黨的十九屆四中全會(huì)全面強(qiáng)調(diào)和論述了制度建設(shè)和國(guó)家治理體系的基本關(guān)系，提出“我國(guó)國(guó)家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國(guó)特色社會(huì)主義制度展開(kāi)，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”。過(guò)去70年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期保持快速穩(wěn)定發(fā)展，得益于黨和人民始終堅(jiān)持中國(guó)實(shí)踐，探索和建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系。堅(jiān)持制度在國(guó)家治理體系和治理能力中的基礎(chǔ)性地位，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

新中國(guó)成立70年來(lái)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民在長(zhǎng)期的社會(huì)主義實(shí)踐探索中，在各方面形成了科學(xué)的制度體系。我國(guó)自然災(zāi)害頻發(fā)，積累了豐富的災(zāi)害管理經(jīng)驗(yàn)，形成了較為完善的應(yīng)急管理制度，這一制度也成為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分。

加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)

何為中國(guó)特色應(yīng)急管理制度的本質(zhì)？唯有堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)。

首先，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)要堅(jiān)持“為人民服務(wù)”的建黨初心。應(yīng)急管理工作在各個(gè)階段、各個(gè)方面的改革和創(chuàng)新，始終不能脫離共產(chǎn)黨人“為人民服務(wù)”的初心、使命，以指導(dǎo)解決應(yīng)急管理工作“為誰(shuí)服務(wù)、怎么服務(wù)、靠誰(shuí)服務(wù)”的重大基本制度問(wèn)題。

其次，健全黨中央對(duì)應(yīng)急管理重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制。強(qiáng)化黨中央在應(yīng)急管理事務(wù)中的決策議事綜合協(xié)調(diào)作用，發(fā)揮“集中力量辦大事”在應(yīng)急管理領(lǐng)域的制度優(yōu)勢(shì)。

再其次，加強(qiáng)黨對(duì)應(yīng)急管理工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)應(yīng)急管理部門要以黨的領(lǐng)導(dǎo)為綱，保證應(yīng)急管理職能得到全面履行，推動(dòng)各方面協(xié)調(diào)行動(dòng)、增強(qiáng)合力。

最后，堅(jiān)持應(yīng)急管理決策中的民主集中制原則。應(yīng)急管理決策無(wú)小事，在關(guān)系到人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)長(zhǎng)治久安的重大決策中，必須發(fā)揮集體智慧的科學(xué)優(yōu)勢(shì)和快速?zèng)Q策的機(jī)制的作用。

同時(shí)，以黨的制度建設(shè)不斷推進(jìn)應(yīng)急管理制度化。黨的十六大把“三個(gè)代表”重要思想寫入黨章，同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論一道確立為黨必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的指導(dǎo)思想。黨的十六大以來(lái)，應(yīng)急管理制度化得以快速推進(jìn)。黨的十八大在黨章中對(duì)科學(xué)發(fā)展觀的地位作出定位和闡述，把科學(xué)發(fā)展觀同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想一道確立為黨的指導(dǎo)思想。這使得應(yīng)急管理制度化有了更加堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)、思想基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)。黨的十九大把習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想寫入黨章，將之同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀一道確立為黨的行動(dòng)指南，同時(shí)將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”寫入黨章，對(duì)“堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀”作出了全面部署。黨的十九屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干重大問(wèn)題。這是對(duì)應(yīng)急管理制度化的最新、最重要的確認(rèn)。若缺少對(duì)制度的研究，便難以理解包括應(yīng)急管理在內(nèi)的偉大歷史變革在制度層面的重大意義。

不斷改革創(chuàng)新發(fā)展

何為中國(guó)特色應(yīng)急管理制度的生命？唯有扎根中國(guó)實(shí)踐，不斷創(chuàng)新。

風(fēng)險(xiǎn)治理、應(yīng)急管理、危機(jī)治理已成為全球治理話語(yǔ)體系的核心議題之一，成為我國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化面臨的最重大、最現(xiàn)實(shí)和最迫切的挑戰(zhàn)之一。國(guó)家安全、公共安全是最重要、最基本的政府公共服務(wù)，其應(yīng)對(duì)需要強(qiáng)制性的手段和措施，這是政府以外的其他主體所無(wú)法提供的。因此，國(guó)家安全的實(shí)現(xiàn)主體只能是政府，且政府只能依靠包括風(fēng)險(xiǎn)控制和危機(jī)治理在內(nèi)的應(yīng)急管理制度體系創(chuàng)新，來(lái)不斷回應(yīng)治理能力所面臨的新挑戰(zhàn)。而這種制度創(chuàng)新在不同的歷史時(shí)期、不同的政府形態(tài)、不同的管理方法條件下，所呈現(xiàn)的制度形態(tài)和創(chuàng)新形態(tài)是不一樣的。

新中國(guó)成立初期，水、旱、澇、地震等傳統(tǒng)自然災(zāi)害是災(zāi)害管理的主要對(duì)象，相對(duì)簡(jiǎn)單。黨和政府逐步建立了農(nóng)業(yè)部、氣象局、地震局、水利部、海洋局、林業(yè)部、地礦部等部門內(nèi)的減災(zāi)機(jī)構(gòu)。在行政管理體制高度集中和災(zāi)害技術(shù)較為落后等因素影響下，救助職能是這一時(shí)期災(zāi)害管理的核心內(nèi)容，高度體現(xiàn)了“黨同人民群眾的血肉聯(lián)系”的精神。中央根據(jù)地方政府反映的災(zāi)情，統(tǒng)一制定災(zāi)害管理政策，成為唯一責(zé)任主體，形成了“全國(guó)找中央”的高度集中的災(zāi)害管理體制。

過(guò)去70年，應(yīng)急管理制度創(chuàng)新的總體特點(diǎn)是在部門分類管理體制的基礎(chǔ)上，不斷實(shí)現(xiàn)跨災(zāi)種、跨部門、跨層級(jí)、跨階段和跨區(qū)域的綜合性制度創(chuàng)新。其中，有三次是比較集中的綜合性制度創(chuàng)新：第一次是20世紀(jì)80年代末，災(zāi)害管理框架下的防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)過(guò)程的綜合趨勢(shì)；第二次是2003年后，應(yīng)急管理框架下的全災(zāi)種全過(guò)程的綜合趨勢(shì)；第三次是2012年以來(lái)，公共安全綜合治理框架下的風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害安全的綜合趨勢(shì)。

特別是黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出總體國(guó)家安全觀，將公共安全納入國(guó)家安全總體部署，協(xié)同考慮，使黨領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急管理工作得到進(jìn)一步加強(qiáng)。這一階段，主動(dòng)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)成為指導(dǎo)應(yīng)急管理工作的新理念、新思想和新方法。應(yīng)急管理方式創(chuàng)新的重要契機(jī)是積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段，為完善風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，建立健全風(fēng)險(xiǎn)研判機(jī)制、決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任機(jī)制提供強(qiáng)有力的支撐。

黨的十九大以來(lái)，以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，重構(gòu)應(yīng)急管理體系，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理職能常態(tài)化，成為黨領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急管理工作的重大制度創(chuàng)新，成為公共安全服務(wù)方式創(chuàng)新、應(yīng)急管理職能和機(jī)構(gòu)科學(xué)優(yōu)化的堅(jiān)實(shí)制度基礎(chǔ)。各級(jí)應(yīng)急管理部門的組建既是創(chuàng)新行政方式的核心、提高行政效能的體現(xiàn)，也是政府提供人民滿意的公共安全服務(wù)的重要抓手。應(yīng)急管理部門承擔(dān)的應(yīng)急管理職能的常態(tài)化，能夠有效建立部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制，防止政出多門、政策效應(yīng)相互抵消的缺陷。

建立綜合治理體系

何為中國(guó)特色應(yīng)急管理制度的未來(lái)？唯有治理體系和治理能力現(xiàn)代化，創(chuàng)新社會(huì)治理。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)正在經(jīng)歷有史以來(lái)最大規(guī)模的制度創(chuàng)新和變遷。作為應(yīng)急管理對(duì)象的突發(fā)公共事件，是內(nèi)嵌于一定經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)框架中的復(fù)雜產(chǎn)物。理解與分析具有強(qiáng)烈社會(huì)建構(gòu)意義的應(yīng)急管理制度，需要納入社會(huì)治理的綜合背景下考量。

首先，堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度是人民安居樂(lè)業(yè)和社會(huì)安定有序的基礎(chǔ)，推進(jìn)應(yīng)急管理制度創(chuàng)新和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化，可為居民提供高質(zhì)量的公共安全服務(wù)。其次，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)，以總體國(guó)家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)的公共安全治理體系。再其次，繼續(xù)調(diào)動(dòng)社會(huì)和市場(chǎng)資源參與應(yīng)急管理工作，形成政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的應(yīng)急管理社會(huì)治理體系；繼續(xù)推進(jìn)“關(guān)口前移”的風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制創(chuàng)新；繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)安全領(lǐng)域、事故安全領(lǐng)域、公共衛(wèi)生領(lǐng)域、自然災(zāi)難領(lǐng)域的體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)單災(zāi)種管理、內(nèi)部?jī)?yōu)化協(xié)同的基礎(chǔ)上應(yīng)對(duì)復(fù)合災(zāi)害的優(yōu)化協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新；繼續(xù)堅(jiān)持“重心下移，屬地管理”的原則，理順中央和地方在應(yīng)急管理中的權(quán)責(zé)關(guān)系。最后，形成以風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)急與安全一體化、上下聯(lián)動(dòng)、內(nèi)外協(xié)同的綜合治理體系。

總之，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化是不可缺失的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。發(fā)揮堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持歷史與現(xiàn)實(shí)的應(yīng)急管理制度創(chuàng)新思路，建立以風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)急與安全一體化、上下聯(lián)動(dòng)、內(nèi)外協(xié)同的綜合治理體系，是應(yīng)急管理制度的基本特點(diǎn)和目標(biāo)，也是應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的題中之義。

（作者系中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院助理教授）

應(yīng)急管理工作在各個(gè)階段、各個(gè)方面的改革和創(chuàng)新，始終不能脫離共產(chǎn)黨人“為人民服務(wù)”的初心、使命，以指導(dǎo)解決應(yīng)急管理工作“為誰(shuí)服務(wù)、怎么服務(wù)、靠誰(shuí)服務(wù)”的重大基本制度問(wèn)題。

風(fēng)險(xiǎn)治理、應(yīng)急管理、危機(jī)治理已成為全球治理話語(yǔ)體系的核心議題之一，成為我國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化面臨的最重大、最現(xiàn)實(shí)和最迫切的挑戰(zhàn)之一。

應(yīng)急管理部門承擔(dān)的應(yīng)急管理職能的常態(tài)化，能夠有效建立部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制，防止政出多門、政策效應(yīng)相互抵消的缺陷。