??? 三、生產(chǎn)安全應(yīng)急救援體系建設(shè)應(yīng)注意的幾個要點(diǎn)

??? 1、法制化是應(yīng)急救援體系建設(shè)的基石

??? 《安全生產(chǎn)法》第五章對生產(chǎn)安全應(yīng)急救援和調(diào)查處理作了規(guī)定，明確了政府、企業(yè)、社會等各類人員在生產(chǎn)安全應(yīng)急救援工作中，包括應(yīng)急救援預(yù)案的制定、應(yīng)急救援體系的建立、應(yīng)急救援組織、應(yīng)急救援人員和裝備、事故搶救、事故報(bào)告、事故調(diào)查處理、事故責(zé)任追究等各個環(huán)節(jié)中的職責(zé)和要求，將生產(chǎn)安全應(yīng)急救援工作的極端必要性和建設(shè)原則用法律的形式確定下來。當(dāng)前，國家正在加緊研究和制定并逐步出臺相關(guān)配套法規(guī)和規(guī)章，各省也加大了生產(chǎn)安全應(yīng)急救援工作的立法力度和進(jìn)度，這將從根本上夯實(shí)生產(chǎn)安全應(yīng)急救援體系建設(shè)的法制基礎(chǔ)，為資源整合、投入保證、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、責(zé)任落實(shí)等方面確立符合國情、省情的法律原則和依據(jù)。

??? 2、落實(shí)責(zé)任是應(yīng)急救援體系建設(shè)的核心

??? 生產(chǎn)安全應(yīng)急救援體系建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府、各部門之間、企業(yè)、社會等各方面力量的協(xié)調(diào)和配合。如何整合各方面的資源和力量以實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)，在最短時間內(nèi)實(shí)施有效的救援預(yù)案，強(qiáng)化責(zé)任制的落實(shí)是應(yīng)急救援體系建設(shè)的核心。沒有明確職責(zé)分工和以資考核的職責(zé)要求與制約機(jī)制，再完美的體系建設(shè)和預(yù)案規(guī)劃都可能成為一紙空文。

??? 《安全生產(chǎn)法》要求在事故發(fā)生時，任何單位和個人都應(yīng)當(dāng)支持、配合事故的搶救工作，為事故搶救提供一切便利條件。除對政府、生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)人有較明確的要求外，對應(yīng)急救援工作中其它單位或人員的職責(zé)僅有原則性的規(guī)定，缺乏落實(shí)責(zé)任制的可操作性。因此，政府有必要加緊配套法規(guī)、規(guī)章的建設(shè)步伐，以更好地解決應(yīng)急救援體系建設(shè)中的這個核心問題。

??? 3、有效投入是應(yīng)急救援體系建設(shè)的保障

??? 從立法基礎(chǔ)、國家和政府重視、普通大眾關(guān)注等方面，生產(chǎn)安全應(yīng)急救援體系的建設(shè)已經(jīng)具備可行性。北京、浙江、內(nèi)蒙等省市已初步建立了應(yīng)急救援體系框架，其它各省也在緊鑼密鼓地加強(qiáng)這一方面的工作。由于我國國情所限，作為該體系的一個重要組成部分，如何有效地投入(包括資金、人員經(jīng)費(fèi)、設(shè)備投入、場所建設(shè)、物質(zhì)儲備、救援補(bǔ)償、賠償?shù)?成為制約生產(chǎn)安全應(yīng)急救援體系建設(shè)發(fā)展的一個瓶頸，同時投入問題也是體系建設(shè)中各部門(地方、企業(yè))推諉責(zé)任的一種借口。解決投入問題似乎成為體系建設(shè)中的突出難題，對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和財(cái)政困難的縣市更是如此。

??? 據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，我國每年因突發(fā)性事故損失30億元，建立生產(chǎn)安全應(yīng)急救援體系的花費(fèi)僅相當(dāng)于這個數(shù)字的10%，而從事故統(tǒng)計(jì)中可以發(fā)現(xiàn)，重特大事故頻發(fā)的省市(縣)很大程度上處在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)急救援力量的不足又直接導(dǎo)致事故危害的擴(kuò)大化。要跳出這個“怪圈”，關(guān)鍵是要解決觀念上的問題，要克服“先發(fā)展、后治理”的錯誤思維；其次是在體制和機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，諸如引進(jìn)和借鑒國外成熟的風(fēng)險(xiǎn)管理和保險(xiǎn)運(yùn)作模式，降低政府和企業(yè)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)急救援成本，積極扶持和利用社會力量加入應(yīng)急救援體系，探索應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化道路；再次，如何合理、有效地配置現(xiàn)有的資源，高效指揮協(xié)同作戰(zhàn)，也是對現(xiàn)有資源的一種再投入，激發(fā)出新的價值。

??? 同時要指出的是，應(yīng)對突發(fā)事故災(zāi)難，是政府綜合能力的全面反映，政府的政績不能僅僅盯在經(jīng)濟(jì)總量這單一的指標(biāo)上，應(yīng)急救援不力，不僅會付出事故損失的代價，同時也會付出公眾對政府信任的代價，而后者的損失是不可估量的。

??? 4、可操作性是應(yīng)急救援體系建設(shè)的關(guān)鍵

??? 一個事故所產(chǎn)生的后果嚴(yán)重與否，不僅在于事件本身的破壞力有多大，也在于我們預(yù)測損失、控制損失和減少損失的能力有多大。因此，應(yīng)急救援體系建設(shè)的關(guān)鍵是其可操作性。

??? 在對北京密云燈會踩踏事件的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)密云燈會也有相應(yīng)的應(yīng)急救援預(yù)案，但事故的后果卻十分嚴(yán)重。該應(yīng)急預(yù)案沒有產(chǎn)生應(yīng)有的效果，就在于預(yù)案沒有可操作性。

??? 事故應(yīng)急預(yù)案編制是一項(xiàng)知識性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，預(yù)案可稱之為事故處理的正確手段和程序，通過預(yù)案的實(shí)施，可以有效地控制事故發(fā)展，可以有效防止二次災(zāi)害事故的發(fā)生，減少事故產(chǎn)生的損失。一個完善的事故預(yù)案，平時可以用于反事故演練提高全員素質(zhì)，提高抗事故能力，事故狀態(tài)下，指導(dǎo)人們沉著救災(zāi)，避免手忙腳亂。從這個角度出發(fā)，它可以抵得上成千上萬的救災(zāi)物質(zhì)，抵得上千軍萬馬，可以減少數(shù)以十萬計(jì)乃至百萬計(jì)的財(cái)產(chǎn)損失，可能挽救數(shù)十人乃至數(shù)百人生命。而一個不成熟的、不具可操作性的應(yīng)急處理預(yù)案在緊急狀態(tài)下不但不能指揮救災(zāi)，還有可能錯誤導(dǎo)向，引發(fā)事故規(guī)模的擴(kuò)大。

??? 目前許多已建或在建的政府或企業(yè)預(yù)案存在著可操作性差的問題，這一方面是我們?nèi)鄙兕愃频慕?jīng)驗(yàn)和范本；二是囿于目前體制的約束，統(tǒng)一管理生產(chǎn)安全應(yīng)急救援工作的機(jī)構(gòu)難以形成有效合力，指揮系統(tǒng)乏力；三是我們的預(yù)案更多側(cè)重于組織體系的劃分，單純地說明安全工作自上而下該由誰來承擔(dān)，但是對于應(yīng)急所需要的危害辨識和風(fēng)險(xiǎn)評價很少涉及，專業(yè)救援力量和專家?guī)爝\(yùn)作也有待提高。制定預(yù)案需要很強(qiáng)的專業(yè)知識。如果沒有專業(yè)知識，可能發(fā)生事故的地點(diǎn)附近明明有10個危險(xiǎn)源，預(yù)案中僅僅找到5個，事故照樣會發(fā)生且難以實(shí)施應(yīng)急救援。因此，應(yīng)急預(yù)案的制定應(yīng)該進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評價和專家論證。當(dāng)前，應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)從立法和行政層面已經(jīng)開始逐步解決，但技術(shù)以及運(yùn)行機(jī)制方面，還有很長的路要走。

??? 一般說，應(yīng)急救援體系建設(shè)和預(yù)案編制要把握三個階段。

??? 第一階段是風(fēng)險(xiǎn)評估，首先要認(rèn)識到有多少風(fēng)險(xiǎn)，知道這些風(fēng)險(xiǎn)的類型和可能的后果，并對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分級管理，最重要的是確定哪些風(fēng)險(xiǎn)是不可接受的，必須予以徹底消除。同時對存在的風(fēng)險(xiǎn)要讓員工、公眾有知情權(quán)。

??? 第二階段是風(fēng)險(xiǎn)控制。政府應(yīng)對所有的風(fēng)險(xiǎn)制定安全規(guī)劃，對其實(shí)施有效監(jiān)控。如在廠區(qū)選址、與居民區(qū)的安全距離、危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、儲存總量控制、高危設(shè)備的參數(shù)控制等等。把風(fēng)險(xiǎn)的危險(xiǎn)度控制在可接受的水平內(nèi)，一旦達(dá)到或接近臨界值或超出可接受的危險(xiǎn)度，立即自動報(bào)警或能夠及時應(yīng)急處理。

??? 第三階段才是應(yīng)急救援。這涉及到報(bào)警、響應(yīng)、決策、救援、善后等一系列具體過程，同時要保證統(tǒng)籌兼顧、合理規(guī)劃、明確分工、相互協(xié)調(diào)，做到應(yīng)急救援能力、資源的合理配置和有效使用，而根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估和危險(xiǎn)源監(jiān)控所掌握的有關(guān)數(shù)據(jù)和信息，才可能更全面地對發(fā)生的事故進(jìn)行科學(xué)的分析和判斷，以此來指導(dǎo)應(yīng)急救援工作的有效實(shí)施。