6月12日考察的山東威海華夏城礦山生態(tài)修復項目等。

(2)生態(tài)修復市場規(guī)模。我國環(huán)境治理投入雖然未達到發(fā)達國家水平，但在GDP中的占比已從20世紀80年代初的0.51%提高到2016年的1.24%，增長趨勢非常明顯。隨著生態(tài)文明建設的深入推進和國家對環(huán)保行業(yè)的投資加大，生態(tài)修復行業(yè)市場規(guī)模將會進一步增大。據(jù)有關機構分析，近年來，我國生態(tài)修復行業(yè)市場規(guī)模保持在10%以上的增速，2024年有望超過7 000億元[4]。由于不同學者和機構對生態(tài)修復所涵蓋內容理解的不同，也有不同的估算。如礦山生態(tài)修復領域，根據(jù)自然資源部2017年全國礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境遙感監(jiān)測結果，全國范圍礦產(chǎn)資源開發(fā)占用土地面積約5 430萬畝，其中歷史遺留及責任人滅失的3 450萬畝，在建及在產(chǎn)礦山1 980萬畝。近兩年還因政策性因素關停大量礦山，導致待治理廢棄礦山面積還在持續(xù)增長。初步估計礦山修復治理投入高達27 150億元(不含近兩年新增關停礦山)[5]。因此，我國生態(tài)修復具有十分巨大的市場規(guī)模。

(3)生態(tài)修復的資金投入。據(jù)原環(huán)境保護部發(fā)布的數(shù)據(jù)，“十二五”期間，我國全社會環(huán)保投資達4.17萬億元，比“十一五”時期增長了92.8%，年均增長近10%。生態(tài)環(huán)境部規(guī)劃院測算，“十三五”全社會環(huán)保投資將達到17萬億元，是“十二五”的3倍以上。財政部報告指出，2016—2018年全國財政生態(tài)環(huán)保相關支出規(guī)模累計安排24 510億元，年均增長14.8%，增幅高于同期財政支出增幅6.4個百分點，占財政支出的比例由3.7%提高到4.2%。我國生態(tài)修復領域全社會投資雖然沒有單獨的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但從政府投資來看，僅中央財政每年直接投入在1 000億以上[6]。2016—2018年，中央財政安排近300億元支持山水林田湖草生態(tài)保護修復試點和礦山生態(tài)修復工程，安排林業(yè)轉移支付資金2 636億元支持國土綠化、荒漠化治理、濕地保護恢復等。地方政府也在加大投入，如我國正在實施的第三批山水林田湖草生態(tài)修復試點工程，14個項目中央財政計劃投資280億，地方自籌和企業(yè)投資945億，約為中央財政投資的3～4倍。

(4)生態(tài)修復的效益。效益是某種活動所要產(chǎn)生的有益效果及其所達到的程度。它可分為經(jīng)濟效益和社會效益兩類，其中經(jīng)濟效益是人們在社會經(jīng)濟活動中所取得的收益性成果；社會效益則是在經(jīng)濟效益之外的對社會生活有益的效果[7]。也有一些學者在此基礎上提出生態(tài)效益，本文將其納入社會效益進行分析。就生態(tài)修復而言，其社會效益(含生態(tài)效益)無疑是明確的，即十九大報告所指出的提供更多優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。其經(jīng)濟效益的理論依據(jù)則來源于《生態(tài)文明體制改革總體方案》中指出的“樹立自然價值和自然資本的理念，自然生態(tài)是有價值的，保護自然就是增值自然價值和自然資本的過程，就是保護和發(fā)展生產(chǎn)力，就應得到合理回報和經(jīng)濟補償?！蓖瑫r，既然生態(tài)修復的結果是提供優(yōu)質的“生態(tài)產(chǎn)品”，其經(jīng)濟效益則應該通過產(chǎn)品的形式予以實現(xiàn)。

根據(jù)以上分析，雖然在理論上，我國生態(tài)修復產(chǎn)業(yè)化具有光明的前景，而且在實踐中也已經(jīng)有了很好的探索，但目前仍存在一些問題。一是從市場化程度來看，我國生態(tài)修復的市場化程度仍然不高，尚未建立完善的引導機制以充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。二是從市場規(guī)模來看，我國生態(tài)修復市場規(guī)模巨大，但尚未建立科學統(tǒng)一的統(tǒng)計和評價體系。三是從資金投入來看，投資主體仍然以政府為主，社會資本特別是民營資本參與度不高。四是從效益分析來看，過于強調社會效益而忽視了經(jīng)濟效益，這也是資金投入以政府為主，社會資本投入不多的原因。

3 我國生態(tài)修復產(chǎn)業(yè)化的階段

根據(jù)Michael E.Porter和John Londregan等構建的產(chǎn)業(yè)生命周期不同階段企業(yè)競爭的理論模型，一般將產(chǎn)業(yè)生命周期劃分為導入期、成長期、成熟期、衰退期。產(chǎn)業(yè)化也即產(chǎn)業(yè)形成和發(fā)展的過程，包括產(chǎn)業(yè)化導入、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)化穩(wěn)定和產(chǎn)業(yè)化動蕩四個階段。

導入階段：是指產(chǎn)業(yè)的技術研究開發(fā)和生產(chǎn)技術的形成階段。產(chǎn)品設計處于起步階段，整個產(chǎn)業(yè)基本處于人力、物力和財力的大量投入時期，主要依靠政府的投入、一些研究機構的科研及個別企業(yè)的加入。

發(fā)展階段：是指全面開展生產(chǎn)技術成果的商業(yè)運作的初級階段，包括小批量生產(chǎn)和大規(guī)模生產(chǎn)兩階段。在小規(guī)模生產(chǎn)階段，產(chǎn)品開始投入市場，市場處于一種觀望的態(tài)度，但市場的需求呈現(xiàn)快速增長的趨勢，進入該產(chǎn)業(yè)企業(yè)開始增多，但產(chǎn)業(yè)總體上沒有實現(xiàn)盈利，行業(yè)規(guī)范不標準；在大規(guī)模生產(chǎn)階段：生產(chǎn)工藝成熟，行業(yè)標準和市場走向成熟，產(chǎn)業(yè)開始全面盈利，大量企業(yè)涌進該產(chǎn)業(yè)。

穩(wěn)定階段：是指商業(yè)化運作成熟階段，這一階段整個產(chǎn)業(yè)全面盈利，生產(chǎn)規(guī)模依舊保持增長的勢頭，但是趨于穩(wěn)定；技術成熟，分工專業(yè)化、區(qū)域化，形成了成熟的產(chǎn)業(yè)鏈及配套的產(chǎn)業(yè)集群，形成產(chǎn)業(yè)群鏈結合發(fā)展模式；行業(yè)標準系統(tǒng)化，市場成熟，趨于飽和狀態(tài)，市場競爭激烈。

動蕩階段：新的相關技術或是產(chǎn)業(yè)開始崛起,舊的產(chǎn)業(yè)機制已經(jīng)不適應市場，生產(chǎn)規(guī)模開始縮減，利潤萎縮，企業(yè)開始收縮規(guī)模或是退出市場競爭，整個產(chǎn)業(yè)體系呈現(xiàn)在動蕩之中。

據(jù)此分析，我國生態(tài)修復產(chǎn)業(yè)化目前已由產(chǎn)業(yè)導入向產(chǎn)業(yè)發(fā)展過渡，基本處于小規(guī)模發(fā)展階段。理由是：在理論層面，關于山水林田湖草是一個生命共同體的理念和自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)機制等研究還沒有完全破題，還存在自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清、所有者不到位、權責不明晰、權益不落實、監(jiān)管保護制度不健全等問題[8]；在實踐層面，我國生態(tài)修復的技術研發(fā)尚未完全完成，生態(tài)產(chǎn)品的標準尚未完全建立，只在一些個別領域實現(xiàn)了商品化，目前主要依靠政府投入的局面還沒有完全改變。但同時也應該看到，在政策層面，中辦、國辦《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》已經(jīng)提出“按照誰修復、誰受益原則，通過賦予一定期限的自然資源資產(chǎn)使用權等產(chǎn)權安排，激勵社會投資主體從事生態(tài)保護修復”；在一些具體領域，已經(jīng)出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化蓬勃發(fā)展的成果，如礦山生態(tài)修復領域，在廢棄礦坑上建設的上海佘山世茂洲際酒店、山東威海華夏城等諸多項目已經(jīng)取得了顯著的經(jīng)濟效益。

4 生態(tài)修復產(chǎn)業(yè)化的實踐探索

學者研究認為生態(tài)資產(chǎn)通過人為開發(fā)和投資盤活資產(chǎn)轉為生態(tài)資本，運營形成生態(tài)產(chǎn)品，最終通過生態(tài)市場實現(xiàn)其價值，通常有直接利用、間接利用、使用權交易、生態(tài)服務交易等具體實現(xiàn)路徑[9]。我國生態(tài)修復產(chǎn)業(yè)化進程剛剛起步，但市場需求呈快速增長趨勢，更多的企業(yè)逐步進入。以礦山生態(tài)修復為例，社會資本參與主要有以下幾種模式。

(1)在土地指標上做文章。如河南省國土資源投資管理中心實施的寶豐縣工礦廢棄地復墾項目，投資2.4億元，治理區(qū)域總面積5 862畝，新增耕地5 505畝，通過“占補平衡指標”交易，可創(chuàng)收約5.5億元。其實質是生態(tài)資產(chǎn)的使用權交易，即通過投資形成土地指標使用權，將資產(chǎn)使用價值轉化為交換價值，實現(xiàn)增值目的。

(2)在廢棄資源上做文章。如河南省泌陽縣金鼎再生資源利用有限公司投資6億元開展春水鎮(zhèn)石材開發(fā)區(qū)治理，利用廢石生產(chǎn)砂石骨料，同時整理被壓占土地以改善環(huán)境，年消除廢石1 500噸，綜合產(chǎn)值可達近14億元。其實質是生態(tài)資產(chǎn)的直接利用，即對生態(tài)資產(chǎn)進行深度開發(fā)，形成產(chǎn)品，將使用價值轉換為交換價值，進入市場獲取經(jīng)濟利益。

(3)在生態(tài)服務上做文章。如山東省濟寧市茂祥農業(yè)科技有限公司與種植大戶共同出資，對嘉祥縣關山破損山體進行恢復，打造成集種植、采摘、旅游于一體的山寨生態(tài)觀光園。其實質是生態(tài)服務功能的直接利用，即利用恢復后的生態(tài)資產(chǎn)，形成直接的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務產(chǎn)品，通過市場獲取經(jīng)濟利益。

(4)在綜合開發(fā)上做文章。如浙江省湖州市長興縣利用多年來開采形成的多處礦坑和礦山遺跡，成功引進了總投資達200億元的“太湖龍之夢”超大型旅游綜合體項目，不僅由社會資本對礦山生態(tài)進行恢復，而且有力地促進了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。山東威海華夏城也是如此。這種類型的實質是生態(tài)資產(chǎn)的間接利用，即通過對生態(tài)資產(chǎn)共生功能的開發(fā)，在開發(fā)中推進生態(tài)修復，提升區(qū)域價值，以開發(fā)收益反哺生態(tài)建設。

隨著礦山生態(tài)修復產(chǎn)業(yè)化的崛起，生態(tài)修復服務業(yè)也逐步得到發(fā)展。如江蘇無錫市偉達民爆和化工公司通過早期利用廢棄礦山建設花園式酒店的實踐，逐步發(fā)展為生態(tài)修復領域的技術服務商，形成了從修復方案規(guī)劃、設計、治理、運營、管理一條龍的產(chǎn)業(yè)鏈。江蘇張家港市綠巖生態(tài)技術股份公司通過提供礦山修復和綠化技術服務，成為生態(tài)修復服務領域的國家高新技術企業(yè)。自然資源部近期出臺的關于利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見給出了突破性的規(guī)劃、土地、礦產(chǎn)政策，旨在鼓勵和引導社會資本參與，將推動該行業(yè)的巨大發(fā)展。

5生態(tài)修復產(chǎn)業(yè)化發(fā)展階段亟待完善產(chǎn)業(yè)政策

按照產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學的觀點，產(chǎn)業(yè)政策的本質功能在于通過超市場原則的資源配置結構導向及其調控措施，加快結構優(yōu)化和經(jīng)濟發(fā)展的步伐，政府的職能不僅在于彌補市場失靈，還在于開拓未來[10]。生態(tài)修復的產(chǎn)品在經(jīng)濟結構中具有基礎性作用和高度的社會公益性質，對市場導向的敏感性最差，亟待政府通過產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟結構調整中予以扶持。一方面要提供更多的理論、政策、制度供給；另一方面則要通過干預和介入資源配置的結構及其形成過程，培育新業(yè)態(tài)的形成與發(fā)展。

(1)建立自然資源價值評估體系。《生態(tài)文明體制改革總體方案》已經(jīng)提出自然價值和自然資本的理念，但是目前我國尚未建立其價值評估的指標體系，尤其是對于受損自然生態(tài)系統(tǒng)修復前后的價值差更無法評價，使得生態(tài)修復的經(jīng)濟效益難以科學計算。這也導致了在自然資源交易市場上，優(yōu)質資源和待修復資源在價值上無法區(qū)分，社會資本趨利避害，不愿投入到修復成本高的待修復資源開發(fā)利用和保護上。

(2)明確生態(tài)資本的投資收益途徑。生態(tài)資本通過自然因素和人為投資雙重作用來提升自然資本的價值，其投資屬于生產(chǎn)型投入，應當獲得投資收益。當前，我國生態(tài)修復的投資收益方面進行了一些探索，但總體來看并未形成相應的制度體系，一些領域還存在政策障礙，阻礙了“生態(tài)資源-生態(tài)資產(chǎn)-生態(tài)資本-生態(tài)產(chǎn)品”的轉化過程。如在生態(tài)資源的資產(chǎn)化過程中，資產(chǎn)產(chǎn)權的認定還不明確，若投入修復無法獲得產(chǎn)權，則無人愿意投入；在生態(tài)資產(chǎn)的資本化過程中，資產(chǎn)價值評估還不完善，無法確定投入的資本升值了多少；在生態(tài)資本的產(chǎn)品化過程中，產(chǎn)品設計和認定缺乏標準，無法體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品與一般產(chǎn)品的差異性；在生態(tài)產(chǎn)品的市場化過程中，市場化機制還不完善。建立明確的收益途徑制度體系，是對生態(tài)修復投資行為的最重要激勵手段。也需要通過完善自然資源產(chǎn)權、生態(tài)資產(chǎn)價值評估、生態(tài)產(chǎn)品認定標準和市場規(guī)則等相關制度供給，打通生態(tài)修復產(chǎn)業(yè)化收益途徑。

(3)加大在資源配置中的支持力度。生態(tài)修復的對象是自然生態(tài)系統(tǒng)，具體體現(xiàn)形式是各類自然資源，其資產(chǎn)產(chǎn)權一般包括所有權和使用權。我國自然資源全民或集體所有的體制，決定了生態(tài)修復中的資源配置主要是其使用權，具體包括國有土地使用權、集體土地經(jīng)營權、探礦權、采礦權、海域使用權等。在健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和價值評估體系的基礎上，應當分類提出對生態(tài)修復投資者的激勵政策。在使用權出讓形式上：對于禁止、限制性開發(fā)區(qū)域等不宜出讓的，可以授予一定期限的特許經(jīng)營權；對于應當競爭出讓的，可以將生態(tài)修復要求及后續(xù)產(chǎn)業(yè)限制附加在使用權中。在收益分配上：對于經(jīng)濟效益顯著小于社會效益的，政府應當給予一定補貼；對于經(jīng)濟效益和社會效益并重，政府應當在生態(tài)產(chǎn)品收益分配中讓利給投資者；對于經(jīng)濟效益顯著的，政府應當鼓勵社會資本參與，防止“國進民退”。

(4)建立政府引導下的市場化生態(tài)修復投融資體系。進一步發(fā)揮產(chǎn)業(yè)導入階段政府投資的引導作用，帶動社會資本投入。但政府投資不宜封閉運行，否則將使市場看不到經(jīng)濟效益，不利于市場環(huán)境的培育。應當采用政府投資與社會資本合作模式，逐步建立完善生態(tài)修復項目運行、產(chǎn)品收益的有效機制?？梢酝ㄟ^建立政府引導基金，吸引社會資本參與，按照市場機制投向生態(tài)修復項目，逐步培育市場環(huán)境,帶動社會資本發(fā)起成立產(chǎn)業(yè)投資基金，形成生態(tài)修復基金群，形成完善的投融資市場。進一步完善綠色金融政策，充分發(fā)揮多種金融手段綜合作用，給予生態(tài)修復行業(yè)企業(yè)投融資便利。

總之，在我國經(jīng)濟下行壓力加大和結構調整的大背景下，為實現(xiàn)美麗中國建設目標，生態(tài)修復不能僅僅依靠政府投入，而應當發(fā)揮積極的產(chǎn)業(yè)政策作用，實現(xiàn)生態(tài)修復產(chǎn)業(yè)化，并使之成為我國經(jīng)濟新的增長點，實現(xiàn)經(jīng)濟建設和生態(tài)環(huán)境雙贏局面。