一、我國(guó)安全生產(chǎn)的基本情況
        (二)現(xiàn)狀
        中國(guó)現(xiàn)階段不僅處于一個(gè)全面而深刻的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)變革時(shí)期，同時(shí)也正處于大規(guī)模的工業(yè)化、城市化進(jìn)程之中。在這樣的特定時(shí)代背景下，一方面是原有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與勞動(dòng)就業(yè)格局被打破，城鎮(zhèn)勞動(dòng)者面臨著轉(zhuǎn)換工作環(huán)境與就業(yè)崗位的壓力與新的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，原有的勞動(dòng)保護(hù)制度也不可避免地要遇到許多前所未有的新問(wèn)題；另一方面是工業(yè)化的發(fā)展進(jìn)程，必然促使鄉(xiāng)村勞動(dòng)者大規(guī)模地向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，新的勞動(dòng)環(huán)境、勞動(dòng)工具與勞動(dòng)方式，同樣不可避免地會(huì)帶來(lái)新的勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)；這些新問(wèn)題與新風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，決定了中國(guó)需要有健全的、科學(xué)的勞動(dòng)保護(hù)與社會(huì)保障制度。
        經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)轉(zhuǎn)型，工業(yè)化與城市化進(jìn)程加快，勞動(dòng)和社會(huì)保障制度尚在重新構(gòu)建之中，這種特定的時(shí)代背景導(dǎo)致勞動(dòng)者的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)急劇增長(zhǎng)，不僅表現(xiàn)在顯性的工傷事故方面，也表現(xiàn)在具有遲發(fā)性的各種職業(yè)病方面；加之隱瞞不報(bào)或者漏報(bào)，現(xiàn)有的工傷事故受害人數(shù)與職業(yè)病患者數(shù)只是全部遭受工作傷害的勞動(dòng)者中的一部分，可見，中國(guó)現(xiàn)階段安全生產(chǎn)形勢(shì)十分嚴(yán)峻。
        二、我國(guó)安全生產(chǎn)的形勢(shì)
        (一)我國(guó)工傷事故及職業(yè)病情況略有好轉(zhuǎn)。總體講，近年來(lái)，我國(guó)工傷事故及職業(yè)病情況略有好轉(zhuǎn)。特別是2003年以來(lái)，事故率逐年略有下降。
         (二)重大、特大事故仍頻繁發(fā)生
        我國(guó)工傷事故及職業(yè)病情況雖略有好轉(zhuǎn)，但重大、特大事故頻繁發(fā)生。全國(guó)平均每年發(fā)生一次死亡10人以上事故約100起，一次死亡3人以上的事故每天都有發(fā)生。
        (三)手故集中發(fā)生的行業(yè)
        近年來(lái)，國(guó)家加大安全投入，同時(shí)也加大了監(jiān)察力度。各地區(qū)、各部門、各單位認(rèn)真貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》和全國(guó)安全生產(chǎn)工作會(huì)議精神，切實(shí)加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作，進(jìn)一步深化安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治，進(jìn)一步加大安全生產(chǎn)監(jiān)管和監(jiān)察工作力度，全面落實(shí)安全生產(chǎn)控制指標(biāo)，認(rèn)真開展安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化工作，特別是強(qiáng)化煤礦瓦斯治理，大力推廣非公有制企業(yè)安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)了全國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)總體穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，全國(guó)各類事故、特別重大事故有所下降，工礦商貿(mào)企業(yè)安全生產(chǎn)狀況趨于好轉(zhuǎn)，部分行業(yè)和部分地區(qū)安全生產(chǎn)較為穩(wěn)定。但是全國(guó)特大事故仍然多發(fā)，部分行業(yè)和領(lǐng)域、部分地區(qū)事故總量、特大事故上升，全國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。
        三、存在的問(wèn)題
        在分析事故原因時(shí)，我們不難看出，中國(guó)現(xiàn)階段的安全生產(chǎn)形勢(shì)惡化是多種因素綜合影響的結(jié)果。一方面，改革開放，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入了工業(yè)企業(yè)，他們文化水平相對(duì)較低，安全生產(chǎn)意識(shí)不強(qiáng)，缺乏基本的勞動(dòng)安全衛(wèi)生知識(shí)，操作技能低下，很容易遭遇事故與職業(yè)病風(fēng)險(xiǎn)，這是客觀原因。另一方面，不少三資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)乃至一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，根本不考慮職工的勞動(dòng)保護(hù)問(wèn)題，既不按規(guī)定對(duì)工人進(jìn)行上崗安全培訓(xùn)，也不對(duì)職工告知生產(chǎn)作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)危害及防護(hù)，更不提供相應(yīng)的勞動(dòng)保護(hù)工具及采取相應(yīng)的安全生產(chǎn)措施；一些地方的政府部門也對(duì)勞動(dòng)者的勞動(dòng)保護(hù)長(zhǎng)期疏于管理，或者是將管理重點(diǎn)放在國(guó)有單位尤其是國(guó)有大中型企業(yè)的安全生產(chǎn)上，對(duì)經(jīng)濟(jì)改革中出現(xiàn)的大量非公有小企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)乃至無(wú)證礦山缺乏安全監(jiān)管，存在著勞動(dòng)安全監(jiān)察力量不適應(yīng)非公有經(jīng)濟(jì)成分量大面廣的矛盾；此外，在勞動(dòng)力供大于求的情況下，農(nóng)民工、下崗職工及女工擇業(yè)余地小，根本難以考慮就業(yè)環(huán)境及勞動(dòng)保護(hù)。至于工傷保障，更是他們不敢企求的。而不少企業(yè)也在鉆法律和制度的“空子”，不給非正式職工上保險(xiǎn)，即使是正式職工，也有不少“漏報(bào)”的。因此在發(fā)生工傷事故后，“鬧工傷”、“私了”的現(xiàn)象并不少見。也有一些企業(yè)在簽訂勞動(dòng)合同時(shí)，“充分考慮”了職業(yè)病的“遲發(fā)性”特點(diǎn)，致使不少勞動(dòng)者患了職業(yè)病后，會(huì)因“合同到期”而被趕到社會(huì)上，辛苦打工所得都用來(lái)治病，甚至傾家蕩產(chǎn)。
       
        《勞動(dòng)法》規(guī)定，勞動(dòng)者有獲得勞動(dòng)安全衛(wèi)生保護(hù)的權(quán)利；用人單位應(yīng)當(dāng)依法建立和完善規(guī)章制度，保障勞動(dòng)者享有勞動(dòng)權(quán)利和履行勞動(dòng)義務(wù)。換言之，尊重并保障從業(yè)人員能夠切實(shí)享有安全生產(chǎn)權(quán)利，是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的法定義務(wù)和責(zé)任。
        另外，從大量的事故分析看，現(xiàn)行有關(guān)立法對(duì)從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利的法律規(guī)定比較原則、不夠明確具體，權(quán)利保護(hù)的廣度和力度不夠。由于安全生產(chǎn)權(quán)利不明確，從業(yè)人員不了解自己的合法權(quán)利，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位也難以切實(shí)保障。一些業(yè)主利用有關(guān)法律規(guī)定不健全，故意規(guī)避法律，或者公然知法犯法，明目張膽地剝奪從業(yè)人員的正當(dāng)權(quán)利；或者不進(jìn)行安全投入，不向從業(yè)人員提供勞動(dòng)保護(hù)用品，把從業(yè)人員置于作業(yè)條件極其簡(jiǎn)陋惡劣或者極其危險(xiǎn)的作業(yè)場(chǎng)所中，沒有基本的人身保障；或者違章指揮，強(qiáng)令職工冒險(xiǎn)作業(yè)，置職工死活于不顧，榨取超額利潤(rùn)，嚴(yán)重侵犯從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利；而從業(yè)人員的自我保護(hù)和維護(hù)權(quán)利的意識(shí)較差，多數(shù)都是采取默然忍耐的態(tài)度，有的雖然敢于維護(hù)自身權(quán)利，但是由于法律對(duì)從業(yè)人員安全生產(chǎn)權(quán)利的設(shè)定不夠明確或者沒有規(guī)定侵權(quán)責(zé)任，無(wú)法可依。有的老板與從業(yè)人員簽訂非法的“生死合同”，利用貌似合法實(shí)為非法的形式剝奪從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利，侵犯人權(quán)。加之法律責(zé)任追究的規(guī)定不明確，難以依法監(jiān)管。雖然現(xiàn)行有關(guān)法律對(duì)從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利有所規(guī)定，但多數(shù)沒有明確設(shè)定違法者應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，缺乏強(qiáng)制性和操作性，安全監(jiān)督管理部門查處這些違法行為時(shí)于法無(wú)據(jù)，束手無(wú)策。
        (二)管理、監(jiān)督方面
        各國(guó)在預(yù)防事故方面無(wú)不從立法、執(zhí)法等方面施以重拳(世界上最早出現(xiàn)的“工廠法”中強(qiáng)調(diào)設(shè)立工廠監(jiān)督檢查員即為很好的實(shí)例)。因而，在強(qiáng)調(diào)法律保障的同時(shí)，必須加大監(jiān)督力度，加強(qiáng)管理手段。
        如前所述，“文革”以后，我國(guó)政府在極力扭轉(zhuǎn)安全生產(chǎn)局面的I司時(shí)，確立了“國(guó)家監(jiān)察、行政管理、群眾監(jiān)督”的三結(jié)合安全管理體制，并相應(yīng)制定了大量安全管理規(guī)章制度，較好地適應(yīng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的安全管理。但后期隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推行，暴露出安全責(zé)任不落實(shí)的突出弊端，由此出現(xiàn)了幾次大的事故高峰；20世紀(jì)90年代初期，國(guó)家又提出了“企業(yè)負(fù)責(zé)、行業(yè)管理、國(guó)家監(jiān)察、群眾監(jiān)督”的“四結(jié)合”安全管理體制，突出了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程中企業(yè)自主權(quán)擴(kuò)大后，企業(yè)在安全中的主體地位，旨在解決基礎(chǔ)安全問(wèn)題。 由于相當(dāng)一段時(shí)間中，“企業(yè)”的概念未囊括大量存在的個(gè)體、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)以及即將出現(xiàn)的其他經(jīng)濟(jì)成分的實(shí)體，因而現(xiàn)行體制中心不實(shí)，即以企業(yè)負(fù)責(zé)為中心的“四結(jié)合”安全管理體制存在空而不實(shí)現(xiàn)象，企業(yè)難以負(fù)責(zé)或負(fù)不了責(zé)。此外，我國(guó)目前的“四結(jié)合”安全管理體制尚存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理方式，削弱了安全管理的有效力度。“四結(jié)合”體制中將原“三結(jié)合”體制中的“行政管理”改為“行業(yè)管理”，實(shí)際上管理仍為行政手段，仍履行著政府職能。體制的干擾致使三者職能在實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)交叉，削弱安全管理合力。 代表國(guó)家行使安全監(jiān)察權(quán)力的一些地方勞動(dòng)行政部門的執(zhí)法人員，執(zhí)法中也存在執(zhí)法不嚴(yán)，各取所需，我行我素等情況，加之監(jiān)察部門人員的不足、經(jīng)費(fèi)的短缺，以及監(jiān)察必要手段的匱乏，致使國(guó)家監(jiān)察難履其職，權(quán)威難以到位。群眾監(jiān)督亦缺乏力度。相比國(guó)際上“企業(yè)、國(guó)家、工會(huì)”三方安全管理慣例而言，由于我國(guó)傳統(tǒng)習(xí)俗和體制的影響，企業(yè)職工參與安全管理的自覺性和職工安全監(jiān)督的有效性相對(duì)較差，未能很好地發(fā)揮安全監(jiān)督作用，形成許多安全老大難隱患久拖不決，直至釀成災(zāi)禍。
        (三)安全投入相差甚遠(yuǎn)
        安全生產(chǎn)工作的好壞最具體的是反映在工傷事故的頻率和程度上，而工傷事故的預(yù)防效果主要取決于國(guó)家資源的投入強(qiáng)度。要想扭轉(zhuǎn)事故、職業(yè)病多發(fā)的局面，必須加大安全投入。勞動(dòng)安全衛(wèi)生資金投入減少，必然會(huì)增加隱患。據(jù)報(bào)道，2003年8月ll一18日，山西就發(fā)生了3起特大煤礦瓦斯爆炸事故，死亡96人，其主要原因是排風(fēng)設(shè)備故障，不遵守安全生產(chǎn)規(guī)章制度，強(qiáng)令違章作業(yè)所致。 近年來(lái)，政府加大了安全投入的力度，不僅中央財(cái)政以及各級(jí)財(cái)政都撥出大量款項(xiàng)用于改善勞動(dòng)條件，而且發(fā)行國(guó)債用于幫助煤礦等行業(yè)的安全投入。 為了保護(hù)改善國(guó)有企業(yè)勞動(dòng)條件的資金，國(guó)務(wù)院曾規(guī)定“企業(yè)每年在固定資產(chǎn)更新和技術(shù)發(fā)展中提取10％到20％(礦山、化工、金屬冶煉企業(yè)應(yīng)大于20％)用于改善勞動(dòng)條件”。如能堅(jiān)持這樣做，用不了多少年我國(guó)企業(yè)勞動(dòng)條件必然會(huì)有一個(gè)很大的好轉(zhuǎn)。
        然而，在企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的過(guò)程中，不少企業(yè)勞動(dòng)安全衛(wèi)生方面的經(jīng)費(fèi)投入?yún)s逐年減少，“拼設(shè)備”、“拼人力”現(xiàn)象較為普遍，事故隱患增加。效益好的企業(yè)每年在勞動(dòng)安全衛(wèi)生資金上還能有一部分投入，但投入逐年減少。在國(guó)有企業(yè)中所占比例不小的微利或虧損企業(yè)，安全衛(wèi)生投資很少或根本不投資。這類企業(yè)設(shè)施設(shè)備老化陳舊，但因資金緊張，無(wú)力更新改造，對(duì)一些亟待解決的重大事故隱患，雖有改造方案卻難以實(shí)施。
        一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在廠址、廠房選擇和建造時(shí)，利用原有戲臺(tái)、教室、庫(kù)房、飼養(yǎng)室，先天不足造成了許多弊病和隱患。從一些調(diào)查情況看，大部分省市80％以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在新建、改建、擴(kuò)建、引進(jìn)工程項(xiàng)目時(shí)，沒有按國(guó)家規(guī)定進(jìn)行勞動(dòng)安全衛(wèi)生設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)驗(yàn)收投產(chǎn)?？梢哉f(shuō)很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從開工第一天起，火災(zāi)、事故隱患、塵毒危害問(wèn)題就大量存在。
        不少外商投資企業(yè)急于收回投資成本，獲得利益回報(bào)，對(duì)包括安措費(fèi)的非經(jīng)濟(jì)效益性的資本投人是極不情愿的，使企業(yè)早已存在的事故隱患長(zhǎng)期存在，甚至越來(lái)越嚴(yán)重，最后導(dǎo)致事故的發(fā)生。 鑒于我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，以及當(dāng)前我國(guó)事故高峰現(xiàn)狀和重大事故隱患嚴(yán)重的狀況，在未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)，我們應(yīng)該從走內(nèi)部挖潛和適當(dāng)擴(kuò)大投資規(guī)模相結(jié)合的路子，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化安全衛(wèi)生投資的良性循環(huán)。企業(yè)在進(jìn)行安全衛(wèi)生管理中，需要進(jìn)行合理的投資評(píng)價(jià)和安全衛(wèi)生專項(xiàng)資金的科學(xué)管理和監(jiān)控。
        (四)經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)
        盡管全國(guó)煤礦百萬(wàn)噸死亡率下降，2004年度全國(guó)煤礦生產(chǎn)百萬(wàn)噸死亡率3．02，同比下降23．O％。其中，國(guó)有重點(diǎn)煤礦百萬(wàn)噸死亡率O．63，同比下降42．5％；鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)體煤礦百萬(wàn)噸死亡率6．66，同比下降30．1％，但是，一次死亡30人以上的特別重大事故仍時(shí)有發(fā)生。盡管國(guó)家已經(jīng)多次嚴(yán)令關(guān)閉不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的小煤礦，但卻屢禁不止。究其原因，經(jīng)濟(jì)利益在作祟。
        有些地方政府官員對(duì)國(guó)家有關(guān)關(guān)閉整頓小煤礦的規(guī)定置若罔聞，有的官員甚至與違法者相互勾結(jié)，為不具備安全生產(chǎn)條件的企業(yè)開綠燈，要么受利益驅(qū)動(dòng)參股辦小煤礦，要么本位主義保護(hù)非法小煤礦，致使應(yīng)關(guān)閉的小煤礦遲遲未能關(guān)閉，直至發(fā)生小煤礦重大特大事故。更有甚者，事故發(fā)生后，還想方設(shè)法幫助肇事礦主逃避責(zé)任，為那些無(wú)良業(yè)主撐起“保護(hù)傘”，但對(duì)廣大工人群眾，特別是沒有被納入社會(huì)保障之列的農(nóng)民工，則“保護(hù)”不力。對(duì)近期發(fā)生的重大安全事故分析顯示，絕大多數(shù)屬于責(zé)任事故，主要是違章指揮、違章作業(yè)、疏于管理、監(jiān)督不力造成的，但很多地方和企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)卻仍然認(rèn)識(shí)不到這一點(diǎn)，重生產(chǎn)輕安全、重效益輕安全的現(xiàn)象特別普遍。一些地區(qū)和部門對(duì)傷亡事故的處理，態(tài)度不堅(jiān)決；對(duì)有關(guān)責(zé)任人員的查處失之于寬，失之于輕，未能嚴(yán)格按照“四不放過(guò)”的原則進(jìn)行處理，有關(guān)事故責(zé)任人沒有得到嚴(yán)肅處理，也沒有從中汲取教訓(xùn)，以致同類事故屢查屢禁不止。
        此外，我國(guó)現(xiàn)行資源管理政策還不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求，在對(duì)采礦單位收取礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅時(shí)，并非根據(jù)資源蘊(yùn)藏量事前進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，而是依據(jù)生產(chǎn)量，甚至銷售量事后收取，其收費(fèi)額度亦微乎其微，這樣，生產(chǎn)者無(wú)須很大投資，就能打井采煤，以很低的成本，就能獲取極高的利潤(rùn)。從某種意義上講，這種政策助長(zhǎng)了帶有安全隱患的小煤礦屢禁不止之風(fēng)。