我國(guó)是世界上災(zāi)害頻率最高、災(zāi)害種類最多且受災(zāi)害破壞最嚴(yán)重的少數(shù)國(guó)家之一。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，城市化、工業(yè)化步伐加快，新材料、新工藝和新能源的廣泛使用，火災(zāi)、爆炸、水災(zāi)、冰凍、地震、泥石流、危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏、空難、水上及陸上交通事故、建筑物倒塌、公共衛(wèi)生事件等不斷發(fā)生，各種災(zāi)害事故日趨常態(tài)化、復(fù)合化、大型化，突發(fā)事件、人為事故呈逐年上升趨勢(shì)，事故總量居高不下，特大事故頻發(fā)，這些事故如得不到迅速有效處置，勢(shì)必給人民群眾生命安全和國(guó)家財(cái)產(chǎn)造成不可估量的損失，而且對(duì)社會(huì)秩序和公共安全造成嚴(yán)重威脅。因此，需要有一支專業(yè)化的消防應(yīng)急救援隊(duì)伍。

一、我國(guó)應(yīng)急救援現(xiàn)狀及存在問題

我國(guó)各級(jí)政府為保障經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定，在應(yīng)急救援方面投入了大量人力、物力和財(cái)力，配備了大量救援裝備，建立了相關(guān)的工作機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)了各部門、各系統(tǒng)的力量建設(shè)，可以說(shuō)。某些系統(tǒng)、行業(yè)的救援能力得到了較大加強(qiáng)。但是，由于政府、部門職能分工較細(xì)且相對(duì)獨(dú)立，救援力量散于各個(gè)部門、系統(tǒng)和企業(yè)，難以形成統(tǒng)一有效的救援力量體系。相反，部門分割、力量分散、多頭投入、浪費(fèi)程度高的現(xiàn)象卻越發(fā)嚴(yán)重，并呈蔓延趨勢(shì)，應(yīng)急救援力量缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，難以發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢(shì)。公安消防部隊(duì)、醫(yī)療救護(hù)隊(duì)、礦山救護(hù)隊(duì)、水上救護(hù)隊(duì)、企業(yè)專職消防隊(duì)及供水、供電、供氣和交通等等，看似專業(yè)隊(duì)伍不少，應(yīng)急救援力量貌似頗為強(qiáng)大，實(shí)則缺乏應(yīng)急救援常備機(jī)制，缺乏戰(zhàn)平結(jié)合的相應(yīng)制度，單獨(dú)處理各自領(lǐng)域救援尚可，聯(lián)合處置復(fù)雜的救援任務(wù)，救援工作效率就顯得十分低下。

（一）缺乏跨領(lǐng)域?qū)I(yè)的管理部門

目前現(xiàn)有的應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)眾多，在國(guó)家層面上缺乏統(tǒng)一的綜合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和常設(shè)性危機(jī)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不能把危機(jī)的前期控制過程納入政府長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)、規(guī)劃與日常管理中，因而現(xiàn)有組織體系無(wú)法適應(yīng)預(yù)警與快速反應(yīng)的需要。由于政府的職能尚未明晰，很多綜合性的危機(jī)管理決策行動(dòng)往往變成了上下級(jí)政府以及部門之間相互推諉扯皮的過程，一旦需要?jiǎng)佑酶鞣?/span>資源的重大危機(jī)爆發(fā)，或是多種危機(jī)事件并發(fā)，可能會(huì)使政府在處理危機(jī)事件中不能很好地加以協(xié)調(diào)，從而嚴(yán)重影響政府處理緊急事務(wù)的效率。當(dāng)前的公共突發(fā)事件應(yīng)急管理體系結(jié)構(gòu)，在組織救援力量、救災(zāi)資源調(diào)度等方面，層級(jí)多、部門多，僅靠國(guó)務(wù)院或地方政府的應(yīng)急辦協(xié)調(diào)指揮跨部門、跨系統(tǒng)、跨行業(yè)的應(yīng)急救援工作，往往作用相當(dāng)有限，經(jīng)驗(yàn)較為缺乏，工作力度和專業(yè)化程度明顯不足。

（二）應(yīng)急救援主體力量不明確

從我國(guó)應(yīng)急救援工作的實(shí)際需要看，常態(tài)下的事故災(zāi)難頻率高、數(shù)量多、專業(yè)性強(qiáng)，需要明確一支歸政府直接指揮、綜合性應(yīng)急救援專業(yè)力量。目前由于從中央到地方，均沒有明確應(yīng)急救援主體力量，現(xiàn)分屬不同行業(yè)和部門的專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍多是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建立的，互不隸屬，力量分散，功能單一，使日常的應(yīng)急救援中出現(xiàn)多頭指揮、現(xiàn)場(chǎng)混亂，各行業(yè)專業(yè)隊(duì)伍各自為政，難以形成有效地合力等問題，致使救援處置不力，近十多年來(lái)發(fā)生的重特大災(zāi)害事故救援事實(shí)證明，因應(yīng)急救援主體不明、行動(dòng)遲緩、指揮處置不力，導(dǎo)致小災(zāi)成大災(zāi)的教訓(xùn)極為深刻。雖然明確提出建立健全分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理為主的應(yīng)急救援機(jī)制，形成政府主導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、軍地結(jié)合、全社會(huì)共同參與的應(yīng)急管理工作格局，但實(shí)際上仍然沒有明確應(yīng)急救援的主體力量。

（三）應(yīng)急救援行動(dòng)缺少法理支撐

現(xiàn)行的各種法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及黨中央、國(guó)務(wù)院和部門文件，對(duì)突發(fā)重大災(zāi)害應(yīng)急救援隊(duì)伍特別是部隊(duì)如何調(diào)派、聯(lián)動(dòng)，聯(lián)動(dòng)后指揮體系的建立、救援的職責(zé)分工都未上升到法律的高度。因此造成災(zāi)害事故的緊急救援聯(lián)動(dòng)中，不按規(guī)定履行職責(zé)、事故發(fā)生后反應(yīng)遲緩、工作隨意性大、本位主義嚴(yán)重等情況屢有發(fā)生，使救援行動(dòng)的整體聯(lián)動(dòng)因缺乏法律保障而顯得渙散無(wú)力，削弱了戰(zhàn)斗力。面對(duì)如汶川大地震等突發(fā)災(zāi)害，需要在全國(guó)范圍、短時(shí)間內(nèi)調(diào)集眾多救援人員和裝備前往災(zāi)區(qū)一線，沒有跨省市調(diào)集救援力量方面的預(yù)案和體制的支撐是無(wú)法實(shí)施的。

（四）應(yīng)急救援專業(yè)裝備分布不合理

應(yīng)急救援處置工作的成功與否，在很大程度上打的是技術(shù)戰(zhàn)、裝備戰(zhàn)。裝備建設(shè)是提高救援戰(zhàn)斗力的新增長(zhǎng)點(diǎn)，由于目前應(yīng)急救援裝備沒有健全的戰(zhàn)勤保障機(jī)制，無(wú)法對(duì)有限資源進(jìn)行合理的配置和優(yōu)化使用，造成應(yīng)急救援技術(shù)、裝備普遍存在數(shù)量不足、技術(shù)落后等問題，嚴(yán)重缺乏針對(duì)性強(qiáng)、特殊專用的先進(jìn)救援裝備，遠(yuǎn)不能滿足處置各種災(zāi)害事故的需要。雖然消防部隊(duì)已經(jīng)配備了一定數(shù)量較為先進(jìn)的救援器材裝備，但與地震、坍塌等重大搶險(xiǎn)救援實(shí)戰(zhàn)需要仍存在較大差距。目前用于專業(yè)救援的一些特勤裝備主要集中在大、中城市的特勤大（中）隊(duì)，而其他普通消防站專業(yè)救援器材相對(duì)缺乏，尤其是一些高精尖的救援裝備更是鳳毛麟角，嚴(yán)重缺乏。因此，受裝備量少質(zhì)差的影響，以消防部隊(duì)為主參加重大緊急救援任務(wù)的能力被大大削弱。

（五）應(yīng)急救援專業(yè)人才匱乏

一是消防警力嚴(yán)重不足，消防隊(duì)建設(shè)滯后，裝備跟不上形勢(shì)發(fā)展的需要。目前世界發(fā)達(dá)國(guó)家消防警力為每萬(wàn)人10 至15 人，我國(guó)每萬(wàn)人消防警力為0.94，遠(yuǎn)低于世界每萬(wàn)人3 至5 人的平均水平，致使有相當(dāng)數(shù)量的災(zāi)害不能在第一時(shí)間得到有效控制。遇到類似塌方、地震這樣大規(guī)模災(zāi)害事故，就難以應(yīng)付突如其來(lái)的超負(fù)荷工作，最多也只能在整個(gè)救援中擔(dān)負(fù)某一方面或某一局部的任務(wù)，人力不足常常是消防部隊(duì)在各類應(yīng)急救援中處于被動(dòng)的局面。同時(shí)由于人員更替，造成了現(xiàn)有裝備不能充分發(fā)揮效能。

二是應(yīng)急救援是一門邊緣科學(xué)，涉及化學(xué)、物理、建筑、地質(zhì)等多門學(xué)科，需要從業(yè)人員具有較高的綜合素質(zhì)，目前實(shí)行的現(xiàn)役消防體制，消防從業(yè)人員流動(dòng)性大、專業(yè)性不強(qiáng)，轉(zhuǎn)業(yè)、復(fù)員、提升和崗位交流等多種原因?qū)е孪缹I(yè)人員從業(yè)極不穩(wěn)定，在積累了一定的工作經(jīng)驗(yàn)，業(yè)務(wù)略有精通之際，就被更換、調(diào)整。同時(shí)，受《中華人民共和國(guó)現(xiàn)役軍官法》限制，當(dāng)具備一定專業(yè)技能的人員不能再進(jìn)一步晉升職務(wù)時(shí)就必須退出現(xiàn)役，不論學(xué)歷、能力、實(shí)力如何都沒有回旋的余地；受《中華人民共和國(guó)兵役法》限制，仍然不能把消防法救援作為一項(xiàng)終生的事業(yè)來(lái)完成，因為還是有退出現(xiàn)役的一天。

二、對(duì)策與建議

（一）在法律上明確消防在應(yīng)急救援中的主體地位

按照國(guó)務(wù)院《實(shí)施國(guó)家突發(fā)事件總體預(yù)案》確定的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件四大類、17 小類突發(fā)公共事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，消防部隊(duì)承擔(dān)和參與了其中四大類、10 小類突發(fā)公共事件的應(yīng)急救援任務(wù)，因此應(yīng)盡快完善配套的法律法規(guī)，依法確立公安消防部隊(duì)為應(yīng)急救援主體力量的地位，明確職責(zé)任務(wù)，完善主體地位的配套機(jī)制。同時(shí)，積極推動(dòng)應(yīng)急救援立法工作，建立符合國(guó)情、利國(guó)利民的應(yīng)急救援法律保障體系，切實(shí)將各類災(zāi)害事故的預(yù)防、各種社會(huì)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)以及發(fā)生災(zāi)害事故后的指揮機(jī)制等納入法治軌道。逐步形成“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門參與、統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)配合”的社會(huì)應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成在當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以消防部隊(duì)為核心的應(yīng)急救援專業(yè)力量，從而達(dá)到指揮調(diào)度其他應(yīng)急救援力量和調(diào)集社會(huì)應(yīng)急物資，發(fā)揮其專業(yè)和綜合優(yōu)勢(shì)，減少現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，力求快速?zèng)Q策，有效處置各類災(zāi)難事故。

（二）整合應(yīng)急救援力量，強(qiáng)化專業(yè)能力

我國(guó)應(yīng)急救援資源有限且分散，消防部隊(duì)作為應(yīng)急救援的重要力量，在體制、編制、法律和經(jīng)費(fèi)保障等方面不足制約了其作為應(yīng)急救援隊(duì)伍的發(fā)展。要集中人力、財(cái)力、物力，建強(qiáng)、建好一支專業(yè)化、功能集約化的隊(duì)伍。因此，必須有效整合有限資源，本著“整合資源、提升能力、服務(wù)大眾”的要求，加快實(shí)踐，推動(dòng)建設(shè)。要整合現(xiàn)有的各種應(yīng)急救援力量，對(duì)原有的應(yīng)急救援力量，除特殊領(lǐng)域或特種技能要求的以外，要進(jìn)行撤并。明確各地?cái)M建、在建的地震應(yīng)急救援隊(duì)、防空救援隊(duì)、民航空難事故搶險(xiǎn)隊(duì)、化學(xué)毒害品事故搶險(xiǎn)隊(duì)、核事故搶險(xiǎn)救援隊(duì)等行業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍?？h（市）級(jí)以上政府在建或規(guī)劃中的“應(yīng)急救援中心”要依托當(dāng)?shù)叵啦筷?duì)組建，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的消防機(jī)構(gòu)一般集“滅火、救災(zāi)、救護(hù)”于一體，在處理各種災(zāi)害事故的同時(shí)開展醫(yī)療緊急救護(hù)，配備有緊急醫(yī)療救護(hù)車和醫(yī)生，規(guī)定由消防部門負(fù)責(zé)醫(yī)療急救業(yè)務(wù)。我們本著與國(guó)際接軌的要求，充分發(fā)揮公安消防站布點(diǎn)密集，車輛、人員出動(dòng)迅速的優(yōu)勢(shì)，積極探索將“120”與“119”合并，由消防隊(duì)承擔(dān)醫(yī)療急救業(yè)務(wù)，努力將消防隊(duì)簡(jiǎn)稱“消防、救災(zāi)、救護(hù)”三位一體的政府應(yīng)急救援專業(yè)的主干力量。

（三）完善應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成救援合力

國(guó)家對(duì)完善應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立統(tǒng)一的指揮平臺(tái)給予了高度重視。在大規(guī)模突發(fā)災(zāi)害事故的應(yīng)急處置中，如何有效地把各種作戰(zhàn)力量統(tǒng)一起來(lái)，形成有機(jī)聯(lián)系的整體，是當(dāng)前社會(huì)救援面臨的重大現(xiàn)實(shí)問題。消防部隊(duì)作為應(yīng)急救援專業(yè)力量，能夠?qū)崿F(xiàn)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的快速反應(yīng)，可以在第一時(shí)間快速趕赴現(xiàn)場(chǎng)，在醫(yī)療搶救人員生命為主的應(yīng)急救援中，起到“尖兵”作用。但由于突發(fā)公共事件的多樣性和復(fù)雜性，僅靠公安消防部隊(duì)不可能完全應(yīng)對(duì)各類不同類型、不同規(guī)模的突發(fā)公共事件。因此，必須健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制，真正建立起以消防為主，其他多種力量為輔，有層次、有結(jié)構(gòu)、緊密聯(lián)系、互相配合的應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制。明確的指揮關(guān)系、統(tǒng)一的應(yīng)急救援指揮平臺(tái)和高效的應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，能真正地將應(yīng)急救援力量有機(jī)融合。極大地提高快速反應(yīng)能力和聯(lián)動(dòng)作戰(zhàn)能力。以快速的信息通訊網(wǎng)絡(luò)、完整的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)、先進(jìn)的指揮系統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)豐富的專家智囊團(tuán)為基礎(chǔ)，對(duì)應(yīng)急救援行動(dòng)的處置過程進(jìn)行資源整合，形成權(quán)威性、強(qiáng)制性、較為統(tǒng)一的應(yīng)急救援指揮平臺(tái)，通過整合，改變現(xiàn)在以部門和行業(yè)分而治之的離散狀況。實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)，以及不同警種、救援力量之間的“統(tǒng)一接警，統(tǒng)一指揮，協(xié)同作戰(zhàn)”，準(zhǔn)確、快捷、有序、高效應(yīng)對(duì)各種特殊、突發(fā)和重要事件，促使應(yīng)急救援工作進(jìn)一步程序化、規(guī)范化、制度化。

（四）實(shí)現(xiàn)社會(huì)儲(chǔ)備與專業(yè)儲(chǔ)備有機(jī)結(jié)合

為了使消防部隊(duì)在應(yīng)急救援中能夠快速準(zhǔn)確的搜尋被困人員、成功進(jìn)行營(yíng)救，就必須加大消防經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施和裝備的投入，將消防警力、消防基礎(chǔ)設(shè)施和裝備建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步考慮、同步建設(shè)，為承擔(dān)應(yīng)急救援任務(wù)提供組織和物資保障。充分發(fā)揮社會(huì)各方面在應(yīng)急救援物資生產(chǎn)和儲(chǔ)備方面的作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)儲(chǔ)備與專業(yè)儲(chǔ)備的有機(jī)結(jié)合。同時(shí)，裝備器材的配備要瞄準(zhǔn)先進(jìn)技術(shù)和優(yōu)良性能，注重合理的裝備結(jié)構(gòu)，確保功能完備。特別是加強(qiáng)、加快消防特勤隊(duì)伍的專業(yè)化裝備建設(shè)，盡快完善以應(yīng)急救援工具車和生命探測(cè)儀、蛇眼探測(cè)儀、救援撐桿、起重氣墊、液壓破拆工具等應(yīng)急救援器材為主的裝備結(jié)構(gòu)，不斷提升消防應(yīng)急救援的專業(yè)處置能力。

（五）改革消防現(xiàn)役制度，充實(shí)專業(yè)隊(duì)伍力量

目前，我國(guó)有公安消防現(xiàn)役人員13 萬(wàn)人，每萬(wàn)人口消防員人數(shù)僅為0.94，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家甚至一些發(fā)展中國(guó)家的平均水平，這與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展是不相稱的。隨著消防職能由單一的防火、滅火向滅火、救火、應(yīng)急救援的復(fù)合型轉(zhuǎn)化，為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，消防體制改革勢(shì)在必行，消防職業(yè)化是必然趨勢(shì)。建立以職業(yè)制為主體、多種體制相結(jié)合的新型消防體制。

一是由國(guó)家對(duì)消防編制進(jìn)行擴(kuò)編，增加一線執(zhí)勤力量，提高消防部隊(duì)綜合應(yīng)急救援能力。在直轄市、省會(huì)和計(jì)劃單列市組建消防應(yīng)急救援大隊(duì)；在地級(jí)市組建消防應(yīng)急救援中隊(duì)；在縣（市）消防中隊(duì)建立應(yīng)急救援分隊(duì)，以適應(yīng)所承擔(dān)的綜合應(yīng)急救援任務(wù)的需要。

二是將干部、士官的服役年限延長(zhǎng)，特別是長(zhǎng)期戰(zhàn)斗在一線的指揮員、戰(zhàn)斗班長(zhǎng)，在身體、技能、理論等考核合格的情況下，可以服役到退休，由政府給予相關(guān)的勞動(dòng)保障和待遇。

三是積極發(fā)展多種形式的消防隊(duì)伍。建立由政府給予相關(guān)勞動(dòng)保障和待遇的合同制消防員隊(duì)伍，強(qiáng)化一線執(zhí)勤力量；減少非執(zhí)勤用兵，行政車駕駛員、炊事員、衛(wèi)生員、窗口服務(wù)人員等非執(zhí)勤崗位招聘地方人員來(lái)?yè)?dān)當(dāng)，減少用兵，重點(diǎn)將現(xiàn)役兵員用在應(yīng)急救援專業(yè)力量的充實(shí)上；動(dòng)員各種力量參與應(yīng)急救援工作， 加強(qiáng)動(dòng)員社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位以及對(duì)志愿者隊(duì)伍的招募、組織和培訓(xùn)，鼓勵(lì)志愿者參與應(yīng)急救援工作，從而充實(shí)消防部隊(duì)整體戰(zhàn)斗力；將醫(yī)療救護(hù)先行納入消防搶險(xiǎn)救援序列，逐步實(shí)現(xiàn)消防部隊(duì)與專業(yè)救援體系的有機(jī)整合，真正解決多頭參與、指揮不靈的問題。我們相信，逐步確立以消防作為應(yīng)急救援的專業(yè)化力量，是必然的趨勢(shì)。