摘要：本文通過對工業(yè)發(fā)達國家應急救援管理體制、我國社會應急救援體系現(xiàn)狀及存在的問題以及我國2008年發(fā)生在南方的歷史罕見雨雪、冰凍極端天氣災害和四川汶川特大地震災害等典型災害事故應急救援案例進行分析和論證的基礎上，提出了建立起符合國情、具有現(xiàn)實性和可操作性的專業(yè)化緊急救援隊伍，加快建設政府統(tǒng)一領導下的以消防部隊為主體，其他專業(yè)救援隊伍為補充的我國應急救援體系的基本構想。關鍵詞：消防 社會救援 應急管理 體系建設

1、引言

近年來，隨著我國經(jīng)濟建設的快速發(fā)展，城市化、工業(yè)化步伐加快，新材料、新工藝和新能源的廣泛使用，火災、水災、冰凍、地震、泥石流、化危品泄漏等各種自然災害事故、突發(fā)公共事件、人為災害事故呈逐年上升趨勢，這些事故如果得不到迅速有效處置，勢必給國家財產(chǎn)和人民群眾生命財產(chǎn)安全造成不可估量的損失。黨的十七大更加關注民生，更加注重人民群眾的幸福安康，要求擴大公共服務，完善社會管理，明確提出“完善突發(fā)事件應急管理機制”。

2、我國社會應急救援體系的現(xiàn)狀及存在問題

加強社會應急救援體系建設，是完善突發(fā)事件應急管理機制的主要構成，是維護社會公共安全和國家安全的重大舉措。隨著社會的不斷進步，應急救援工作已經(jīng)成為顯示城市基礎設施水平和社會管理能力的標志性工程。特別是進入90年代以來，許多工業(yè)發(fā)達國家都建立了包括緊急救援法規(guī)、管理機構、指揮系統(tǒng)、應急隊伍、資源保障等方面的應急救援管理體制。如美國在20年前就設立了由總統(tǒng)直接領導的“聯(lián)邦緊急事務管理局”（FEMA）。全國有2600名專門人員，設10個分區(qū)，在每個城市按面積和人口密度設有大量的能承擔救生、防滅火和其它災害搶險救援任務的消防站，還設有直屬的28個城市搶險救援隊，分布于不同州的各類城市。德國是建立民防專業(yè)隊較早的國家，全國除約6萬人專門從事民防工作外，還有約150萬消防救護和醫(yī)療救護、技術救援志愿人員。這支龐大的民防隊伍均接受過一定專業(yè)技術訓練，并按地區(qū)組成搶救隊、消防隊、維修隊、衛(wèi)生隊、空中救護隊。法國的民防專業(yè)隊伍主要由一支近20萬人的志愿消防隊和一支由8萬預備役人員組成的民事安全部隊組成。民事安全部隊現(xiàn)編成22個機動縱隊、308個收容大隊和108個民防連，分散在各防務區(qū)、大區(qū)和省，執(zhí)行民事安全任務，戰(zhàn)時可擴編到30多萬人。而發(fā)達國家消防部門的職能也由傳統(tǒng)的單一模式向多功能化立體方向發(fā)展，普遍承擔了滅火、救護、防化、垮塌、爆炸、交通事故以及空難救援等搶險救援任務，滅火出動平均僅占這些國家消防隊年出動總數(shù)的10%左右，其余90%左右都是應急救援。

與國際上相比，我國目前對各類突發(fā)災害性事件的應急反應和應急救援實行的是一種“分而治之”行業(yè)垂直領導體系，如消防、礦山、石油、民航等部門都根據(jù)相應的法律法規(guī)，分別對各自行業(yè)內的應急和救援活動進行了規(guī)定。這種單一災害管理模式往往無法實現(xiàn)將現(xiàn)有人力、信息、技術、裝備等資源整合共享的要求，極大削弱了應對各類突發(fā)事件的處置能力。

2.1應急救援體系不完善，還未得到國家相關法律的確認

面對諸如汶川大地震等突發(fā)災害事故，需要在全國范圍內短時間內調集眾多救援人員和裝備前往災區(qū)一線，沒有跨省市調集救援力量方面的預案和體制的支撐是無法實施的。但現(xiàn)行的各種法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及黨中央、國務院和部門文件，對突發(fā)重大災害應急救援隊伍特別是部隊如何調派、聯(lián)動，聯(lián)動后指揮體系的建立、救援的職責分工都未上升到法律的高度。因此造成災害事故的緊急救援聯(lián)動中，不按規(guī)定履行職責、事故發(fā)生后反應遲緩、工作隨意性大、本位主義嚴重等情況屢有發(fā)生，使救援行動的整體聯(lián)動因缺乏法律保障而顯得渙散無力，極大削弱了戰(zhàn)斗力。

2.2作戰(zhàn)指揮體系不完備，缺乏完善的綜合應急指揮系統(tǒng)

從目前的救援體系來看，參戰(zhàn)的多方救援力量因領導體制不同、隸屬關系各異、利益差別等原因，在行動中缺乏組織上的嚴密性和紀律上的約束性，多頭指揮、各自為戰(zhàn)的格局依然沒有打破。各個救援力量之間基本處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，各種專業(yè)救援力量和相關職能部門之間不能實行整體聯(lián)動，沒有統(tǒng)一的調度、指揮和協(xié)調功能，缺少科學性和聯(lián)動性，既造成了人力和物力的浪費，又耽誤了寶貴的救援時間。這主要是由于缺乏統(tǒng)一高效的應急救援機制，缺乏統(tǒng)一組織指揮和綜合協(xié)調能力，平時無法進行必要的合成訓練和演練。

2.3救援資源配置不合理，有限的經(jīng)費無法用在刀刃上

由于沒有建立統(tǒng)一的突發(fā)事件管理機構，造成各部門不可避免地存在救援裝備和人力資源重復投入、大量閑置的狀況，應急能力和管理水平往往也參差不齊。有的部門即使建立了一些應急救援組織，在隊伍建設、救援裝備配備、維護和響應機制等方面也缺乏行之有效的管理，導致快速反應和災害現(xiàn)場應變能力不強。此外，地方政府面對眾多的應急救援體系，無論從經(jīng)費上、人員上、裝備上，還是從救援體系的建立和管理上都是捉襟見肘，使有限的救援經(jīng)費只能分攤使用，造成高成本、低效能的不利局面。

2.4救援裝備數(shù)量不足和落后，造成救援能力弱化

實踐證明，災害事故處置工作的成功與否，在很大程度上打的就是技術戰(zhàn)、裝備戰(zhàn)。裝備建設是提高滅火救援戰(zhàn)斗力的新增長點，但我國目前應急救裝備配備方面普遍存在數(shù)量不足、技術落后等問題，嚴重缺乏針對性強、特殊專用的先進救援裝備，遠不能滿足處置各種災害事故的需要。雖然消防部隊已經(jīng)配備了一定數(shù)量較為先進的救援器材裝備，但與地震等重大搶險救援實戰(zhàn)需要仍存在較大差距。目前，用于專業(yè)救援的一些特勤裝備主要集中在大、中城市的特勤大（中）隊，而其它普通消防站專業(yè)救援器材相對缺乏，尤其是一些高精尖的救援裝備更是鳳毛麟角，嚴重缺乏。為此，受裝備量少質差的影響，消防部隊參加重大緊急救援任務的能力被大大削弱。

3、建立以消防隊伍為主體的應急救體系的現(xiàn)實分析

由于目前我國許多地區(qū)還沒有真正建立統(tǒng)一的社會公共安全應急救援機制，加之各種災害具有突發(fā)性、連鎖性等特點，傳統(tǒng)的“分地區(qū)、分部門、分災種”的災害應對機制暴露出的問題日益突出，已不能適應日漸增多的應急突發(fā)事件處置的需要。2002年抗擊非典增強了我國建立應急管理體系應對多樣化威脅的緊迫感；2004年底印度大海嘯發(fā)生后，國務院專門召開會議，審議并原則通過了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》。會議提出“加快應急隊伍和應急信息平臺建設，盡快形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急救援機制”。2008年發(fā)生在我國南方歷史罕見的雨雪、冰凍極端天氣災害和四川汶川特大地震災害，更直接折射出加強政府應急救援體系的極端重要性和重大現(xiàn)實意義。

根據(jù)國外通行的做法和我國現(xiàn)有的應急救援機制情況，改革創(chuàng)新當前單一的災害管理模式和救援機制，建立更符合國情、更具有現(xiàn)實性和可操作性的緊急救援體系和隊伍，是提高社會對突發(fā)災害應急救援能力的必然要求。消防部隊一直擔負著滅火救援任務，其參與應急救援的能力和基礎具有其它救援部門無法比擬的優(yōu)勢。一是作為一支現(xiàn)役部隊，具有紀律嚴明、作風頑強、運行成本低、使用效率高等優(yōu)勢，同時又是由地方政府直接領導、可以直接調動指揮的專業(yè)隊伍；二是體系完備、組織完善、分布廣泛、布點密集且24小時戰(zhàn)備值勤，遇到應急任務時，能夠保證隨時快速出動，處置突發(fā)事件；三是長期承擔滅火和搶險救援任務，擁有一大批訓練有素、從事滅火救援工作的專業(yè)人員，配備了相對先進、齊全的搶險救援裝備器材，具有較為豐富的實戰(zhàn)經(jīng)驗，其“主角”作用和地位已經(jīng)得到了各級政府和人民群眾的廣泛認同。因此，充分發(fā)揮其現(xiàn)有優(yōu)勢，建立政府統(tǒng)一領導下的以消防隊伍為主體，其它專業(yè)救援隊伍為補充的專業(yè)化綜合救援隊伍，應當成為我國現(xiàn)代應急救援體系發(fā)展的最佳選擇。目前，許多省級地震部門，已將地震災害事故的救援交由消防部隊實施，在各省的特勤大隊基礎上組建了地震災害緊急救援隊，充分證明了這一點。

4、建設我國社會應急救援體系的基本構想

4.1推動應急救援立法工作，建立起符合國情的應急救援法律保障體系

公安消防部隊應當積極給黨委、政府當好參謀助手，積極推動應急救援立法工作，建立起符合國情、利國利民的應急救援法律保障體系，切實將各類災害事故的預防、各種社會搶險救援隊伍建設以及發(fā)生災害事故后的指揮機制等納入法制軌道，建立對付突發(fā)事件的應急中心、協(xié)調機構，明確各級政府及主管部門在救援工作中的職能、權限、責任和義務，明確界定社會搶險救援的對象和范圍，明確界定各種社會搶險救援隊伍的關系、參與尺度和隸屬關系，明確各類人員的職責分工及有關經(jīng)費的落實等，逐步形成“政府領導、部門參與、統(tǒng)一指揮、協(xié)調配合”的社會應急救援聯(lián)動機制。同時，要加大災害事故預防和控制的研究力度，確立社會災害管理總體目標，綜合運用工程技術及法律、經(jīng)濟、教育等手段，全面提高災害應急管理和救援能力。

4.2打破我國現(xiàn)行的救援體系，強化以消防為主體的專業(yè)化救援隊伍建設

消防部隊作為滅火搶險的重要力量，在體制、編制、法律和經(jīng)費保障等方面的不足制約了其作為應急救援隊伍的發(fā)展。因此，必須打破我國現(xiàn)行的救援體系，將消防部隊建設作為政府應急救援體系建設的重要內容，納入政府公共管理的組成部分，加速消防部隊職能向多功能化方向發(fā)展的進程，使其真正成為各級政府組織開展社會救援工作的拳頭力量。一是要加大消防經(jīng)費、基礎設施和裝備的投入，特別是加強消防特勤隊伍建設，將消防警力、消防基礎設施和裝備建設與社會經(jīng)濟發(fā)展同步考慮、同步建設，為承擔應急救援任務提供組織和物資保障；二是牽頭規(guī)范地震、洪澇、臺風等各類突發(fā)災害事故救援的處置程序。結合各類突發(fā)災害事故的特點，從應急救援的出動原則、處置方法、步驟、行動規(guī)則等方面入手，制定相應的規(guī)章制度和力量編程，明確災害事故救援的程序，不斷完善有關制度。三是開展有針對性的搶險救援業(yè)務和理論知識培訓，掌握各類災害事故的處置程序，確保能熟練使用各類搶險救援器材，著力提高部隊滅火和救援的實戰(zhàn)能力。

4.3積極完善現(xiàn)行消防體制，建立適應社會發(fā)展需要的新型消防隊伍隨著現(xiàn)代社會對消防工作的要求越來越高，為適應社會發(fā)展需要，必須積極完善現(xiàn)行消防體制改革，逐步建立以現(xiàn)役制為主體、多種體制相結合的新型消防隊伍。一是由國家對消防編制進行擴編，增加一線執(zhí)勤力量；二是將干部、士官的服役年限延長，特別是長期戰(zhàn)斗在一線的指揮員、戰(zhàn)斗班長，在身體、技能、理論等考核都合格的情況下，可以服役到退休，由政府給予相關的勞動保障和待遇；三是建立由政府給予相關的勞動保障和待遇的合同制消防員隊伍，加強一線執(zhí)勤力量；四是將行政車駕駛員、炊事員、衛(wèi)生員、窗口服務人員等非執(zhí)勤崗位采取招聘地方人員，減少非執(zhí)勤用兵。此外，還可借鑒國外的先進經(jīng)驗，將醫(yī)療救護先行納入消防滅火救援序列，逐步實現(xiàn)消防部隊與專業(yè)救援體系的有機整合，真正解決多頭參與、指揮不靈的問題。

4.4優(yōu)化現(xiàn)有應急救援力量，建立科學完善的災害應急救援聯(lián)動機制在大規(guī)模突發(fā)災害事故的應急處置中，如何有效地把各種作戰(zhàn)力量統(tǒng)一起來，形成有機聯(lián)系的整體，是當前社會救援面臨的重大現(xiàn)實問題。國家對整合社會救援資源建立統(tǒng)一的災害應急指揮中心給予了高度重視。2002年9月，國務院批準建立了由公安部牽頭協(xié)調15個部門組成的“城市應急處置工作部際聯(lián)席會議”。在資源整合過程中，一方面應當加快體制改革和創(chuàng)新，積極對現(xiàn)有的各種應急救援力量進行優(yōu)化組合和合理配置。重點明確三種關系：一是明確主體關系。建立一支黨委、政府直接領導下的專業(yè)應急救援隊伍，立足常規(guī)、常備、綜合、攻堅的職能定位，推進主體建設，對現(xiàn)有各種應急救援力量進行“大重組、大整合”，集中人、財、物資源建好政府應急救援隊。二是明確結構關系。以預案建設為基礎，形成“以政府應急救援隊為主體、以專業(yè)救援力量為補充、以其他公共救援力量為基礎”的“層次性”構架，這也符合政府應急管理中的分級管理原則。三是明確指揮關系。建立統(tǒng)一的政府應急救援指揮中心，形成統(tǒng)一高效的應急協(xié)調聯(lián)動機制，真正將應急救援融為整體，極大地提高快速反應能力和聯(lián)動作戰(zhàn)能力。另一方面，應充分利用集成的數(shù)字化、信息化、網(wǎng)絡化技術，建立統(tǒng)一的應急救援聯(lián)動指揮中心，設立相應特服號碼，以快速的信息通訊網(wǎng)絡、完整的基礎信息數(shù)據(jù)、先進的指揮系統(tǒng)和經(jīng)驗豐富的專家智囊團為基礎，實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)以及不同警種、救援力量之間的“統(tǒng)一接警，統(tǒng)一指揮，協(xié)同作戰(zhàn)”，準確、快捷、有序、高效應對各種特殊、突發(fā)和重要事件，促使搶險救援工作進一步程序化、規(guī)范化、制度化。

4.5創(chuàng)新改革應急救援訓練機制，提升消防部隊處置突發(fā)災害事故能力

要針對各種特殊的災害事故，從心理訓練開始，練技能，練戰(zhàn)術，練協(xié)同，練保障，利用各種有利條件，創(chuàng)新練兵方法，增強訓練效果。一是加強專業(yè)訓練。以作戰(zhàn)任務為牽引，立足現(xiàn)有人員、現(xiàn)有裝備，著眼滅大火、救大災，在抓好常規(guī)訓練的同時，廣泛開展各類突發(fā)災害救援專業(yè)訓練，掌握各種特種裝備器材的性能和使用方法。二是制定各類災害事故救援預案。由政府牽頭，各有關部門共同參加，開展深入的調查研究，實事求是地分析災害事故可能發(fā)生發(fā)展的過程和處置的措施對策。三是組織模擬演練和實戰(zhàn)演習。由于災害事故的復雜性、危險性令人擔憂，只有通過實踐才能適度消除參戰(zhàn)人員的緊張感，也只有經(jīng)過實戰(zhàn)演習才能了解和掌握處置的程序、方法手段。通過實戰(zhàn)演習，來明確任務、方法、程序和注意事項，明確參戰(zhàn)的單位和力量，明確組織指揮和各部門的協(xié)調關系。對演練中發(fā)現(xiàn)的與實際情況不相適應的方面，及時進行修訂和完善，確保演練取得實效，真正做到“一切從實戰(zhàn)出發(fā)，一切為實戰(zhàn)服務”。

5、結論

總之，公安消防部隊作為一支軍事化的專業(yè)救援隊伍，長期以來在處置各類災害事故以及其他突發(fā)事件中承擔著重要的任務。推動并主導政府加快社會應急救援體系建設，應當是公安消防部隊貫徹落實十七大精神的一個重要的切入點，也是我國消防力量加快發(fā)展的一個重要契機。