某市一建筑工地總包甲單位將塔吊的安裝、拆卸作業(yè)分包給乙單位，雙方簽訂了安全管理協(xié)議，并明確各自安全管理職責。2012年6月2日，乙單位在組織塔吊拆除過程中因現(xiàn)場管理不力，流動式汽車吊在起重作業(yè)時吊物脫繩發(fā)生墜落，造成地面一人死亡。事故發(fā)生后某市政府組成事故調(diào)查組，對該事故進行調(diào)查?，F(xiàn)查明，甲、乙單位均是合法的生產(chǎn)經(jīng)營單位，乙單位拆除作業(yè)現(xiàn)場安全管理混亂，拆除區(qū)域監(jiān)護措施不到位，未能保證起重臂和重物下方不得有人停留、工作或通過；司索工違反《建筑機械使用安全技術規(guī)程》未能確保起重物綁扎平穩(wěn)、牢固，乙單位對此事故的發(fā)生負有主要責任。甲單位違反《建筑起重機械安全監(jiān)督管理規(guī)定》(建設部第166號令)，施工總承包單位未指定專職安全生產(chǎn)管理人員監(jiān)督檢查建筑起重機械安裝、拆卸、使用情況，對此事故的發(fā)生負有次要責任。某市安監(jiān)局案審委對該事故進行立案審查，對甲、乙單位的處罰意見形成分岐，觀點如下：

　　觀點一：甲單位負有主要責任，應作為事故責任單位進行處罰。

　　理由：甲單位是施工總承包單位，《建設工程安全生產(chǎn)管理條例第24條規(guī)定，建設工程實行施工總承包的，由總承包單位對施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)負總責。分包單位應當服從總承包單位的安全生產(chǎn)管理，分包單位不服從管理導致生產(chǎn)安全事故的，由分包單位承擔主要責任。既然《條例》作出規(guī)定，很顯然乙單位在起重機械拆卸作業(yè)過程中并沒有出現(xiàn)不服從管理現(xiàn)象，因此甲單位負有主要責任，應作為事故責任單位進行處罰。

　　觀點二：乙單位負有主要責任，應作為事故責任單位進行處罰。

　　理由：乙單位是合法的生產(chǎn)經(jīng)營單位，具備相應的安全管理條件，應對起重機械拆卸作業(yè)現(xiàn)場負有安全管理責任，且甲、乙雙方簽訂安全管理協(xié)議，明確各自的安全管理職責，作業(yè)人員應嚴格執(zhí)行施工方案和拆卸工藝，施工現(xiàn)場應禁止無關人員進入現(xiàn)場，各工序應當定崗、定人、定責。通過調(diào)查，乙單位因違反有關規(guī)定負有主要責任，應作為事故責任單位進行處罰。

　　觀點三：甲單位負有次要責任，不應作為事故責任單位處罰。

　　理由：甲、乙雙方已簽訂安全管理協(xié)議，明確各自的安全管理職責。乙單位應對起重拆卸作業(yè)現(xiàn)場進行安全管理，事故發(fā)生的直接原因是由于司索工違反《建筑機械使用安全技術規(guī)程》，未能確保起重物綁扎平穩(wěn)、牢固，且乙單位在拆卸作業(yè)區(qū)域缺乏監(jiān)護措施，與甲單位的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理沒有關聯(lián)關系，甲單位不應作為事故責任單位進行處罰，應根據(jù)《安全生產(chǎn)法》、《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》有關違法行為進行處理。

　　律師建議：國家有關法律、法規(guī)規(guī)定，施工任務必須由依法取得資質(zhì)的建筑施工企業(yè)承接，施工任務應符合其資質(zhì)等級許可業(yè)務范圍；施工現(xiàn)場安全由建筑施工企業(yè)負責。實行施工總承包的，由總承包單位負責。分包單位向總承包單位負責，服從總承包單位對施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)管理。法律規(guī)定了總承包單位施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)管理責任，賦予了總承包單位對分包單位的管理權力，明確了分包單位服從總承包單位管理的義務。當前我國《建筑法》對總承包單位的界定還是停留在“施工總承包”的層面。如果分包施工單位發(fā)生安全生產(chǎn)事故，對總承包企業(yè)的責任如何認定，該承擔什么樣的責任？《建設項目工程總承包管理規(guī)范GB_T50358-2005》也未說明。因此在事故調(diào)查期間應客觀分析，認真查找事故原因，依法、依規(guī)認定事故責任單位、責任人，結合當前司法界觀點，總承包與分包單位的事故責任認定應按下列不同情形認定：

　　(1)總承包方向分包方收取管理費用，分包方發(fā)生安全事故的，總承包方負連帶管理責任，分包方負主要責任；

　　(2) 總承包方違法分包或轉(zhuǎn)包給不具備相應資質(zhì)等級或無安全生產(chǎn)許可證的單位施工發(fā)生安全事故的，總承包方負主要責任；

　　(3)總承包方在施工前未按要求向分包方提供與工程施工作業(yè)有關的資料，致使分包方未采取相應安全技術措施發(fā)生安全事故的，總承包方負主要責任；

　　(4)總承包方與分包方在同一施工現(xiàn)場發(fā)生塔吊碰撞的，總承包方負主要責任，但由于違章指揮、違章作業(yè)發(fā)生塔吊碰撞的，由違章指揮、違章作業(yè)人員所在單位負主要責任；

　　(5)作業(yè)人員任意拆改安全防護設施發(fā)生安全事故的，由拆改人員所在單位負主要責任；

　　(6)由于前期施工質(zhì)量缺陷或隱患發(fā)生安全事故的，由前期施工的單位負主要責任。

　　筆者意見：當前，建設工程領域的安全管理具有多樣性、復雜性，工程建設項目往往涉及到施工、監(jiān)理、勘察、設計等多個單位，雖然國家鼓勵發(fā)展建設工程施工總承包并制定了有關管理規(guī)定和辦法，但是，《建筑法》、《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》等相關法律法規(guī)對施工總承包、分包單位安全管理的條文說明籠統(tǒng)、含糊，這就對事故責任單位難以準確認定，易產(chǎn)生分岐，對加大事故責任追究，落實事故防范造成負面影響，建議上級有關部門制定詳細的總包與分包管理辦法，逐一區(qū)分各自的安全管理職責，并作出具體的條文說明和解釋。