2011年12月,日本政府在系統(tǒng)總結(jié)和評估東日本大地震的經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,重新修訂了應(yīng)急預(yù)案,以進(jìn)一步增強(qiáng)其科學(xué)性、針對性和實用性。
注重應(yīng)急預(yù)案的制度性設(shè)計
日本政府注重強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案的制度性設(shè)計,構(gòu)建了系統(tǒng)連貫、規(guī)范明晰、相互銜接的預(yù)案體系。日本政府把防災(zāi)計劃(應(yīng)急預(yù)案)分為三類:一是防災(zāi)基本計劃,作為政府應(yīng)急管理工作的重要基礎(chǔ),防災(zāi)基本計劃是全國應(yīng)急管理領(lǐng)域的最高層計劃,依據(jù)《災(zāi)害對策基本法》,由政府應(yīng)急管理的最高機(jī)構(gòu)中央防災(zāi)會議制定;二是防災(zāi)業(yè)務(wù)計劃,防災(zāi)業(yè)務(wù)計劃是根據(jù)防災(zāi)基本計劃,由指定的行政機(jī)構(gòu)及指定的公共機(jī)構(gòu)制定的計劃;三是地區(qū)防災(zāi)計劃,地區(qū)防災(zāi)計劃是根據(jù)防災(zāi)基本計劃,由都道府縣及市町村的防災(zāi)會議結(jié)合本地區(qū)的實際情況制定的防災(zāi)計劃。
防災(zāi)基本計劃是結(jié)合現(xiàn)有的應(yīng)急管理體制、推進(jìn)應(yīng)急管理事業(yè)、實現(xiàn)妥善和迅速的災(zāi)害恢復(fù)等方面工作而制定的計劃。1995年神戶大地震后,日本政府總結(jié)其教訓(xùn),在防災(zāi)基本計劃中明確規(guī)定了中央政府、地方政府等組織的責(zé)任和義務(wù),并針對不同種類的災(zāi)害,在預(yù)防、響應(yīng)、恢復(fù)和復(fù)興的各個階段,闡明了規(guī)范清晰、易于落實的災(zāi)害對策。新修訂完成的防災(zāi)基本計劃的框架主要包括:總則、震災(zāi)對策篇、海嘯災(zāi)害對策篇、風(fēng)災(zāi)和水災(zāi)對策篇、火山災(zāi)害對策篇、雪災(zāi)對策篇、海上災(zāi)害對策篇、航空事故對策篇、鐵路事故對策篇、道路事故對策篇、核事故對策篇、危險物等災(zāi)害對策篇、大規(guī)?;馂?zāi)對策篇、森林火災(zāi)對策篇、其他災(zāi)害對策篇、防災(zāi)業(yè)務(wù)計劃與地區(qū)防災(zāi)計劃中的重要事項等部分。
中央防災(zāi)會議在制定防災(zāi)基本計劃的同時,每年要結(jié)合應(yīng)急管理領(lǐng)域的相關(guān)科研成果、已發(fā)生的災(zāi)害及改進(jìn)應(yīng)對效果的對策等情況,對防災(zāi)基本計劃進(jìn)行研討,并對其進(jìn)行必要修改。中央防災(zāi)會議根據(jù)相關(guān)規(guī)定,制定基本計劃或?qū)ζ溥M(jìn)行修改時,要迅速將該情況向首相報告,并且要在通知指定行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人、都道府縣知事及指定公共機(jī)構(gòu)的同時,必須將有關(guān)事項進(jìn)行公布。此外,日本政府注意各預(yù)案間、預(yù)案和規(guī)劃之間的相互銜接。《災(zāi)害對策基本法》規(guī)定,制定行政機(jī)關(guān)的首長在制定防災(zāi)業(yè)務(wù)計劃并實施時,要考慮與其他指定行政機(jī)關(guān)的首長制定的防災(zāi)業(yè)務(wù)計劃進(jìn)行相互調(diào)整,同心協(xié)力地、有機(jī)地制定防災(zāi)業(yè)務(wù)計劃,并努力實施。同時,《災(zāi)害對策基本法》還規(guī)定,都道府縣地區(qū)防災(zāi)計劃不得與地區(qū)防災(zāi)業(yè)務(wù)規(guī)劃(類似應(yīng)急規(guī)劃)有所抵觸,并促進(jìn)兩者在實際工作中能夠有效銜接。
以風(fēng)險分析和評估為前提
日本政府把風(fēng)險分析與評估作為增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案針對性和實用性的基本方法。1995年神戶大地震后,日本政府把風(fēng)險分析與評估作為整個應(yīng)急準(zhǔn)備工作的前提。在剛剛修訂完成的防災(zāi)基本計劃中,日本中央政府經(jīng)過重新評估,將海嘯災(zāi)害列為第二位的災(zāi)害風(fēng)險(僅次于地震災(zāi)害)。實際上,早在東日本大地震發(fā)生之前,日本中央政府經(jīng)過系統(tǒng)性評估認(rèn)為,最可能發(fā)生的大地震包括東海地震、東南海地震、南海地震、日本海溝千島海溝周邊海溝型地震、首都直下型地震以及中部地區(qū)、近畿地區(qū)直下型地震。為此,2003年以來每年在首相官邸舉行所有內(nèi)閣大臣參加的巨災(zāi)應(yīng)急預(yù)案測試演練,假定的場景是東海、東南海、南海三場地震同時發(fā)生,造成25000人死亡(其中海嘯死亡9100人),毀壞建筑55萬棟場景,從而為東日本大地震的應(yīng)對工作打下了堅實基礎(chǔ)。當(dāng)前,日本政府仍在加強(qiáng)對東日本大地震后南海、東南海地震的風(fēng)險分析與評估,以加強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備。