(五)國(guó)家自然災(zāi)害物資儲(chǔ)備系統(tǒng)
緊急救援的物資儲(chǔ)備體系開(kāi)始建立,已經(jīng)在沈陽(yáng)、哈爾濱、天津、鄭州、合肥、武漢、長(zhǎng)沙、南寧、成都、西安共10個(gè)城市建立了中央級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備點(diǎn),一些多災(zāi)、易災(zāi)地區(qū)也建立了地方性的救災(zāi)物資儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù),中央政府每年都要采購(gòu)一定數(shù)量的救災(zāi)帳篷,以救災(zāi)倉(cāng)庫(kù)為依托的救災(zāi)物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)基本形成。
(六)國(guó)家自然災(zāi)害恢復(fù)重建系統(tǒng)
災(zāi)后的恢復(fù)重建主要是指對(duì)災(zāi)區(qū)在災(zāi)情基本穩(wěn)定后所進(jìn)行的對(duì)于各類受損設(shè)施尤其是居民住房和學(xué)校等公共設(shè)施所進(jìn)行的恢復(fù)性的建設(shè),其中,對(duì)居民的住房因倒塌或嚴(yán)重?fù)p害而需要重新建設(shè)和修繕的工作是其基本的內(nèi)容。
我國(guó)的災(zāi)后恢復(fù)重建行政管理,是政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的以民政系統(tǒng)為主、各個(gè)部門互相配合、多種社會(huì)力量共同參與的工作體制。其中,民政部門主要負(fù)責(zé)恢復(fù)重建的綜合協(xié)調(diào)工作,并重點(diǎn)負(fù)責(zé)落實(shí)災(zāi)民住房的恢復(fù)重建,發(fā)展改革委員會(huì)系統(tǒng)主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施包括學(xué)校、醫(yī)院和基層政府辦公室的重建工作,交通部門負(fù)責(zé)道路的修復(fù)等。
(七)國(guó)家冬令與春季救助系統(tǒng)
春荒、冬令的災(zāi)民生活救助是我國(guó)政府自從建國(guó)伊始就建立的社會(huì)救助制度。這一制度,主要是保證農(nóng)村的困難群眾在冬、春兩季最為困難的時(shí)期能夠得到政府的及時(shí)救助,通稱為春荒救助和冬令救助。春荒救助的時(shí)段為每年的3月至5月共計(jì)3個(gè)月,即過(guò)完春節(jié)之后的三個(gè)月,災(zāi)民往往最為困難,到了5月,就可以有新糧上市;在一季作物區(qū)則為每年的3月至7月。冬令救助的時(shí)段為每年的12月到下一年度的2月,即春節(jié)前的3個(gè)月,這是在秋收之后進(jìn)入冬季以后的時(shí)段,特別是越臨近春節(jié),貧困人口的生活就會(huì)越加困難,需要進(jìn)行救助。在沒(méi)有普遍建立最低生活保障制度以前,采取這樣的救助辦法,遵循了“救人救急”的原則,在困難人口最為困難的時(shí)段施行救助,實(shí)踐證明是相當(dāng)有效的。
(八)國(guó)家自然災(zāi)害救助社會(huì)動(dòng)員系統(tǒng)
這主要是指社會(huì)捐助動(dòng)員系統(tǒng)。社會(huì)捐助、鄰里互助是我國(guó)長(zhǎng)期所形成的歷史傳統(tǒng)。但是,真正形成比較正規(guī)的社會(huì)制度并由行政部門實(shí)施管理,則始于1996年,即建立了經(jīng)常性的社會(huì)捐助制度。目前,中國(guó)的社會(huì)捐助制度主要包括大災(zāi)時(shí)期的集中性捐助、對(duì)口支援、經(jīng)常性捐助制度這樣幾個(gè)方面。
集中性捐助,主要是在大的自然災(zāi)害發(fā)生后由政府所發(fā)動(dòng)的捐助活動(dòng)。如1998年的長(zhǎng)江流域和松花江、嫩江流域的特大洪澇災(zāi)害,民政部就在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)起了捐助活動(dòng),結(jié)果得到全國(guó)的捐款捐物達(dá)70億元以上。集中性捐助,一般有比較強(qiáng)的目標(biāo),主要突出一個(gè)災(zāi)難性的事件,并且時(shí)段也比較固定,只是在大的災(zāi)害發(fā)生后的一段時(shí)間內(nèi)進(jìn)行。這類捐助,具有相當(dāng)強(qiáng)的社會(huì)效果,也特別容易激發(fā)全社會(huì)的愛(ài)心。
對(duì)口支援,主要是指東部發(fā)達(dá)地區(qū)人民所捐助的資金和物資定點(diǎn)給予西部貧困地區(qū)的支援方式。這項(xiàng)制度于1996年開(kāi)始建立。沿海這些地區(qū)對(duì)于內(nèi)地的支援,密切了西部與沿海之間的聯(lián)系。
經(jīng)常性社會(huì)捐助,是指城市人口中將閑置不用的東西捐獻(xiàn)出來(lái)幫助困難人口的活動(dòng)。由于城市人口隨著生活水平的逐步改善,淘汰衣服及其他一些日用品的周期縮短,所以捐助活動(dòng)是經(jīng)常性的。
在社會(huì)捐助制度中,一些公益性社會(huì)團(tuán)體扮演著重要的作用,他們從不同的角度進(jìn)行災(zāi)害救助,對(duì)于解決貧困人口的多種困難,弘揚(yáng)社會(huì)美德,產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。
(九)國(guó)家自然災(zāi)害的減災(zāi)工作指導(dǎo)系統(tǒng)
為了有效地減輕自然災(zāi)害,在國(guó)家減災(zāi)辦的統(tǒng)一指導(dǎo)下,各有關(guān)部門和地方政府也開(kāi)展了多種形式的減災(zāi)活動(dòng),包括社區(qū)減災(zāi)、減災(zāi)教育和培訓(xùn)以及與聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)組織的廣泛合作等。在地方上,則設(shè)立有類似的省級(jí)減災(zāi)組織并開(kāi)展多種形式的減災(zāi)活動(dòng)。
(十)國(guó)家自然災(zāi)害的科研與科技支持系統(tǒng)
2005年,國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)正式設(shè)立災(zāi)害領(lǐng)域內(nèi)各類著名專家組成的專家委員會(huì),集中各類專家共同工作開(kāi)展災(zāi)害類的研究。同時(shí),國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)環(huán)境與減災(zāi)小衛(wèi)星星座系統(tǒng),預(yù)計(jì)2007年能夠發(fā)射三顆衛(wèi)星以加強(qiáng)對(duì)災(zāi)害的監(jiān)測(cè)。
二、自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系的重大轉(zhuǎn)型
2000年以來(lái),中國(guó)自然災(zāi)害的應(yīng)急管理體制一直處在根本性的調(diào)整過(guò)程中。這主要是由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本確立以后,伴隨著信息技術(shù)的高度發(fā)達(dá)以及生活水平的提高,全社會(huì)對(duì)于災(zāi)害應(yīng)急管理的要求完全改變了。尤其是2003年國(guó)家對(duì)“非典”事件的處理方式,更進(jìn)一步有力地推動(dòng)了災(zāi)害應(yīng)急管理體系的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
第一是災(zāi)害救助的目標(biāo),從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下強(qiáng)調(diào)減少經(jīng)濟(jì)損失轉(zhuǎn)向以人為本。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi),面對(duì)自然災(zāi)害,社會(huì)的習(xí)慣就是強(qiáng)調(diào)盡量減少國(guó)家財(cái)產(chǎn)的損失,甚至出現(xiàn)犧牲個(gè)人生命來(lái)保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)象。而轉(zhuǎn)向以人為本的指導(dǎo)思想后,首先強(qiáng)調(diào)的是努力確保人的生命安全。這樣,應(yīng)急救助的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)以及救災(zāi)工作的重點(diǎn)都發(fā)生了徹底變化。而為了人的生命安全,重大自然災(zāi)害發(fā)生前就需要進(jìn)行避災(zāi)性的緊急轉(zhuǎn)移,沿海地區(qū)有的為了抗擊臺(tái)風(fēng)的需要,一個(gè)省一次就要轉(zhuǎn)移近百萬(wàn)人甚至過(guò)百萬(wàn)人,行政工作量大幅度增加。
第二是災(zāi)害救助的內(nèi)容,開(kāi)始從事后救濟(jì)轉(zhuǎn)向全方位救助,特別是應(yīng)急救助。在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi),救災(zāi)工作主要是進(jìn)行事后的救濟(jì),通過(guò)一定時(shí)間的查災(zāi)、核災(zāi),然后再確定政府的救濟(jì)數(shù)量并進(jìn)行恢復(fù)重建。而建立應(yīng)急救助體系,首要的就是要在第一時(shí)間內(nèi)對(duì)于受災(zāi)影響而產(chǎn)生的困難人口進(jìn)行及時(shí)的救助。比如,24小時(shí)救助到位的規(guī)定,就是要求在最短的時(shí)間內(nèi)組織各類救災(zāi)物資發(fā)放給有關(guān)困難人口。從緊急轉(zhuǎn)移開(kāi)始的救助一直到完成恢復(fù)重建,災(zāi)害救助已經(jīng)具有全程立體救助的性質(zhì),政府的行政責(zé)任加大了。
第三是災(zāi)害救助的組織指揮,開(kāi)始從依靠行政人員的個(gè)體經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)向系統(tǒng)的預(yù)案與應(yīng)急行動(dòng)。過(guò)去的救災(zāi)主要依靠制度而缺乏預(yù)案。制度盡管很重要,沒(méi)有制度就不可能產(chǎn)生規(guī)范的組織,但僅僅有了制度還往往不夠,主要是缺乏更為細(xì)致的程序來(lái)進(jìn)行具體的行為規(guī)范。而建立應(yīng)急體系,就須對(duì)細(xì)小的工作程序進(jìn)行十分詳盡的規(guī)范,比如遇到什么樣的災(zāi)害應(yīng)該由什么樣的工作人員在多長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行報(bào)告,報(bào)告后又如何處置等,都有具體規(guī)定。這實(shí)際上是公共管理行為的重大轉(zhuǎn)變。
